全民所有自然資源資產所有權權利體系及其行權方式探討
——基于委托代理機制的視角

何 釗，胡守庚，瞿詩進，金 婧

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.自然資源部法治研究重點實驗室，湖北武漢 430074；3.寧夏回族自治區自然資源廳，寧夏 銀川 750002）

產權制度作為自然資源資產管理制度體系中的基礎性制度，其不完整性與經濟社會發展的動態性密切相關[1-2]。現階段產權制度改革滯后于發展進程，導致歸屬不明確、權責不清晰、權益難落實、監督執行不到位等諸多問題產生[3-5]。2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》把健全自然資源資產產權制度居于我國生態文明制度體系“四梁八柱”之首[2]。2019年中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》要求建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的產權制度，其中健全產權體系為主要任務之一[3,5]。2021年6月中辦、國辦正式印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《試點方案》），全民所有自然資源資產所有權委托代理機制（以下簡稱委托代理機制）的提出是中國特色社會主義產權制度的創新之舉[6]，標志著我國自然資源資產管理體制已邁向治理體系和治理能力現代化的新起點。

自試點工作開展以來，相關研究對委托代理機制的理論基礎、法理辨析、改革實踐與配套制度構建等進行了深入探討。其中，重點解析委托代理機制建立的緣由與系統邏輯[6]，詳細論證自然資源所有權的權利結構與委托代理的法律性質[7-10]，探討“兩權”分離的必要性及其實現路徑[11]，明確所有者職責的內涵與核心并指導編制中央政府直接履行以及委托省、市級政府代理履行所有者職責的資源清單[10,12]，構建并完善考核評價[13-14]、監督管理[15]、損害賠償[16-17]等委托代理機制的配套制度體系，這些成果為試點工作的順利開展奠定了理論與實踐基礎。中央賦予自然資源部“兩統一”職責，其中統一行使自然資源資產所有者職責是探索建立委托代理機制要實現的根本目標，如何從國家層面到地方層面真正落實“統一行使”是試點實踐中亟待解決的核心問題，但已有研究關注不夠，難以指導實踐。縱觀《試點方案》，明確所有權行使模式是委托代理機制有效行之的前提，基于此深入探究所有權行權方式、行權范圍與行權內容，回答央地政府及同級自然資源主管部門如何分級代理行使所有權成為實踐“統一行使”的關鍵突破口。然而，自然資源資產所有權是具有顯著公權特征的民事權利，相比于傳統民法所有權表現出一定的特殊性，若完全照搬物權理論和內容，不僅遲滯所有權的實現，還阻礙產權制度的改革進程[18]。

因此，本文從自然資源資產屬性特征出發，結合新時期資產管理的需求與目標，系統分析所有權的功能定位和權益結構，立足委托代理機制新語境嘗試構建內容明確、權責對等、保護到位、監督有效的所有權權利體系[7-10]，初步探討央地政府間、地方同級自然資源主管部門間的行權關系和權責邊界，為落實統一行使自然資源資產所有者職責提供實踐參考。

1 全民所有自然資源資產所有權行權困境

1.1 權利歸屬不明晰

我國正逐步建立健全自然資源資產的產權交易制度，但實際上部分資產在很大程度仍然依靠行政審批方式進行配置，表現出市場化程度不高、配置不充分、流轉滯緩等現象，從而引發大量利益主體“搭便車”行為，造成資源利用效率低下、價值難以顯化、所有者權益流失。

產權是市場經濟的基礎。自然資源資產市場化配置實則是“產權配置”，配置能力的高低取決于產權制度是否完善、歸屬是否清晰以及內容是否明確。在現行的法律規定中，《民法典》雖然明確由國務院代表國家行使所有權，但在地方層面具體由哪家單位、哪個部門代理行使還不夠明確。另外，政府身兼所有權、行政監管權等多重主體身份，履行不同職權，行權邊界模糊以致于“兩權”難以分離。權利歸屬不清晰、行權內容不明確不免造成行權關系沖突打架，這是阻礙自然資源資產市場經濟客觀存在與穩定發展的根本誘因。

1.2 權責關系不對等

我國仍處于工業化快速發展時期，地方為不斷追求經濟增長，多聚力于資源的開發與利用強度，忽視保護和修復力度，導致資源逐漸耗竭、生態環境嚴重破壞，關乎國家重大戰略性、國計民生重要性資源的安全問題形勢嚴峻。

