劃撥土地與土地財政聯動績效省際差異及提升路徑

王玉波

（東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110169）

“無償或低償劃撥”和“有償出讓”是國有建設用地供應最主要、并行的兩種方式。《中國國土資源統計年鑒》數據顯示，2003—2019年31省（區、市）國有建設用地供應總面積為8 132.7萬hm2，其中，劃撥、出讓方式面積占比分別為46.4%和51.8%；與出讓土地相關聯的土地財政收入為62.8萬億元，對地方財政貢獻率約為45.7%。劃撥土地作為國有土地市場機制的補充，對公共公益事業發展、工業化和城鎮化、國計民生重大項目提供不可或缺的土地資源支撐，劃撥土地和出讓土地及土地財政收入之間是互相促進、相伴相生的聯動關系。但是，源于作為“綠葉”的劃撥土地沒能像作為“紅花”的出讓土地那樣產生豐厚土地財政收入，因此，現有研究對劃撥土地關注較少，更多關注的是出讓土地所帶來的土地財政收入及其產生的負效應和轉型對策。

劃撥土地承載公共公益事業或國家重點工程及國計民生項目，因此，在劃撥土地的供應（配置）過程中政府居于主導地位[1]，引導和優化產業結構[2]。目前，關于劃撥土地的研究較少，主要集中在劃撥土地使用權內涵闡釋[3]、使用權人利益保障措施[4]、轉讓合同認定規則[5]、國企改革中資產處置[6-7]以及入市增值計算方法[8-9]等方面。而對土地財政及其與經濟社會發展的關系有著系統、深入的研究。一是關于土地財政的構成，已有研究明確土地財政包括招拍掛與協議方式出讓土地面積及資金收入等要素[10-11]，其中，土地財政收入中出讓金是最重要來源，輔之以土地稅費收入，屬于混合性質的公共收入[12-13]。二是關于土地財政對供地策略的影響，研究認為在土地財政激勵下，地方政府更傾向于選擇增加商服住宅用地供應面積，但總體來看，售地沖動會受到建設用地指標不足的約束[14-15]。三是土地財政效應方面，正效應表現為土地財政供給承載工業化和城鎮化空間拓展所需的土地資源與基建資金[16]；負效應表現為地方政府偏向于增加商業用地供應，特別是第二三產業基礎較弱的地區短期逐利現象更加明顯，形成“去工業化”和商業開發過熱現象[17]。四是土地財政地域差異方面，研究表明縱向財政不平衡使中、西部地區和非省會及副省級城市更依賴土地財政[18]，土地財政對服務業結構升級的負向效應在中、西部地區更明顯[19]。可見，已有研究更多將土地財政直接指向出讓土地，忽略了劃撥土地對出讓土地及土地財政的影響。實際上，不同的供地方式承擔著不同的功能，共同支撐著經濟社會發展。劃撥土地對出讓土地具有引導、支撐和輔助作用，是城鎮建成區土地資產價值提升及土地財政收入實現的主要原因之一。然而，現有研究尚缺少關于劃撥土地與出讓土地及其財政收入關聯關系的理論闡釋，也缺少劃撥土地與土地財政聯動績效的評判及空間差異的分析。

綜上，本文通過剖析劃撥土地與土地財政聯動機理，闡釋二者聯動績效內涵，構建聯動績效指標體系，采用2004—2020年《中國國土資源統計年鑒》和《中國統計年鑒》數據，研究31省（區、市）聯動績效水平的地域規律，分析各省（區、市）聯動績效中的障礙因素。在此基礎上，提出劃撥土地及國有經營性建設用地資產高效配置、化解劃撥土地與土地財政聯動績效障礙因素的對策建議。以期為提升存量及經營性劃撥土地利用效果、充分實現國有經營性建設用地資產的財政收入、提升劃撥土地與土地財政聯動績效提供參考。

