全民所有自然資源資產損害賠償請求權的界定與行使

代亞婷，吳昭軍，張立新，朱道林，2

（1.中國農業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193）

自2019年開始，兩辦印發(fā)相關文件，要求“探索建立全民所有自然資源資產損害賠償請求的工作機制”，但我國現行立法中并沒有專門性法律制度或規(guī)范支撐。在實踐中，各類自然資源資產普遍存在產權糾紛多發(fā)、開發(fā)利用粗放、資源保護乏力等問題，自然資源資產面臨著嚴重的破壞與損害風險。在法律構造方面，有學者認為自然資源資產損害賠償制度具備獨立于現有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的必要性與可行性[1]，應在尊重兩類訴訟差異的基礎上，明確兩類訴訟的銜接規(guī)則[2]。在損害賠償范圍方面，國內學者對于自然資源資產損害是否包含生態(tài)環(huán)境損失以及其與生態(tài)環(huán)境損害之間的關系仍存在爭議[3]。對于所有權行使模式，提出應根據資源的性質設置為中央和地方所有的分級所有模式[4]。已有研究對全民所有自然資源資產損害賠償的法律與制度建設進行了大量的探討，但對于請求權的界定及其行使方面仍存在一些不足。其一，許多學者認為國家所有權理應作為全民所有自然資源資產損害賠償請求權的基礎，但未考慮自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害的概念聯(lián)系密切，請求權基礎應當在二者內涵辨析的基礎上予以確定；其二，自然資源資產損害賠償請求權范圍以及其與生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權范圍之間的關系還存在爭議；其三，對于損害賠償請求權的主體仍缺乏系統(tǒng)性的論述，請求權行使的主體與程序研究較少等。因此，亟須界定全民所有自然資源資產的請求權基礎與范圍，明確行使主體與程序，以期構建完善的自然資源資產損害賠償制度與路徑，實現自然資源資產損害有效救濟。

1 全民所有自然資源資產損害救濟困境

不同于國外自然資源資產損害救濟是從傳統(tǒng)侵權框架中擴展到單獨自然資源資產損害賠償的演化路徑，我國對自然資源資產損害的救濟尚處于缺位狀態(tài)，表現在法律制度不健全、救濟主體規(guī)定未明確以及客體范圍與救濟途徑不清晰等方面。目前主要通過行政處罰與刑事手段來追究損害自然資源資產的責任，若未達到刑罰標準，大部分損害案件依照各類自然資源單行法通過行政手段進行救濟；若達到刑罰標準，則依據《刑事訴訟法》第101條規(guī)定，提起刑事附帶民事訴訟。然而，即使目前在刑事附帶民事訴訟中可以追究國有財產損失的責任，而相關民事責任規(guī)定不健全導致在司法操作中存在諸多困難，難以保障對財產性損失的救濟。

在實踐中，雖然有些地方自然資源主管部門已經開始探索基于國家所有權提起民事訴訟，但是大部分還是優(yōu)先使用行政處罰手段處理。以內蒙古自治區(qū)為例，2022年，內蒙古自治區(qū)將包頭市、錫林郭勒盟與呼倫貝爾市作為探索全民所有自然資源資產所有權委托代理機制的三個試點地區(qū)。通過實地調研與網絡檢索①主要包括中國裁判文書網（https://wenshu.court.gov.cn/）、內蒙古自治區(qū)自然資源廳（https://sthjt.nmg.gov.cn/）以及內蒙古自治區(qū)高級人民法院公布的案例。相結合的方式收集試點地區(qū)的全民所有自然資源資產損害救濟典型案件（圖1）。案件涵蓋土地、礦產、森林、草原和濕地等資源類型共256件；損害的主體包括自然人、一般法人或非法人主體和政府行政機關；救濟方式主要為自然資源主管部門作出的行政處罰、檢察機關提起的刑事訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟以及行政附帶民事公益訴訟。其中通過行政處罰處理的案件多達222件，占總數的86.71%，刑事附帶民事公益訴訟與行政附帶民事公益訴訟案件占比很少。

圖1 內蒙古自治區(qū)試點地區(qū)自然資源資產損害典型案件Fig.1 Typical cases of natural resource asset damage in the pilot areas of Inner Mongolia