從產權制度的保護效應來看，所有權權責對等是資源可持續利用的關鍵。傳統所有權行權將自然資源資產視為一般物，其主體依法享有占有、使用、收益和處分等民法物權權能，重點關注自然資源的實際控制、用途開發和經濟價值。事實上其與一般物之間存在根本性差異——自然資源的整體性特征使其開發利用的過程會產生顯著的負外部性效應，而傳統所有權物權權能難以發揮使負外部性內在化的能力，一定程度上缺少與承擔責任和履行義務相對應的權能約束，權責關系不對等導致重開發輕保護行為愈加嚴峻，國家所有權權益嚴重受損。

1.3 監督考核不奏效

地方政府行權績效低下所表現出的自然資源資產市場化配置不充分是所有者權益難以落實的主要原因之一。以土地資源為例，地方政府在“唯GDP論”的驅使下，為拉攏招商擴大地區投資，向市場主體低價出讓城市建設用地使用權，使出讓實際價格遠低于市場價值，不僅破壞公平的市場交易秩序還造成國有土地資產流失，偏離全民所有、全民共享的宗旨。

監督與考核評價是激勵約束地方管好用好自然資源資產、提升所有權行權績效的有效手段。事實上，地方政府為提升經濟效益，迫使自然資源資產創造更多更快的經濟財富，但其行權過程是否符合公平誠信原則和市場規則，是否導致資源過度利用或生態環境受損，是否落實所有者權益并實現全民意志等都需要接受所有權主體的有效監督與考核評價。但從管理現狀來看，國家作為所有權主體對地方政府行權過程的監督考評相對弱化，相應的體制機制也不夠健全，導致自上而下的垂直監督不奏效，所有者權益難以落實。

2 以“功能—結構”因果關系框架構建全民所有自然資源資產所有權權利體系

2.1 全民所有自然資源資產所有權功能定位

自然資源資產的多重屬性特征是其區別于一般“物”的關鍵所在，決定了自然資源資產管理需求與管理目標的多元性與復雜性。本文以“挖掘特征→提出需求→明確目標”為邏輯鏈條嘗試進一步判定自然資源資產所有權的基礎、核心、關鍵和主導功能定位（表1）。

表1 全民所有自然資源資產所有權功能定位關聯表Tab.1 Functional association of state-owned natural resource assets ownership

2.1.1 自然資源資產所有權基礎功能——“家底清晰，權屬明確”

為統籌自然資源資產合理開發利用，落實所有者權益——摸清家底，明確權屬是所有權的基礎功能。從空間性來看，我國自然資源具有儲量大、種類多、分布廣等特征，只有清晰明確有哪些、有多少、在何處等“一張圖”的資源底數現狀，清晰明確誰所有、誰在用、用多少、怎么用等“一盤棋”的產權管理現狀，才能為資產高效配置提供重要實踐依據。

主張并宣示所有權和代理所有權主體地位能夠解決產權糾紛、市場失靈、監督失效等絕大多數管理方面的關鍵問題。一方面，所有權主體以“運動員”身份行使處置配置、收益管護、監督考評的權利，保障落實國有資產利益及所有者合法權益；以“掌舵人”身份做好相應的制度建設，營造良好的產權交易環境，保障市場公平自主有序，促進資產保值增值[4,6]。另一方面，明確代理所有權主體即明確開發與利用的責任主體，以自上而下的靶向監督保護所有者權益不受非法侵害。

2.1.2 自然資源資產所有權核心功能——“市場完善，配置高效”

為實現自然資源資產利用效益最大化、利用效率最優化——保護公平合理的市場交易環境，推動資產高效配置和保值增值是所有權的核心功能。從價值性來看，自然資源資產具有重要的經濟、生態和社會價值。其中，經濟價值是最原始、最核心的體現。隨著生產力的提高，自然資源作為基礎生產要素其需求指數不斷攀升，稀缺性和有限性的隨之顯現決定了資源利用要實現經濟價值最大化。清晰且明確的產權關系能減少市場的不確定性，激發多元主體開展投資和創新活動建設，提升資產的配置效率[23]，健全的市場交易環境和高效的配置機制是價值提升的內在驅動。另外，隨著“兩山”理論的提出，自然資源領域生態產品價值實現成為了新時期推動經濟社會高質量發展的新動力。生態環境的功能性價值決定了自然資源即使不開發也是有價值的，利用公平安全的市場化“制度”保障生態產品價值實現同樣是配置高效的基礎[24]。