1 劃撥土地與土地財政聯動機理及規模變化趨勢

1.1 劃撥土地與土地財政模式運行聯動機理

1994年國家實施分稅制改革，明確了土地出讓金及房地產業、土地相關稅收是地方政府可以獨享的，使得土地涉及的相關租、稅、費收入成為地方財政的主要來源；同時，國家施以經濟增長為主要指標的政績考評體系，激勵地方政府推動轄區內的經濟增長。城鎮化與工業化是經濟增長的主要載體，城鎮化與工業化進程中地方政府發揮主導作用，運作方式是地方政府采用“無償或低償劃撥”與“有償出讓”的雙軌制，同步或者超前供應城鎮化與工業化所需土地資源，普遍形成“農地征收→抵押融資→投資劃撥土地基建→出讓建成區土地→土地財政收入→償還銀行貸款→農地征收”往復循環的融資、供地模式，從而推動城鎮及工業園區空間拓展及承載能力提升和投資環境優化，吸引人口、資金、技術、產業等要素集聚。據此，剖析劃撥土地與土地財政聯動機理（圖1）。

圖1 劃撥土地與土地財政聯動機理Fig.1 Linkage mechanism between allocated land and land finance

（1）劃撥土地提升出讓土地資產價值及財政收入。劃撥土地以政府行政計劃方式無償或低償供應（配置），承載城市基礎設施與公益事業、國家機關用地和軍事、能源交通水利等設施。通過劃撥土地發展經濟和改善民生、增強城市功能是地方政府理性選擇，劃撥土地對出讓土地發揮引導、支撐和輔助作用，能有效推動城鎮及工業園區承載功能的完善與提升，優化城鎮及工業園區出讓土地的投資和居住環境；同時，在各類規劃引導和控制約束下，劃撥土地能夠有效引導產業空間布局，進一步提升城鎮及工業園區出讓土地資產的價值及價格，為地方政府獲取豐厚的土地財政收入奠定堅實基礎。

（2）土地財政供給劃撥土地征收和開發的建設資金。地方政府以協議方式低價出讓工礦倉儲企業用地促進就業、獲取長期企業稅收，以招拍掛方式高價出讓商服和住宅用地獲取巨額土地出讓金及土地房產稅收收入，租賃和作價入股供應經營性用地獲取租金和股權收入。隨著區域經濟社會發展及土地財政的繁榮會進一步增加對劃撥土地的需求，由土地財政收入支撐地方政府支付劃撥土地的征收資金和 “N通一平”的開發資金，支撐劃撥土地承載的公共公益基礎設施建設的財政投資，實現城鎮及工業園區公共公益承載功能。

（3）劃撥土地與土地財政之間存在正向互饋關系。地方政府通過劃撥土地承載公共公益基礎設施來優化城鎮及工業園區投資環境和提升承載能力，進一步提升承載工業、商業、服務業及商品房產土地的出讓價格，使地方政府獲取更高的土地財政收入，地方政府再以土地財政收入“反饋”投向公共公益基礎設施建設，繼續優化投資環境和提升承載能力，如此不斷往復相互回饋，驅動劃撥土地和土地財政向優化狀態移動。

1.2 劃撥土地與土地財政構成要素規模變化趨勢

依據圖1中的聯動機理框架，統計分析國家層面的劃撥土地與土地財政構成要素規模及占比情況，描述和分析劃撥土地與土地財政構成要素規模絕對數值和各要素占比的相對數值變化趨勢（圖2）。

圖2 劃撥土地與土地財政構成要素規模及占比情況Fig.2 Scale and proportions of allocated land and land finance components

（1）絕對值變化趨勢。首先，劃撥土地面積2003—2008年整體呈現平穩趨勢，2009年陡然增長后波動增長至2017年的最高點。出讓土地面積2003—2013年呈現波動增長趨勢，2014年開始下降則是經濟新常態的有效印證。但是，地方政府以劃撥土地引導增加出讓土地面積、提升出讓土地價格的策略并未停止，使2014—2019年劃撥土地面積顯著多于出讓土地面積。其次，2003—2013年招拍掛方式出讓土地面積呈現顯著上升趨勢，2014年開始下降；協議出讓土地面積在2018年后保持平穩趨勢。最后，招拍掛方式土地出讓金規模呈現顯著上升趨勢。土地房產稅收（城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅）規模也呈現上升趨勢，從2007年超過協議方式土地出讓金規模。租賃及其他方式國有建設用地供應面積和產生的財政收入很少，如圖2（a）和圖2（b）。