從權利性質來看，行政機關對自然資源資產損害行政處罰，處理的是行政妨礙行為；作為賠償權利人通過司法手段救濟的是自然資源資產損害所有權權益；前者為行政處罰，而后者為民事賠償，相互獨立、彼此不可替代。只是在我國公有制體制下，政府作為自然資源國家所有權與監(jiān)管權的雙重代表，在所有權主體缺位的情況下，利用行政監(jiān)管權利實現了對部分自然資源資產損害權益救濟[5]。由于地方政府集所有權與監(jiān)管權為一身的制度設計，導致其長期疏于對自然資源進行養(yǎng)護、培育，在追究自然資源資產損害責任時往往也缺乏主動性。在發(fā)現自然資源資產受到損害時，地方政府為避免存在未履行行政監(jiān)管職責之嫌[6]，通常以不便介入民事關系為由，怠于行使自然資源資產損害救濟的職責。因此，在私益救濟缺位與行政異化的現實背景下，行政責任一定程度上吸收了民事責任，主要通過行政處罰的方式實現對私權益的救濟，并沒有對兩種責任進行區(qū)分，這不僅可能造成私益救濟不到位，而且會對后續(xù)自然資源資產修復與資金管理造成困擾。

2 自然資源資產損害的內涵

2.1 自然資源資產損害

自然資源資產是我國獨有的概念，許多學者對此概念進行了界定[7]，目前已形成一定的共識，認為自然資源資產是具有稀缺性、有用性及產權明確的自然資源，大氣、陽光、氣候等不屬于自然資源資產的范疇。損害是一種事實狀態(tài)，是對合法權益的不利影響。合理界定自然資源資產損害的概念，首先需要梳理清楚自然資源資產的合法權益包括哪些，及其可能會遭受到的不利影響。自然資源資產的合法權益源于其屬性與其在社會經濟中發(fā)揮的作用[1]。自然資源資產是自然物，具有自然屬性，在人類對其進行利用的過程中不僅可以發(fā)揮經濟效益，還可以發(fā)揮社會效益和生態(tài)效益，自然資源資產損害由此具有財產權益損害與生態(tài)環(huán)境權益損害雙重屬性。財產權益損失包括自然資源資產數量減少、質量下降、價值貶損等方面，生態(tài)環(huán)境權益損失是指由于自然資源資產受到不利影響導致其所具有的生態(tài)功能遭到破壞或者生態(tài)價值的貶損。因此，自然資源資產損害是指由于不合理的開發(fā)利用行為導致自然資源資產的財產權益或生態(tài)環(huán)境權益的損失。進一步，可將自然資源資產損害分為財產權益損失、生態(tài)環(huán)境權益損失以及兼具財產與生態(tài)環(huán)境權益損失這三種類型。

2.2 自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境損害與自然資源資產損害密切相關，生態(tài)環(huán)境損害是我國特有的概念，國外與之相近的是環(huán)境損害。1986年《瑞典環(huán)境損害賠償法》、德國1990年《環(huán)境責任法》以及芬蘭1994年《環(huán)境損害賠償法》中環(huán)境損害是指通過環(huán)境造成的人身傷害、財產損失以及由此導致的經濟損失，為傳統(tǒng)環(huán)境侵權損害的范圍[8]。隨著環(huán)境污染的加劇，對環(huán)境本身的損害逐漸被關注，2000年歐洲委員《環(huán)境民事責任白皮書》首次明確擬議中的損害還包括對自然的損害[9]。在后續(xù)的研究中，環(huán)境損害分為了廣義與狹義上的概念，廣義上的概念既包括因環(huán)境污染破壞而造成的人身損害、財產損害，也包括直接造成的環(huán)境污染、破壞；狹義上是指對環(huán)境本身的損害[10]。在國際上，對環(huán)境本身的損害存在“環(huán)境侵害”“生態(tài)損害”“自然資源損害”等不同的稱謂，但是其內涵都強調對自然與生態(tài)環(huán)境要素自身造成的損害。

針對環(huán)境本身的損害，我國提出了“生態(tài)環(huán)境損害”的概念，是指自然環(huán)境要素的不利改變與生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，而不包括人身損害與財產損害，其與俄羅斯的“環(huán)境損害”、歐洲“生態(tài)損害”以及美國“自然資源損害”[11]的內涵基本一致（表1）。

