國土空間生態修復規劃的理論認知與實踐指導
——《國土空間生態修復規劃概論》評介

2023-04-18 08:10:26唐秀美

中國土地科學 2023年12期

唐秀美

（1.北京市農林科學院信息技術研究中心，北京 100097；2.國家農業信息化工程技術研究中心，北京 100097）

隨著我國經濟發展和城鎮化的快速推進，高強度的國土空間開發利用等活動引發了生態環境破壞、生態系統功能退化等問題。國土空間生態修復是推進生態文明建設的重大舉措，是關系國家生態安全和民生福祉的重要戰略任務[1-2]。中共十九大報告將生態保護修復上升到了國家戰略的高度[3]。近年來，國土空間生態修復也成為學者的研究重點[4]，研究領域包括生態修復分區研究[5-8]、生態修復政策實施與效益評價[9-12]、生態修復技術方法[13-15]等。基于健全國土空間規劃體系、統籌協調生態修復工作、引領生態修復資金投入等工作需要，自然資源部成立后著手組織編制國土空間生態修復規劃。編制實施國土空間生態修復規劃是貫徹落實黨中央和國務院部署、履行國土空間生態保護修復這一重構性任務的重要抓手，是統籌和科學推進山水林田湖草一體化保護修復和系統治理的重要途徑，也是健全國土空間規劃體系、統籌引導生態修復項目資金投入的需要，具有重要的意義和使命。該規劃自此成為我國國土空間規劃體系中的一種規劃類型，并因不同層級規劃編制工作的深入開展而受社會各界關注[16]，學術界針對國土空間生態修復規劃編制的理論基礎、總體思路和技術方法等[17-20]開展了相關研究，實踐方面當前全國省級國土空間生態修復規劃已經基本編制完成，市縣級國土空間生態修復規劃編制工作正在有序開展。作為“多規合一”改革后新部署的國土空間專項規劃，在落實并細化總體規劃目標任務的同時，面臨著規劃理念、規劃任務、總體要求、主要內容和規劃邏輯的全新探索，需要通過科學的手段、有效的方法、可操作的實施機制，解決規劃編制工作面臨的實際困難和矛盾，確保國土空間生態修復規劃能用、管用、好用。

自然資源部國土整治中心劉新衛研究員及其團隊以國土空間生態修復規劃的理論方法研究和實踐經驗為基礎，撰寫了《國土空間生態修復規劃概論》（以下簡稱《概論》）。《概論》分為九章：第一章為緒論，主要分析了國土空間生態修復規劃產生的背景，探討了國土空間生態修復規劃相關概念內涵及其區別與聯系。第二章為規劃編制的總體思路，重點闡述了規劃編制的技術路線及工作流程。第三章為調查評價與專題研究，提出了省、市、縣尺度規劃專題的設置建議。第四章為規劃目標與任務的確定，從國家、省級、市縣不同尺度介紹了規劃任務的重點內容。第五章為生態修復布局優化，對生態修復總體布局、生態修復分區、生態修復重點區域的內涵與構建方法進行了研究分析。第六章為分類實施修復策略，探討了國土空間生態修復策略、技術措施與主要模式。第七章為生態修復工程部署，探討了工程的空間布局、時序安排、工程投資概算。第八章為規劃實施保障措施，分析了規劃實施的重要支撐。第九章為規劃實施監測評估與監管，提出了規劃實施跟蹤評估的內容、組織與流程及適應性管理，并設計了規劃實施監管系統的模塊功能和數據庫建設。《概論》可以為相關實踐者、研究者開展國土空間生態修復規劃工作提供參考和借鑒。

通覽該書，筆者發現，《概論》對于國土空間生態修復規劃的歷史來源進行了全面的回顧與總結，對國土空間生態修復規劃的理論和實踐進行了詳細的梳理，并提出了具體的編制程序、涵蓋內容、方法體系和支撐體系等。《概論》中作者重點闡述的很多問題也是眾多業內學者對于國土空間生態修復規劃工作一直關心和研究的熱點。筆者認為，本書是目前國內第一本對國土空間生態修復規劃進行全面總結的著作，對于推進實施生態修復規劃工作具有里程碑式的意義，對于讀者來說，不僅可以了解國土空間生態修復規劃的緣起、編制程序和實施路徑，更可以在本書的指導下開展具體的規劃實踐。筆者認為本書的突出貢獻重點體現在以下幾個方面。

1 厘清了國土空間生態修復規劃的緣起背景、內涵體系和發展方向

2018年3月，在國務院機構改革中新組建的自然資源部被賦予“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，同年8月施行的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》明確該部的一項重要職能為“負責統籌國土空間生態修復”，其中的重要內容就是“牽頭組織編制國土空間生態修復規劃并實施有關生態修復重大工程”。國土空間生態修復規劃自此成為我國（國土空間）規劃體系中的一種規劃類型，并因國家日益重視國土空間生態修復工作而逐漸為社會各界所認知。