（2）相對值變化趨勢。首先，劃撥土地面積占國有建設用地供應總面積的比重呈現明顯上升趨勢，出讓土地面積與之相反（圖2（c）），原因是地方政府主導城鎮化，先期以劃撥方式供應承載公共公益設施土地，集聚人口、資本、產業等要素來提升出讓土地資產價值，獲取更多的財政收入；其次，土地出讓金占土地財政收入比重呈現緩慢下降趨勢，土地房產稅收占比呈現緩慢上升趨勢（圖2（c））；最后，招拍掛方式土地出讓金（面積）占土地出讓金總規模（總面積）比重從2009年都保持在90.0%以上，協議方式出讓土地面積占比越來越小，招拍掛和協議方式出讓土地價格都呈現上漲趨勢（圖2（d））。

（3）劃撥土地和土地財政是相互聯動、互相促進的關系。受世界及國內經濟環境及宏觀調控政策影響，土地財政構成要素變化趨勢更顯著，例如2006年試行的《協議出讓國有土地使用權規范》使2007年協議方式出讓土地面積迅速下降；2014年經濟新常態使出讓土地面積及財政收入下降。劃撥土地面積受地方行政影響較大，受土地市場及宏觀調控政策影響相對較小，例如，2014—2019年劃撥土地面積顯著低于出讓土地面積的減少趨勢。時間序列上，國家層面劃撥土地和土地財政數量關系整體呈現上漲趨勢，但并不是“同頻共振”的線性聯動關系，同理，31省（區、市）二者數量關系及聯動績效必然存在顯著差異。基于此，測算聯動績效省際差異規律，探尋障礙因素，為提升二者聯動績效提供參考依據。

2 劃撥土地與土地財政聯動績效涵義及指標體系構建

2.1 劃撥土地與土地財政聯動績效涵義闡釋

劃撥土地與土地財政聯動是指二者相互作用、優化要素組合及時空匹配的動態關系，即當一個系統內要素發生變化后，驅動本系統及另一個系統內其他要素變化，之后又反作用于該系統要素。劃撥土地與土地財政聯動績效是指通過劃撥土地承載公共公益基礎設施，優化城鎮及工業園區投資環境和提升承載能力，“反饋”到提高商服及商品房產的出讓土地資產價值價格，從而，地方政府再以獲取的土地財政收入“反饋”投向城鎮及工業園區公共公益基礎設施建設，繼續優化城鎮及工業園區投資環境和提升承載能力。聯動績效指標除具備可考察的“絕對數值”之外，更加注重“相對數值”效果。劃撥土地與土地財政聯動績效越高、二者系統功能內在提升動力越強。

2.2 劃撥土地與土地財政聯動績效指標選取

從劃撥土地和土地財政二者自身及其直接承載的經濟社會發展因素用地情況來反映聯動績效。選取的指標要可量化，既能有效反映出劃撥土地對于土地財政的助推功效，也能有效反映出土地財政對于劃撥土地基礎設施投資建設及規模的增長的帶動作用，據此構建聯動績效指標體系（表1）。

表1 劃撥土地系統與土地財政系統聯動績效指標體系Tab.1 Performance index system of performance linkage between land allocation system and land finance system

2.3 聯動績效指標值省際差異的地域規律

2003—2019年31省（區、市）出讓和劃撥土地面積及土地財政資金規模，按照“土地財政資金規模”數值降序排列（圖3），3項指標絕對數值反映劃撥土地和土地財政最基本情況。