表1 各國關于“對環(huán)境本身的損害”的相關概念Tab.1 The relevant concepts of "damage to the environment itself" in various countries

可以發(fā)現，自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害的概念內涵對于自然資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害部分是存在交叉重疊的，各自特有的部分分別是財產權益損害與純環(huán)境要素損害（圖2）。之所以會出現這種重疊是由于自然資源資產存在于生態(tài)環(huán)境中，其受到損害時，所在的生態(tài)環(huán)境也可能會遭到損害。

圖2 自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害Fig.2 Natural resource asset damage and environmental damage

自然資源資產的財產權益損害與生態(tài)環(huán)境權益損害以及純環(huán)境要素損害，這三種彼此聯(lián)系又有明確區(qū)分的損害可以單獨存在，也可以同時存在于一個損害案例中。因此，在請求權建立的初步階段，首先需要明確自然資源資產的生態(tài)環(huán)境損害屬于自然資源資產損害賠償請求權的范圍抑或是生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權的范圍，在此基礎上通過法律與規(guī)章制度的形式確立全民所有自然資源資產損害賠償請求權的基礎與范圍以及權利行使主體、程序等方面的內容，進一步辨析全民所有自然資源資產損害賠償與生態(tài)環(huán)境損害賠償的關系從而避免兩種損害賠償權利發(fā)生競合問題。

3 全民所有自然資源資產損害賠償請求權的界定

3.1 全民所有自然資源資產損害賠償請求權基礎

請求權是指請求他人為一定行為或不為一定行為的權利，能夠支持請求權的法律規(guī)范稱為“請求權基礎”[13-14]。自然資源資產損害賠償請求是為了使損害得到填補，使權利人得到賠償，屬于侵權請求權。全民所有自然資源資產損害對象為全民所有自然資源資產的財產性權益與生態(tài)環(huán)境權益，二者屬于不同的權益類型，故可以先分別討論各自的請求權基礎。對于財產性權益的損失，為全民所有自然資源資產所有權以及所有權行使形成的利益，其請求權基礎為自然資源國家所有權。一般認為，自然資源國家所有權包含著公法與私法上的雙重權能，主流觀點從單一的公權力說與私權利說轉向雙階構造說與三層結構說[15]，認為其既是憲法與行政法意義上的所有權，又是民法上的所有權，具有公權和私權雙重屬性[16]。實際上，從憲法到民法再到單行法都體現出自然資源國家所有權的公法與私法雙重權利屬性（圖3），公法與私法權能只是為了保障自然資源國家所有權目的和價值的內在屬性和要求，是不可割裂的[17]。從目前自然資源損害的救濟來看，不管是采用行政的手段實現救濟，還是在構建請求權后采用民事手段進行救濟，在損害救濟前端，往往需要依靠公權力發(fā)現自然資源資產損害線索。在救濟結束后，也往往需要依靠公權力進行監(jiān)督保障自然資源資產的修復與恢復。以一個完整的鏈條來看，救濟自然資源資產損害是一個公權力與私權利共同發(fā)揮作用的過程，而認識到國家所有權性質的雙重屬性，對于在請求損害賠償時發(fā)揮雙重功能便具有了正當性。雖然自然資源國家所有權具有公法與私法的雙重屬性，但是所有權的概念源于民法，是以確定財產歸屬和利用為基本內容的權利，因此其核心是一種民事權利[18]。在全民所有自然資源損害賠償請求中，為更好的實現自然資源資產損害救濟目標，應將自然資源國家所有權定性為民事權利，在具體行使時通過強化監(jiān)督監(jiān)管等公權力手段約束所有權的行使，使其滿足公共利益。

圖3 全民所有自然資源資產所有權權利性質體系Fig.3 The system of ownership nature of natural resource assests