在國土空間生態修復規劃出現之前，財政、生態、住建等部委都有相類似的規劃并進行實施，《概論》指出，作為一個新生事物，國土空間生態修復規劃要在當前種類繁多的各類規劃中嶄露頭角并發揮作用，需在明晰自身職責的同時明確與相關規劃的區別。《概論》強調，國土空間生態修復規劃的出現，有其深刻的歷史和現實原因，并因國土空間生態修復工作的大力開展而迅速為人所熟知。組織編制實施國土空間生態修復規劃是自然資源主管部門履職盡責的必然要求，也是健全國土空間規劃體系的根本需要，是統籌協調生態修復工作和引導項目資金要素投入的前提基礎。

《概論》中首先對國土空間生態修復的相關概念進行了辨析，包括自然資源、國土空間、國土（綜合）整治、生態修復等概念的涵義，對自然資源和生態系統、環境修復與生態修復、生態保護與生態修復、國土整治與國土空間生態修復等概念的辨析起到了正本清源的作用。繼而對國土空間生態修復規劃及其規劃體系，包括自然資源主管部門、財政部門、生態環境部門、住建部門、水利部門以及農業農村部門的相關規劃等進行了梳理。《概論》基于此提出了國土空間生態修復規劃體系，論述了國家級、省級和市縣級生態修復規劃的編制進展。國土空間生態修復規劃具有以下特點：（1）規劃理念上遵循山水林田湖草沙生命共同體理念；（2）規劃對象上統籌生態、農業、城鎮空間生態修復；（3）規劃布局上注重促進形成區域生態安全基本脈絡；（4）規劃結構上致力營造景觀多樣功能復合生態系統；（5）規劃方法上盡可能多地采用基于自然的解決方案；（6）規劃目標上追求生態修復規模、質量和效益并重。

2 規范了國土空間生態修復規劃編制的程序和內容

國土空間生態修復規劃是“多規合一”改革后新部署的國土空間專項規劃，服務支撐國家生態文明建設和綠色發展，為提高規劃的科學性、規范性、針對性、可操作性，指導解決實際問題，需統一規劃編制的總體思路、技術路線、工作程序等。《概論》提出了編制規劃的總體思路，包括國土空間生態修復規劃編制的指導思想和基本原則、國土空間生態修復規劃編制的內容與技術路線和國土空間生態修復規劃編制的工作程序。《概論》指出，國土空間生態修復規劃編制應深入貫徹習近平生態文明思想，遵循山水林田湖草沙生命共同體理念，堅持戰略引領、傳導銜接，問題導向、因地制宜，保護優先、系統治理，統籌協調、分類施策，創新機制、協同發展，以人為本、公眾參與的基本原則。國土空間生態修復規劃編制以提升區域生態系統多樣性、穩定性、持續性為核心，在充分吸收已有資料成果、開展補充調查和評估既往工作的基礎上，進行區域生態系統本底評價、精準識別主要生態問題，進而提出統籌和科學推進國土空間生態修復的總體思路、目標任務、空間格局、重點工程、保障措施等。國土空間生態修復規劃編制包括準備工作、調查評估、專題研究、規劃編制、協調論證、成果報批等流程，形成規劃文本及其說明、規劃圖集、專題報告、數據庫等成果。

國土空間生態修復規劃調查評價是規劃編制的重要前期工作，《概論》總結了調查評價的主要內容，包括基礎資料收集、生態狀況調查、生態狀況評價、重大專題研究等。調查評價階段主要是通過基礎資料收集掌握區域整體概況，針對生態環境的基本狀況開展調查與評估工作。在基礎調查的基礎上，根據自然地理格局和自然資源稟賦，開展生態系統服務重要性評價、生態敏感性評價、生態系統恢復力評價、農業生態狀況評價、城市生態狀況評價，并進行等級劃分，從而進行各類空間問題識別與診斷。專題研究主要是基于省、市、縣尺度針對國土空間生態修復分區、重點區域和工程確定等開展的針對性研究。《概論》介紹了國土空間生態修復規劃目標確定的理論、方法和具體流程，提出了生態修復規劃目標的總體要求，以及不同層級規劃目標考慮的主要內容；介紹了規劃指標體系構建的思路和原則，從系統層、目標層、指標層構建規劃指標體系；從國家、省級、市縣不同尺度介紹了規劃任務的重點考慮內容。

3 明確了國土空間生態修復規劃編制的技術方法體系

規劃編制的技術方法體系是規劃的核心內容，《概論》從生態修復布局優化、分類實施修復策略、生態修復工程部署等方面詳細介紹了國土空間生態修復規劃編制的技術方法。

生態修復總體布局是對區域生態空間進行格局優化的空間配置方案，對維護景觀格局整體性及區域生態安全具有重要意義，目前基于生態過程耦合的“源地—阻力面—生態廊道”研究已成為主流研究范式，且不同尺度下生態修復的核心目標不同，生態修復布局構建要點相應有異。《概要》指出，通過分析區域自然立地條件、生態主導功能、脅迫問題等方面的定位與特征進行區域單元劃分，為重點修復區域和重點修復項目的劃定與落實提供了指導。圍繞各區的生態修復目標，重點修復區域和項目將從生態系統單要素開展，并依據嚴重性、緊迫性等分批次進行，逐步實現區域生態服務功能提升或生態脅迫問題的消除。