圖3 2003—2019年31省（區、市）出讓和劃撥土地面積及土地財政資金規模Fig.3 Land convey and land allocation areas and land finance scales in 31 provinces (regions and cities) from 2003 to 2019

圖3顯示出讓和劃撥土地面積、土地財政資金規模等“絕對指標”數值的大小與經濟社會發展水平（GDP）高低呈現相趨同的地域規律：越是欠發達的省（區）劃撥土地面積越是多于出讓土地面積，如新疆、甘肅、青海、西藏劃撥土地面積是出讓土地面積的1.7倍、1.3倍、2.9倍、1.7倍。可能原因是欠發達省（區）雖然完成公共公益性劃撥土地供應，但是，第二三產業弱質性及相對較慢的人口城鎮化速度，對城鎮及工業園區土地需求不足，使得出讓土地面積少于劃撥土地面積；經濟發達省（市）用地需求旺盛，在劃撥土地先導作用下，城鎮商服住宅及工業園區用地快速出讓。與圖3中指標“絕對數值”大小地域規律類似，按照31省（區、市）濟社會發展水平（GDP）降序排列，表2中聯動績效指標數值的“相對數值”大小也存在基本地域規律。

表2 31省（區、市）劃撥土地與土地財政聯動績效指標值Tab.2 Performance index values of performance linkage between allocated land and land finance in 31 provinces (regions and cities)

表2中，Hb1、Hb2指標值大小呈現與經濟社會發展水平（GDP）高低相反的地域規律，Hb3、Hb4指標值沒有明顯的地域規律，上海、北京、重慶、廣東等發達城市的Hb5指標值較小，根源在于經濟發達及人口高度聚集，內蒙古、山東、江蘇該值較大；Tc1、Tc3、Tc5、Tc6指標值大小呈現與經濟社會發展水平（GDP）高低相趨同的地域規律，Tc2、Tc7指標值大小呈現與經濟社會發展水平（GDP）高低相反的地域規律，Tc4指標值大小沒有明顯地域規律。

3 劃撥土地與土地財政聯動績效類型測算方法

3.1 聯動績效指標權重計算

熵值法是一種客觀賦權法，根據指標值所提供信息確定其權重。核心思想是有m個待評方案、n項評價指標，原始指標矩陣X= （xij）m×n，對于某項指標xj，指標值xij的差距越大，該指標在綜合評價中所起的作用越大；如果某項指標值全部相等，該指標在綜合評價中不起作用。計算過程如下：

障礙因素無量綱標準化（）：

無量綱標準化后的占比（Rij）：

式（1）—式（4）中：xij為指標原始數值；i為第i個省（區，市），i= 1，2，…，31；j為第j項指標（j= 5，7），即劃撥土地、土地財政內部依次有5項、7項聯動績效指標；= 0時，Rij= 0，Rij×lnRij= 0。依據式（1）—式（4）計算出各項障礙因素的權重（表3）。

表3 劃撥土地與土地財政聯動績效指標權重Tab.3 Weights of performance indexes of performance linkage between allocated land and land finance

3.2 聯動績效評判方法闡釋

“理想解相似排序法”是系統工程中對多目標決策分析技術，根據有限個數測評對象與理想化目標的接近程度進行排序的方法。測算31省（區、市）12項聯動績效指標加權標準值與“正”“負”理想解相近程度，確定相對優劣排序。加權決策矩陣及“正”“負”理想解計算過程如下：

式（5）中：CHbij和CTcij為各項聯動績效指標無量綱標準化數值與權重乘積，即加權標準值；i= 1，2，…，31；j= 1，2，…，5或j= 1，2，…，7。