對于自然資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害，由于其也屬于生態(tài)環(huán)境損害的一部分，因此可以參考生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權基礎的相關規(guī)定。在2016年最高人民法院發(fā)布的《關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》中明確將“自然資源國家所有權”確定為生態(tài)環(huán)境損害賠償的請求權基礎[1]，更多依據的是自然資源國家所有權的公法屬性。也有學者認為，生態(tài)環(huán)境不是特定的物，其請求權基礎應當為環(huán)境公共權益或環(huán)境公訴權，而不是自然資源國家所有權[19]；也有學者認為其請求權基礎是政府環(huán)境監(jiān)管權，還有學者認為，生態(tài)環(huán)境損害請求權具有公權力與私權利的混合性質[1,20]。目前，生態(tài)環(huán)境賠償請求權基礎的性質仍沒有達成共識，分為公權力、民事權利以及混合雙重性質三種觀點，且普遍的認識是生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權的性質具有公權力與民事權利混合的雙重屬性。

3.2 全民所有自然資源資產損害賠償請求權的范圍

由于自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害的內涵上存在交叉，相關請求權基礎的性質仍存在爭議，因此在界定全民所有自然資源資產損害賠償請求權的范圍時，需要考慮相關請求權基礎的法律規(guī)定、目前生態(tài)環(huán)境賠償的司法情況以及全民所有自然資源資產損害賠償制度初步建立階段的可行性問題。

第一，從請求權基礎層面來說，自然資源資產財產權益部分的請求權基礎比較明確，為民事權利意義上的自然資源國家所有權，而其生態(tài)環(huán)境權益部分的請求權基礎性質仍不清晰。此外，由于財產性損害適用于一般侵權責任，而現有的生態(tài)環(huán)境損害適用于特殊侵權責任還是一般侵權責任還存在爭議。兩種責任的構成要件不同，前者不要求行為人對其造成的損害后果具有過錯，后者以其有過錯為成立條件。若將承載自然資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害認為是特殊侵權責任，則將其與財產性損害一起納入自然資源資產損害的范疇內，便會出現一種損害中存在兩種侵權責任的情況。

第二，在目前的司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害請求權的范圍，不僅包括對違法污染、破壞導致的環(huán)境要素損害的請求，還包括對實體自然資源資產所處的生態(tài)環(huán)境損害的請求。如在2021年公布的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例中，“貴州省遵義市某公司未批先建生態(tài)環(huán)境損害賠償案”即是由于違法占用林地、破壞植被資源而導致的綠地生態(tài)系統(tǒng)服務功能受損。然而，對于自然資源資產財產權益損失的部分，相關法律政策并沒有明確規(guī)定其請求權主體與請求方式，對于這一部分損害的民事救濟仍處于空白。我國全民所有自然資源所有權行使主體不明確，造成長期以來存在自然資源資產流失、自然資源資產損害發(fā)生后得不到有效救濟的現實問題，因此迫切需要建立自然資源資產財產性權益損害的制度。

第三，考慮到兩部門的職能設置，自然資源部門負責處理自然資源違法破壞、資產不合理利用與損害所有者權益等方面的違法情況，生態(tài)環(huán)境部門負責處理對整個區(qū)域、流域以及海域造成的環(huán)境污染類的事件。自然資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害需要對受損的生態(tài)環(huán)境進行調查、鑒定與評估，生態(tài)環(huán)境部門在這一方面具有優(yōu)勢。為避免損害賠償請求中出現兩部門權責不清晰、職能重疊或者互相推諉的情況，應優(yōu)先考慮將實體資產的生態(tài)環(huán)境權益損害救濟責任納入生態(tài)損害賠償制度中。

在綜合考慮現有的請求權基礎、司法實踐以及部門職能等方面，認為應明確將實體資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害與傳統(tǒng)意義上純環(huán)境要素類的損害一并納入生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權的范圍，按照現有的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關規(guī)范來進行救濟。同時，為充分救濟自然資源資產的財產權益損害，同時盡量避免兩種損害賠償權利發(fā)生競合問題，建議在建立全民所有自然資源資產損害賠償制度的初步階段，將其請求范圍界定為財產權益損失，適用于一般侵權責任。對于這部分損害，在實踐中可以根據自然資源資產實物是否遭到破壞，分為實物性損害與非實物性損害（表2）[3]。實物性損害是指自然資源資產在數量或質量上受到的破壞、損失而造成權益的損害；非實物性損害是指未對自然資源實體破壞而產生的價值貶損、資產流失等合法權益損害。另外，由于自然災害導致的損失，不應納入自然資源損害賠償的范疇。