2.1.3 自然資源資產所有權關鍵功能——“綜合治理，綠色發展”

為統籌協調自然資源資產開發與保護的關系，實現人與自然和諧共生的現代化目標——以系統性、綜合性的大局觀開展國土空間治理，構建其綠色發展格局是所有權的關鍵功能。從外部性來看，任意一種資源的開發利用都會對其他資源產生一定的影響，歸因其整體性特征，即每種資源之間提供彼此生存的物質基礎，絕非獨立。正如習近平指出的“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”[25]，體現了自然要素間共生共存的特性。要實現人與自然“雙贏”的局面，必須尊重且正視自然資源資產整體性、系統性的內在規律，以統一行使、系統管理替代傳統割裂式、“各自為政”的管理模式。以產權的制度效應將其外部性成本內在化，激勵約束行權主體在開發利用資源的同時承擔起保護的責任，促使經濟、生態和社會效益“三效”共增，實現綠色發展。

2.1.4 自然資源資產所有權主導功能——“權益保障，全民共享”

堅持全民所有自然資源資產公有制原則，為維護全民利益，推進共同富裕——全面落實并保障所有者權益，實現全民所有、全民共享是所有權的主導功能。我國《憲法》第9條規定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有。作為社會主義公有制國家，全民所有自然資源資產公有制是我國社會主義生產資料的重要內容，要實現全體人民共同富裕的目標，必須堅持自然資源資產公有制屬性絕不動搖[25]。

從全民性、公有性來看，全民所有自然資源資產利益全民共享是實現全社會公平與正義最直接、最有效的途徑之一。將資產收益投入于基本公共服務和生態環境保護等公益性事業當中，以統一的國家財政預算支出使全體公民平等受益，滿足新時期人民日益增長的美好生活需要。因此，豐富自然資源資產所有權實現形式，落實并維護國家所有者權益，實現全民所有、全民共享是推進共同富裕的必要前提。

2.2 全民所有自然資源資產所有權權益結構

所有權功能定位決定所有權權益結構。《試點方案》首次公開提出自然資源資產所有者職責，根據自然資源部自然資源所有者權益司負責人對其內涵與要義的解讀①參見https://www.mnr.gov.cn/dt/ft/202203/t20220329_2732034.html。為所有權權益結構的建立提供理論支撐。

2.2.1 統一調查監測與確權登記

所有權主體對自然資源資產進行統一調查監測與確權登記是為實現“家底清晰，權屬明確”這一基礎功能提供了基本依據。首先，調查監測、清查統計、資產核算是按照系統性的邏輯和規范，全面摸查自然資源資產數量、質量、權屬、價值、收益、使用情況等，通過查清實物量、清查價值量明晰資產底數，做到“家底清晰”，更好地把握資源要素與經濟發展之間的供需關系，為國土空間高質量發展提供科學可靠的基礎數據和決策依據[26]。其次，確權登記是依據范圍及權責邊界劃定，以登記簿上的客觀記載重點明確自然資源資產所有權（代理）主體，明確權利、責任和義務內容，實現自然資源資產全資源、全空間、全登記，做到“權屬明確”。

2.2.2 統一資產規劃與處置配置

統一資產規劃與處置配置為實現“市場完善，配置高效”這一核心功能提供了關鍵支撐。首先，制定自然資源資產保護和使用規劃是促進資產保值增值的全鏈條實施計劃。通過清查統計和價值核算明晰資產總賬，利用綜合整備與市場培育、資產配置與權利流轉、價值實現與收益分配三個必要環節進行資源的生產和再生產。以明確的權責邊界為前提，以市場和政府的雙重調控機制為手段進一步實現資產優化配置，做到“配置高效”[27-28]。其次，制定資產處置配置規則，著力推動市場與政府關系轉型，充分發揮“有限政府”和“有效市場”的積極作用。嘗試創建多元主體共同參與的市場交易制度，找準政府、市場和社會主體的角色定位，處理好三者間協同發展的正向關系，做到“市場完善”。

2.2.3 統一保護與資產合理利用

統一保護與資產合理利用是實現“綜合治理，綠色發展”這一關鍵功能的先決條件。首先，對資源要素統一保護是保障生態系統結構穩定和功能完整的重要前提，是其有形產品和無形服務可持續供給的基礎，強調統一性、整體性、系統性特征[29]。其次，充分認識資源開發利用與保護的對立統一關系，通過綜合治理能力的提升，激發自然資源利用與經濟建設之間的互聯共生效應。挖掘自然資源資產化潛力，以“資源—資產—資本”雙向循環通道打通“綠水青山”向“金山銀山”雙向轉化路徑，借助生態產業化新動能，加快經濟結構調整，推動綠色轉型，實現國土空間高質量發展[30]，做到“綜合治理，綠色發展”。