從聯動績效指標加權標準值中確定正負理想解，本文中“正”理想解是指聯動績效最高方案；“負”理想解是指聯動績效最低方案。

式（6）中：C+為聯動績效最高方案（正理想解）；C-為聯動績效最低方案（負理想解）。

計算每個省（區、市）加權標準值到“正”“負”理想解距離：

式（7）中：Di+、Di-為每個省（區、市）加權標準值到“正”“負”理想解的距離。

測算聯動績效與最高聯動績效值貼近程度：

式（8）中：LD為與最高聯動績效值貼近度（綜合聯動績效），取值范圍為［0，1］，越接近1時綜合聯動績效越高。依據式（5）—式（8）計算31省（區、市）劃撥土地系統和土地財政系統綜合聯動績效（LD）；同理，計算31省（區、市）的劃撥土地績效（JH）、土地財政績效（JT），然后，按照綜合聯動績效（LD）數值降序排列（表4）。

表4 31省（區、市）劃撥土地與土地財政聯動績類型劃分Tab.4 Types of performance linkage between allocated land and land finance in 31 provinces (regions and cities)

結合31省（區、市）地理區位及經濟社會發達程度，將表4中LD數值劃分4個區間：0.280 0≤LD＜0.460 0為低度；0.460 0≤LD＜0.520 0為中度；0.520 0≤LD＜0.567 0為中高度；0.567 0≤LD≤0.700 0為高度。比較劃撥土地績效（JH）和土地財政績效（JT）數值大小，LD值高度類型中的北京、廣東、上海和LD值低度類型中的西藏是JH＞JT，其他省（區、市）都是JH＜JT。總體而言，LD數值大小呈現與經濟社會發展水平（GDP）高低相趨同的地域規律。

3.3 兩系統耦合協調度測算

耦合度就是描述系統或要素相互影響的程度。耦合作用及其協調程度標志系統在達到臨界區域時走向，顯示系統由一種狀態走向另一種狀態的趨勢。劃撥土地系統和土地財政系統之間存在耦合協調聯動關系，要素變化相互影響即為兩個系統間耦合作用的表現。耦合度模型如下：

式（9）中：U為耦合度；A為劃撥土地系統綜合指數；B為土地財政系統綜合指數；i為第i個省（區、市），i=1，2，…，31。

采用系統A與B關聯因素現實數值，評判兩系統耦合度。耦合度U∈［0，1］，當U= 1時耦合度最大，系統A對B的關聯（驅動）作用越強；當U= 0時，耦合度極小，兩系統關聯性極弱。

為區分耦合過程中良性和破壞性，采用協調度表示劃撥土地系統與土地財政系統耦合的良性作用程度強弱。耦合協調度模型如下：

式（10）中：X為耦合協調度，X∈［0，1］；λ、μ為系統A與系統B權重，λ+μ= 1，系統A與系統B同等重要，所以，λ=μ= 0.5。計算U及X具體數值（表5）。

表5 31省（區、市）劃撥土地與土地財政聯動耦合協調度類型劃分Tab.5 Coupling coordination types of allocated land and land finance in 31 provinces (regions and cities)

U值對應耦合階段：0.0＜U≤0.3為低水平，0.3＜U≤0.5為中水平，0.5＜U≤0.8為中高水平，0.8＜U≤1.0為高水平；X值對應耦合協調度狀態：0.0＜X≤0.4為低度，0.4＜X≤0.5為勉強，0.5＜X≤0.7為中度，0.7＜X≤1.0為高度。表5中U值都在0.950 0以上，X值除青海都在0.560 0以上，即31省（區、市）系統A與B總體是高度耦合、中高度協調的狀態，印證二者存在相互依存、互相促進、相伴相生的聯動關系。表5中X值大小同樣呈現與經濟社會發展水平（GDP）高低相趨同的地域規律。結合31省（區、市）地理區位及經濟社會發達程度，將X值對應耦合協調度狀態進一步調整為：0.490 0≤X＜0.670 0為低度，0.670 0≤X＜0.763 0為中度，0.763 0≤X≤0.900 0為高度。由此，綜合聯動績效（LD）為“高度”與耦合協調度（X）為“高度”的省（市）是重合的；綜合聯動績效（LD）為“中高度”、“中度”、“低度”省（區、市）與耦合協調度（X）為“中度”、“低度”的省（區、市）也重合，印證聯動績效4種類型劃分的合理性。