表2 自然資源資產損害賠償的類型Tab.2 Types of compensation for natural resource asset damage

4 全民所有自然資源資產損害賠償請求權的行使

4.1 全民所有自然資源資產損害賠償請求的主體

自然資源資產可能會同時承載所有權、使用權與經營權等多種不同層次的權利形態(tài)，對應存在不同的權利行使主體。

當自然資源只存在所有權，應當由所有權主體請求自然資源損害賠償，而所有權行使主體缺位是目前全民所有自然資源資產損害救濟中的突出問題。2022年兩辦印發(fā)《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）明確部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由省級、市級政府代理履行。這次試點方案明確了中央與地方之間行權關系為委托代理，使得所有權行使主體進一步明確。然而，在縣級政府實際掌握自然資源資產的管理權與收益處分權的背景下，省級與市級政府如何將代理履行的所有權落地，這是委托代理機制研究中進一步需要回答的問題。從目前各省的實踐來看，不少地方在探索縣級代理行使所有權職責，如福建省福清市要求編制縣級政府代理行使所有權的資源清單，江西省彭澤縣推行全民所有自然資源資產委托代理試點工作，重慶市、山東省與寧夏自治區(qū)也都開展了相關工作。可見，完全由省級與市級政府承擔行使所有權的責任存在一定的困難，需要縣級政府作為重要抓手落實這一權利。縣級政府作為最基礎的行政單元，實際行使著當地自然資源資產有償使用以及合理開發(fā)利用等方面的所有者職責。以損害賠償工作為例，在前端損害的發(fā)現與核實中，一般由縣級政府組織實施。若是以市級政府為單位開展損害賠償工作，將會面臨發(fā)現不及時、業(yè)務不熟悉等問題，不能及時制止損害行為、達到有效追償的目的。根據委托代理理論中的“分工精細化、專業(yè)化”事實[21-22]，建議將縣級政府也納入代理履行部分所有權職責的范圍，通過權利清單的方式明確各級代理履行主體的職責范圍[23-25]。中央政府可以建立統(tǒng)一的所有權行使平臺，如自然資源資產損害賠償金的繳納可直接通過平臺上繳到中央政府，以節(jié)約代理成本、降低代理風險[26]。

當自然資源資產上設置了非所有權權利時，自然資源資產損害發(fā)生時可能會同時損害所有權者權益與非所有者權益，面臨誰來主張救濟的問題。有學者認為，自然資源他物權的產權主體與其他私人產權主體一樣享有民事求償權[27]。也有學者認為“非對物采掘類”自然資源資產發(fā)生損害時，所有權主體與用益物權主體應該分別救濟；而“對物采掘類”自然資源資產發(fā)生損害時，主張由用益物權主體進行救濟[28]。實際上，當從所有權中把一部分權利讓渡出去時，這部分權益應該由新的權利主體進行管理與維護，而剩下的部分權益仍歸屬于所有權主體，二者并不沖突。根據民事訴訟“誰主張、誰舉證”的一般規(guī)則，在自然資源發(fā)生損害后，所有權主體與用益物權主體均應該判斷、證明自己的財產權益是否受損，然后提出相應的損害賠償請求。針對同一資源資產損失存在權利主體競合問題，則應該根據權利主體之間的權利義務關系、承擔的侵害風險關系等方面判斷誰為第一請求權主體，且在第一請求主體救濟不到位的情況下，其他權利主體在損害賠償請求過程中應該協(xié)助、督促。

此外，若因使用權人改變用途或改變利用方式對自然資源造成損害的，從侵權責任的角度，使用權人應當向所有權人進行賠償。于此同時，在使用權出讓時，所有權人一般會與使用權人簽訂合同，在合同關系下使用權人應該承擔違約責任，這時便會出現違約責任與侵權責任競合的問題。對于兩種責任的競合問題，國內學者也進行了討論，有學者認為對競合責任的處理應當尊重私法自治，尊重當事人對請求權的選擇[29]。還有學者認為，應在保障債權人獲得其應當獲得的賠償、債務人不受雙重不利評價的基礎上，采取“合同優(yōu)先”的原則[30]。可以看出，在競合責任的處理中，主要應該把握兩個原則，一是尊重權利人意愿的原則，二是合理追償原則。在實踐中，應在尊重當事人對請求權選擇的基礎上，結合個案的具體情況來判斷是侵權責任還是違約責任，保障請求權利人獲得相應賠償的同時，賠償義務人不重復賠償。當判定為侵權責任后，所有權人應當作為請求權主體基于侵權責任的相關要求提出損害賠償。