國土空間生態修復應堅持問題導向、因地制宜，根據現狀調查、生態問題識別與診斷結果、生態保護修復目標及標準等，對各類型生態保護修復單元分別采取保護保育、自然恢復、輔助再生或生態重建為主的保護修復技術模式。《概要》提出，圍繞森林、草原、濕地、海洋等重要生態系統以及礦山生態修復，應針對地形地貌、生境、植被、土壤和生物群落等要素修復以及退化生態系統功能恢復，選取科學有效的山水林田湖沙一體化保護修復技術措施。農業空間生態修復應立足其自然—人工空間特征，因地制宜提出實施退化農用地生態修復、農村建設用地整理與空間質量提升、美麗鄉村建設與鄉村生態保護修復、鄉村全域土地綜合整治等修復策略與措施。城鎮空間生態修復應遵照區域自然地理格局和生態系統完整性，結合區域和單個城市的不同尺度進行分析和部署，進而提出加強城市群和都市圈一體化生態保護修復、推進城鄉一體的生態網絡構建、恢復提升城鎮生態系統功能等三個層次的生態修復策略。

國土空間生態修復工程是落實規劃的重要抓手。生態系統功能、問題與生態修復具有尺度性，依托各級生態修復規劃，建立了相應的生態修復工程體系。《概要》提出，國土空間生態修復工程部署依據修復分區和重點區域確定空間布局，明確工程類型、修復模式與措施，根據輕重緩急安排工程時序。結合規劃確定的總目標任務，根據生態修復工程類型和規模、措施、時序等進行投資概算。自然資源、林草、生態環境、水利、農業農村、住建等部門已出臺多項測算依據及相關標準。生態修復工程資金主要來源于政府財政和社會資本。

4 強調了保障國土空間生態修復規劃實施的支撐體系

國土空間生態修復規劃的編制與實施是一項專業性、技術性、綜合性較強的工作，為科學有序地組織開展規劃編制并確保規劃的有效實施，組織領導、規劃的傳導落地以及與相關規劃的協調是規劃編制實施應首要考慮的。規劃的順利實施離不開相應的保障，《概要》介紹了規劃的傳導與規劃銜接，并從法律法規、資金保障、監管考核、科技支撐、公眾參與5個方面分析了規劃實施的重要支撐。

國土空間生態修復規劃實施監測評估與監管是實現國土空間生態修復規劃全過程管理的重要手段。《概要》對規劃實施跟蹤評估的內容、組織與流程及適應性管理進行了介紹，介紹了國土空間生態修復規劃管理的業務需求，在此基礎上設計規劃實施監管系統的各個模塊及其功能，并進行數據庫建設。其中，規劃實施的跟蹤評估切實發揮規劃對國土空間生態修復的調控和引導作用。通過對現狀情況對照檢查，了解規劃已實施程度，發現規劃實施過程中存在的問題，明確規劃實施的主體單位和責任，及時提出應對措施，糾正空間發展上的不適應和時間推進上的不對應。生態系統適應性管理作為一種新的管理理念迫切地需要在生態修復規劃實施開展應用。建設國家、省、市、縣上下貫通的國土空間生態修復規劃實施監管系統，通過遙感監測、大數據分析、人工智能等信息技術，支撐國土空間規劃編制、審批、修改和實施監督全周期管理。國土空間生態修復規劃實施監管信息系統應包括國土空間生態修復規劃“一張圖”基礎應用、國土空間生態修復規劃成果審查與管理、國土空間生態修復規劃實施監督、國土空間生態修復規劃實施成效評估、社會公眾服務等業務應用。生態修復規劃實施監管數據主要包括基礎地理信息數據、國土空間生態修復規劃數據，生態分析評價數據、生態狀況本底和變化監測信息，以及部門聯動監測數據。

5 搭建了國土空間生態修復規劃理論與實踐聯系橋梁

2020年以來，自然資源部國土整治中心圍繞全國、重點區域（流域）、省、市縣各級國土空間生態修復規劃理論與實踐開展了一系列研究，積累了豐富的經驗與成果。在全國層面，組織開展了全國國土空間生態修復規劃理論與方法研究，參與編制了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》及其專項建設規劃。在重點區域（流域）層面，圍繞長江、黃河等重點流域開展生態保護與整治修復研究，形成了《流域國土空間生態修復研究范式》等研究報告。在省級層面，中心作為技術單位牽頭編制《省級國土空間生態修復規劃編制技術規程（試行）》，對全國各省（區、市）規劃編制實施中的經驗做法開展了大量調研。在市縣層面，牽頭制定《市級國土空間生態修復規劃編制指南》，并聯合中國地質大學（北京）、廣西壯族自治區自然資源生態修復中心編制《河池市國土空間生態修復規劃（2021—2035年）》，完成河池市國土空間生態修復布局、林草生態修復、重要水體生態修復、農業空間生態修復、城鎮空間生態修復等專題研究。此外，還積極參與《國土空間生態修復規劃數據庫規范》研制以及國土空間生態保護修復規劃實施系統建設。