4 劃撥土地與土地財政聯動績效分類及障礙因素分析

依據式（5）得到各省聯動績效指標加權標準值大小（表6），確定省（區、市）2個系統內倒數后3項為拉低聯動績效的障礙因素。表6顯示Hb3和Tc5指標除在北京、西藏外，是其余29個省（區、市）聯動績效障礙因素。表2顯示北京、上海、西藏Hb3值排在前3名，其他省（區、市）沒有超過11.5×103元/人；北京、上海Tc5值排在前2名，遠高于其他省（區、市），使得Tc5指標對北京、上海聯動績效障礙作用相對較小。分析4種聯動績效類型區域及各省（區、市）除Hb3和Tc5指標障礙因素。

表6 31省（區、市）聯動績效指標加權標準值Tab.6 Weighted standard values of performance linkage indexes of 31 provinces (regions and cities)

（1）高度類型：北京、廣東、重慶、上海聯動績效最高，相對而言，劃撥土地系統中Hb1、Hb3、Hb5是主要障礙因素；土地財政系統Tc4、Tc6、Tc7是障礙因素，例如，北京、上海、廣東Tc4依次為38.7%、58.4%、65.5%，全國該值平均數為77.5%，同時，源于發達的二三產業及稅收體系，Tc6值相對較低；北京和上海Tc7依次為2.1和2.4，雖然是最高人均可支配收入，但由于昂貴房地產價格，其值在31省（區、市）最低。該類型中除重慶外，都是JH＞JT，國有建設用地利用集約程度最高。

（2）中高度類型：劃撥土地系統中Hb4和Hb5是5個省（市）共同障礙因素，反映了土地財政模式在地方政府主導的城鎮化和工業化進程中是主要動力源泉，是增加城市經濟性公共品（Hb5）、減少非經濟性公共品（Hb4）供給的重要原因[20-21]。土地財政系統中Tc3是天津除外其他省份的障礙因素，Tc5是山東除外其他省（市）的障礙因素，說明出讓土地承載工商企業Tc3較低，JH＜JT，即土地財政繁榮，房地產價格較高，Tc7較低。

（3）中度類型：劃撥土地系統中Hb1是河南等5省份障礙因素，Hb4、Hb5是江西等8省份主要障礙因素，反映了該類型省（區）劃撥土地面積占比較大，對城市經濟性公共品（Hb5）供給較充足，對非經濟性公共品（Hb4）供給較少。土地財政系統中Tc1是貴州等6省份共同障礙因素，Tc3是該類型所有省（區）障礙因素，Tc6僅是寧夏障礙因素，Tc7是福建等4省份障礙因素，反映了國有建設用地供應以有償出讓方式的面積占比較低，出讓土地承載工商企業的Tc3較低。土地財政資金對寧夏財政貢獻率較低，福建、海南等省份城鎮人均收入房價比值（Tc7）較低。

（4）低度類型：劃撥土地系統中Hb1、Hb4是甘肅、遼寧等5省（區）障礙因素，Hb2、Hb5是內蒙古、山西等6省（區）障礙因素，例如，青海Hb1值為73.5%，吉林Hb2值為397.0 m2/人，遼寧Hb4值為12.0 m2/人，新疆Hb5值為23.7 m2/人，反映了劃撥土地面積占比較高，城鎮人口增速放緩背景下Hb2較大，但綠地公園等非經濟性公共品供給較少。土地財政系統中Tc1是甘肅等6省（區）障礙因素，Tc2是吉林等3省份障礙因素，Tc3是11省（區）障礙因素，Tc6是西藏、山西障礙因素。反映了國有建設用地供應以有償出讓方式的面積占比較低，出讓土地承載工商企業的Tc3較低，這11省（區）土地財政規模少且對地方財政貢獻率低。