2.2.4 統一資產管護與收益分配

自然資源資產統一管護與收益分配是實現“權益保障，全民共享”這一主導功能的核心抓手。統一管護是在有償使用制度的推助下，所有權主體基于明晰的產權關系對自然資源資產市場化運營的直接收益（經濟價值）和間接收益（生態價值）進行征收與監督管護，保障國有資產安全。統一收益分配以兼顧公平與效率為原則，對其進行所有權人與市場之間的初次分配，以及權責對等關系下央地縱向之間、區域橫向之間的再次分配，加大提供均等化的社會公共服務，增進全民福祉[31]，做到“權益保障，全民共享”。

2.2.5 統一損害發現與核實追償

自然資源資產統一損害發現與核實追償是實現“權益保障，全民共享”這一主導功能的有效約束，是維護所有者權益的重要武器，堅決保護其應有權利不受損失[16-17]。損害發現與核實涉及常態化預防預警和對實際損害的調查核實，重點研判損害程度，評定損害等級。損害追償是基于賠償主體分明、賠償情形清晰、法律依據嚴明的損害賠償制度，所有權主體根據損害評定結果向損害人提出民事訴訟，優先訴求最大程度恢復受損現狀，之后嚴厲要求經濟損失賠償，依法依規維護所有者權益，做到“權益保障”。在此之前，以強化使用主體損害賠償的責任意識為初衷，積極預防、及時制止不利行為的發生，降低受損風險。

2.2.6 統一監督考評與資產報告

自然資源資產統一監督考評與報告是實現“權益保障，全民共享”這一主導功能的重要保障。首先，統一監督考評是委托人（所有權主體）基于委托關系對代理人（所有權代理主體）的行權過程進行全方位考核評價[13]，激勵或約束代理人行為的同時監督其管理與使用方式，達成“及時糾錯”和“提前糾偏”[15]。其次，統一資產報告是代理人就資產管理情況每年向自然資源部或地方人大系統性報告，確保委托人與代理人之間信息共享，有效規避信息不對稱問題。統一監督考評和統一資產報告從自上而下和自下而上兩個維度強化所有權委托代理關系，落實所有者權益，保障全民利益，做到“權益保障，全民共享”。

2.3 構建全民所有自然資源資產所有權權利體系

自然資源資產產權制度是生態文明制度體系的基礎與核心，以所有權權益結構構建自然資源資產所有權權利體系，為深化產權制度改革提供實踐參考（圖1）。

圖1 全民所有自然資源資產所有權權利體系構建的邏輯框架Fig.1 The logical framework for construction of ownership rights system of state-owned natural resource assets

一是管理權。管理權是指所有權代表（代理）主體對自然資源資產開發、利用與保護統一管理、整體謀劃的權利。首先，摸清資產家底和利用現狀。基于調查監測成果與清查技術標準，以基礎和專項兩個秩序層對資產屬性信息進行清查核實，算好一本實物量和價值量的資產總賬。基于核實結果開展確權登記工作，記載產權主體及權利義務內容。其次，統一編制資產保護和使用規劃并組織實施，制定分區分級分類的資產整備、市場配置與價值實現方案，實施全鏈條資產保值增值。最后，制定并實施國有自然資源資產報告制度，明確統一報告主體、報告范圍與報告內容。所有權（代理）行使主體向全國人大（本級人大）報告本年度所有權管理情況，實現全資源、全過程管理透明化。

二是使用權。使用權是指所有權代表（代理）主體充分發揮自然資源資產物權權能實現的權利。首先，統一編制資產處置配置規則并組織實施，充分論證、詳細安排資產怎么用和給誰用的問題。其次，以國土空間規劃和用途管制為約束，全力推動并保障資產物權權能的實現。具體的實現方式包括所有權主體委托地方政府直接代理行使，或是市場化配置給不同主體，使其行使占有、使用、收益和處分中一種或幾種權能。在此之前，分類健全自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）等配置方式，推動所有權和使用權有效分離。同時完善市場交易制度和使用權再流轉機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現資產保值增值。最后，健全收益管理與分配機制，提出收支類別與項目劃定的詳細研究方案，以事權財權相統一原則，調整收益分配比例，加強收支管理力度。