4.2 全民所有自然資源資產損害賠償請求權的行使程序

根據全民所有自然資源資產所有權委托代理機制要求，履職主體或代理履職主體有權在所有權受到侵害時依法請求賠償，具體行使程序應當包括線索發(fā)現、損害調查、鑒定評估、提起訴訟、監(jiān)督與報告等環(huán)節(jié)①對于損害賠償請求的效果問題，如資金的使用與后續(xù)管理、對義務人后續(xù)賠償的監(jiān)督等受本文篇幅的限制不再深入討論。。

（1）線索發(fā)現。線索發(fā)現是行使全民所有自然資源資產損害賠償的基礎，是及時止損和進一步損害賠償的第一步。由于自然資源資產損害的廣泛性與行使主體的多元性，需要建立不同行使主體的線索發(fā)現渠道。在全民所有自然資源資產委托代理機制下，履職主體與各級代理履職主體應當依據自然資源資產清單范圍主動發(fā)現損害線索。在實踐中，考慮到資源損害發(fā)生的實效性，履職主體可以將線索發(fā)現的職責適當下放到各自然資源相關職能部門與執(zhí)法機構。其次，當自然資源資產上設置了使用權時，使用權人在自然資源的日常管理與監(jiān)護中，對損害線索的發(fā)現更具實效性與主動性。在發(fā)現損害線索后，使用權人應當及時制止并向公安機關或司法機關進行舉證，逐漸推動損害賠償從事后邏輯轉變?yōu)槭虑斑壿嫞嘤墒褂脵嗳顺袚e證責任[31]。此外，拓寬公眾發(fā)現損害線索的渠道，通過衛(wèi)星遙感、大數據等技術加強對自然資源資產損害情況的監(jiān)察與督查。

（2）損害調查與鑒定評估階段。在自然資源資產損害核實的程序中，可以分為外業(yè)核實與內業(yè)認定兩大部分。外業(yè)核實包括線索核查與違法行為制止、立案、調查取證三個步驟，損害賠償責任的成立應以造成損害事實為前提，因此在調查的基礎上需要對收集的證據、案件事實進行認定與評估。根據自然資源資產損害的類型，主要通過界定是否發(fā)生實體資源資產的破壞、損害以及是否按照規(guī)定非法使用自然資源來判斷，如因污染等造成生態(tài)環(huán)境整體的不利影響或生態(tài)服務功能退化則不屬于該范疇。在確定屬于自然資源資產損害后，應當研究提出處理建議，起草調查報告。履職主體應組織審理人員對案件調查報告和證據等相關材料進行會議審理，最終提出啟動索賠程序或者終止索賠程序的意見。

（3）訴訟階段。參考《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，為使賠償權利人與義務人在單一的訴訟途徑之外，可自愿選擇啟動損害賠償磋商機制，將磋商設置為自然資源資產損害訴訟的前置程序。在啟動索賠程序后，權利人依據案件調查報告與證據向義務人發(fā)出磋商通知，待義務人同意后進入磋商程序。經過磋商，賠償權利人與義務人雙方達成合意的，為確保對權利的充分救濟，應簽訂具有強制執(zhí)行效力的磋商協(xié)議書或合同書；若無法達成協(xié)議時，應當適時終止磋商程序，及時向法院提起訴訟。在進入訴訟階段后，適用于普通民事訴訟的程序。

（4）監(jiān)督與報告階段。全民所有自然資源資產具有全民性、公共性，以及自然資源國家所有權的公法屬性，決定了全民所有自然資源資產損害賠償請求權行使不僅僅是民事權利，還承載著公共職能，其中內涵了行使主體在請求賠償時要受到全國與各級人大常委會以及社會公眾的監(jiān)督。其次，自然資源部與各級代理履職主體本身為行政機關，在請求損害賠償過程中也需要利用行政手段，因此還要接受上級政府以及同級監(jiān)督機構的監(jiān)督。此外，基于委托代理機制理論，委托人應當對代理人的行為進行監(jiān)督[24]。相應的，在賠償請求權行使中，需要建立向同級人大常委會、上級政府、同級監(jiān)督機構以及委托主體報告的機制。