5 劃撥土地與土地財政聯動績效提升路徑

（1）降低地方財政對土地財政的依賴度。基于承擔事權平衡中央與各級地方政府財政稅收關系，促進中央和地方財政收入同步增長；調節和優化各地域財力分配，通過中央財政對地方稅收返還及轉移支付，扶持經濟欠發達地區發展及老工業基地改造；落實《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》，將推動高質量發展作為政績考核內容，把人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為評判地方政府推動高質量發展政績標準；以空間規劃及“三區三線”嚴格城市拓展及征地邊界，界定公益用地范圍，提升非公益性及城市經濟性公共品占地征收補償標準，抑制地方政府征地、獲取土地財政的沖動。

（2）縮小劃撥土地適用范疇及占比。縮小劃撥土地適用范疇，降低其在國有建設用地供應中的占比，凸顯公共公益性特征，使劃撥土地逐漸退出經營性用地領域；確保經營性劃撥土地零增長或者負增長，通過轉讓、出租、變更、收回、入股等方式逐步消化劃撥土地存量中的經營性用地；在確保劃撥土地公共公益性特征的前提下，強化政府“有形的手”在劃撥方式上發揮主導的作用[22]；分行業制定體現劃撥土地集約利用的基礎設施、公益事業、黨政機關等用地標準，以科學可計量的劃撥土地用途管控和引導體系提高集約利用水平。

（3）提升招拍掛方式出讓國有建設用地的面積及占比。明確劃撥、招拍掛和協議方式出讓的邊界，在國土空間規劃明確用途前提下，市場機制（招拍掛方式）在經營性建設用地出讓中起主導作用；以國土空間規劃及自然資源部門信息平臺，向社會實時展示需要招拍掛方式市場化供應的土地要素信息，接受公眾監督；國有土地供應中招拍掛出讓面積占比（提升）納入政績考評體系；完善地價形成機制和評估制度，明確協議方式出讓用地項目及最低限價，約束地方政府以廉價土地換取和吸引投資行為策略，提升國有土地招拍掛方式出讓的市場化程度。

（4）通過空間規劃引導和約束土地與人口同步城鎮化。以科學詳盡的空間規劃引導和約束土地、人口及產業在時間序列上協同城鎮化，空間規劃實施的城市更新及社區重建要基于人地關系為依據，例如，對于（東北）人口收縮的城鎮及工業園區注重“土地減量”規劃，減少地方經濟發展對土地財政的依賴[23]；定期評估城鎮及工業園區用地的整體績效，將該成果列入政績考評指標體系，例如，作為“非經濟性公共品”的城市人均公園綠地面積提升和作為“經濟性公共品”的城市人均道路面積降低情況。規劃公布實施后應嚴格調整及修改程序，約束地方政府為獲取土地財政或經濟發展而隨意修改規劃的行為。

（5）發揮劃撥土地對出讓土地市場的引導和助推功能。依據企業及公眾對公共服務設施的需求，科學配置劃撥用地，進而提升城市土地的整體資產價值。例如，以交通設施引導商業向新開發區中心集聚，均衡布局教育、醫療設施及公園綠地，促進區域房地產價格平穩，使居民享受均等公共服務；以劃撥土地科學配置助推市場機制在經營性建設用地配置中發揮決定性作用；結合劃撥與出讓供應土地方式，從要素供給端推動國有建設用地供應結構優化，帶動產業高質量發展[24]；推動劃撥土地面積占比下降與出讓土地面積占比及價值提升，逐步形成內生性“此消彼長”態勢。

（6）提升存量及經營性劃撥土地利用績效。評估區域劃撥土地承載能力及預測未來公共公益事業用地需求，分區域和行業制定集約用地標準，對于超標的不再供地；存量劃撥土地注重減量規劃，形成“不增地、多增效”，或 “地減量、效增加”的效果[25]；對于非公共品生產的一般競爭性國有企業，劃撥土地轉化為出讓或租賃市場化處置方式；對于進行準公共品生產的國有（電、氣、油、通信等）企業，劃撥土地采取折價入股市場化處置方式。