三是保護權。保護權是指所有權代表（代理）主體在開發利用的同時保護自然資源資產不受損失。首先，遵循自然資源整體性和系統性的內在規律，優化資源本底結構，提升生態系統功能與價值。其次，厘清資源開發利用與保護的權衡協同關系，充分發揮經濟發展和資源利用的互饋效應，依托生態產品價值實現機制，推動資源向綠色開發利用方式轉型。最后，制定自然資源資產損害賠償制度，具體包括損害發現、調查核實、索賠報告等全過程，對具有重要生態價值的重點區域進行長時序檢測，調查核實損害的范圍，專業化評估損害程度，記錄并公示損害行為人、損害行為與損害結果，以民事磋商、司法訴訟以及修復驗收等環節認定索賠機制，堅持“誰損害、誰修復、誰賠償”，最大程度降低資產損害風險。

四是監督權。監督權是所有權主體基于委托代理協議對所有權代理主體的行權過程進行監督與考核評價。首先，國家作為所有權人對代理主體行使管理權、使用權和保護權的全過程進行縱向監督，激勵并約束地方政府的行權與管理行為，有效避免因地方政府行權不力而導致資產市場化配置效率低下、價值難以顯化等問題。其次，通過建立考核評價機制，所有權主體依據考核內容、考核指標和考核標準對代理行使主體開展年中評估、年末考核和年度評價，重點考核評價自然資源資產保護和收益等涉及權益落實的具體情況。

這里需要重點厘清一個問題，僅拘泥于字面來看，上述“管理權”和“監督權”與“行政監管權”難以區別，似乎將所有權與監管權再次混同。事實上，自然資源資產所有權是具有顯著公權特征的民事權利，構建權利體系是為了國家（委托人）對各級地方政府（代理人）行使傳統所有權的過程進行有效激勵和約束，仍具有私法屬性[10,18]。所以說，基于所有權之上的管理權是統一行使所有權的一種特定方式[9-10,15]，是國家作為所有權主體對自然資源資產開發、利用與保護的統一管理，目的是優化資產配置，促進其保值增值。基于所有權之上的監督權仍屬于統一行使所有權的一部分，是委托方根據委托協議對受托方的監督考核，其目的約束地方行權行為，限制權利濫用[11,15,18]。兩項權利表現出所有權的公權特征[7-8]。而行政監管權具有明顯的公法屬性，各級政府分級行使對資源的利用進行審批、許可、檢查和處罰，其目的是基于行政法律關系糾正違法違規的資源利用行為[9,11]。因此，上述所有權權利體系雖具有“管理”與“監督”之名，但其與行政監管權在權利來源、行權目的、權利內容和行權方式等方面區別特征明顯，不存在“兩權”混同且難以區分的問題。

3 探討全民所有自然資源資產所有權行權方式

編制自然資源資產清單是委托代理機制試點工作的核心任務，明確各范圍邊界所對應的主體與職責是開展自然資源資產管理的重要依據。委托代理模式及其行權方式為所有權權利體系在各級政府（部門）之間的配置刻畫出具體行徑，為清單編制提供重要支撐（圖2）。

圖2 全民所有自然資源資產所有權行權方式匯總Fig.2 The exercise way of state-owned natural resource assets ownership

3.1 全民所有自然資源資產所有權委托代理模式

自然資源資產所有權委托代理模式為其行權方式提供路徑依賴。地方在試點實踐中發現：依照“三定”規定，土地、礦產、海洋資源資產所有者職責由自然資源廳（局）統一負責。森林、草原、濕地、水、國家公園等資源資產部分所有者職責管理事項由林草局（市草原局）、水利廳（市水務局）等其他自然資源主管部門直接承擔。然而，自然資源廳（局）為貫徹落實統一行使自然資源資產所有者職責這一目標，如何厘清并劃定自然資源廳（局）與其他主管部門之間的權責邊界，如何依據權責事項明確自然資源主管部門之間的行權關系成為了地方層面落實委托代理機制要解決的重點和難點問題。

圍繞重難點問題，結合地方實際調研，本文嘗試提出地方委托代理模式“兩部曲”，即委托代理縱向模式和橫向模式，分級分類為重難點問題提供解決思路。縱向模式遵照《試點方案》所提出的所有權行使模式，能夠劃清中央與地方政府之間的履行范圍與權責邊界。橫向模式是在縱向模式的基礎上以“統一履行、分類管理、統一指導”為基本準則，進一步劃清自然資源廳（局）與其他主管部門之間的權責邊界：自然資源廳（局）作為統一代理履行所有者職責的履職部門，以“一統籌，三統一”職責（統籌管理所有者職責，統一制定資產規劃，統一橫向監督考核，統一報告資產管理情況）為履職核心，將處置配置、收益管理、資產保護、損害追償等部分所有者職責及其管理事項橫向委托于其他主管部門實際履職，實現不同資源專業化分類管理，且履職過程要接受自然資源廳（局）的統一指導和橫向監督考核。

3.2 全民所有自然資源資產所有權行權方式

3.2.1 所有權縱向行權方式——國家直接行使/委托地方政府代理行使所有權

首先，國家直接行使自然資源資產所有權。根據《試點方案》國家作為自然資源資產所有權主體由國務院代表行使所有權，國務院授權自然資源部對涉及生態、經濟、國防等重要的各類自然資源資產直接履行所有者職責。因此，國務院授權自然資源部對這部分資產直接行使管理權、使用權和保護權。與此同時，全國人大常委會行使監督權，對自然資源部的行權與管理過程進行縱向監督與考核評價。

其次，自然資源部委托地方政府代理行使所有權。根據《試點方案》除自然資源部直接履行所有者職責之外的資產委托于省級、市級政府代理履行所有者職責。因此，自然資源部將其余資產所有權權利體系中的管理權、使用權、保護權縱向委托于地方政府代理行使，地方政府授權本級自然資源廳（局）實際行權。與此同時，自然資源部和地方人大行使監督權，縱向監督并考核評價地方政府代理行權與管理過程，實現有效激勵與約束。

3.2.2 所有權橫向行權方式——“統一行使、分類管理、統一指導”

依照“三定”規定，地方土地、礦產、海洋資源資產所有者職責由自然資源廳（局）統一負責履行，故這三類資源資產的橫向所有權行權方式為自然資源廳（局）統一行使管理權、使用權和保護權。除此之外，地方森林、草原、濕地、水和國家公園等資源資產所有者職責及其管理事項涉及自然資源廳（局）和水利廳（市水務局）、林草局（市草原局）等多部門共同負責和承擔，故其所有權行權方式應同樣遵循委托代理橫向模式提出的基本原則——“統一行使、分類管理、統一指導”，即地方政府授權自然資源廳（局）統一代理行使森林、草原、濕地、水和國家公園等資源資產所有權。自然資源廳（局）以行使管理權為核心，對資產的開發、利用與保護統一管理和統籌謀劃，統一制定資產保護和使用規劃，統一報告資產行權與管理情況。將使用權、保護權橫向委托于水利廳（市水務局）、林草局（市草原局）等部門實際行權，使其著力實現占有、使用、收益和處分等所有權物權權能，依法依規與相關利益主體進行收益分配，保護自然資源資產不受非法侵害，同時承擔損害發現、報告和追償的責任等。與此同時，水利廳（市水務局）、林草局（市草原局）等部門行權與管理過程要接受自然資源廳（局）的統一指導和橫向監督與考核評價。

4 結論

構建內容明確、權責對等、保護到位、監督有效的所有權權利體系是保障委托代理機制行之有效、落實統一行使自然資源資產所有者職責的關鍵。基于自然資源資產屬性特征，本文運用“功能—結構”因果分析框架嘗試構建自然資源資產所有權權利體系：管理權、使用權、保護權和監督權。通過解析所有權委托代理模式“兩部曲”為自然資源資產所有權縱向、橫向行權方式提供路徑支撐，從而清晰劃定央地政府之間、地方同級自然資源主管部門之間的行權關系和權責邊界。

事實上，探究自然資源資產所有權權利體系及其行權方式是一項系統性、多元化的工作任務，涉及法學、管理學、經濟學等多學科交叉融合，需要大量的理論分析與實踐案例共同探索。本文僅從管理學學科視角提出立足委托代理機制新語境之上所有權權利體系構建的基本邏輯和關鍵路徑，并闡述具體的權利內容。結合團隊近兩年開展地方委托代理機制試點工作取得的實踐經驗提出地方所有權行權方式。然而權利體系的構建離不開系統的法學基礎和法理分析來保障其得以行之，其中的分析有待今后做更進一步的綜合研究。