4.3 全民所有自然資源資產損害賠償請求權行使的規(guī)制

委托代理關系本質屬于一種契約關系，當委托人認為代理人存在不當行使所有權的情形，雙方可以通過磋商等手段認定違約責任，從而對代理人履職起到規(guī)制作用[32]。在委托代理關系的權利規(guī)制中，還應該注重激勵機制與績效考核機制的構建，盡量調節(jié)委托人與代理人的利益沖突，促進全民所有自然資源資產的保護[33]。此外，在整個全民所有自然資源資產損害賠償請求的過程中，公權與私權緊密聯(lián)系而又區(qū)分明顯，尤其是在損害的發(fā)現與核實環(huán)節(jié)，需要政府監(jiān)管部門發(fā)揮公權力的作用，而在損害索賠中，需要代表自然資源主管部門履行所有權的職責[34]，因此，在地方政府集所有權履職主體與行政監(jiān)管主體于一身的情況下，如何避免所有權與監(jiān)管權的相互異化、保障其各自的獨立性，也是委托人對代理人監(jiān)督的一個重要內容[35]。

從自然資源國家所有權的性質來說，其不僅是民法意義上的所有權，還是憲法意義上的所有權，因此還要受到憲法的規(guī)制。當財產受到侵害時，一般物的所有權人可以放棄賠償請求權，但是，憲法意義上的自然資源國家所有權具有公權性，非依法定程序不得放棄所有權。因此，不同于普通民事賠償請求權，當全民所有自然資源受到侵害時，不得放棄賠償請求權[16]。憲法意義上的所有權還確定了“全體人民”作為自然資源資產所有者的性質，賦予了全民所有自然資源資產所有權主體的全民性，這就要求在行使請求權時維護全民的利益，并接受全民的監(jiān)督。因此，自然資源國家所有權的行使應該依法對人大負責、受人大監(jiān)督，履職主體需要向人大報告全民所有自然資源資產的損害與損害追償情況。

此外，自然資源資產具有公共屬性，決定了自然資源資產所有權的行使還要受到公法上的監(jiān)督。自然資源國家所有權的公權力性質用來確保國家對自然資源的主權，以及在自然資源的開發(fā)、利用與救濟中都需要依賴于各級行政機關的監(jiān)督與參與[36]。本級自然資源監(jiān)管部門、上級自然資源監(jiān)管部門以及國家自然資源總督察等監(jiān)督機構要對全民所有自然資源資產所有權行使主體的履職情況進行監(jiān)督，包括督促履職主體積極索賠，對自然資源資產損害的線索發(fā)現與核實、磋商與賠償過程、賠償金的管理以及索賠信息公開等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，并對索賠不規(guī)范的行為進行及時有效的糾正。同時，在履職過程中應充分發(fā)揮社會群眾的作用，創(chuàng)新社會群眾對損害賠償情況的監(jiān)督模式，通過信息公開等形式，擴充社會群眾對代理履職主體索賠的監(jiān)督渠道，落實所有者權益。對于全民所有自然資源資產損害賠償監(jiān)督機制的設計，要實現監(jiān)督履職主體積極預防、及時制止破壞全民所有自然資源資產行為，依法嚴肅查處損害所有者權益的案件，依法提起賠償訴訟，維護所有者權益。

5 結論

自2018年機構改革以來，全民所有自然資源資產管理體制機制逐步建立完善，在所有權委托代理機制框架下，對所有權人依法保護自然資源資產的職責提出了新要求[37]。我國全民所有自然資源資產損害面臨著法律不健全、私益救濟缺位與行政權異化，以及地方政府在自然資源資產利用與保護中的權責不對等等困境。自然資源資產損害與生態(tài)環(huán)境損害的內涵上存在重疊，而二者的請求權基礎存在一定的區(qū)別與聯(lián)系。根據目前的司法實踐情況，對于自然資源資產的生態(tài)環(huán)境權益損害，應當與傳統(tǒng)意義上的純環(huán)境要素損害一并納入生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權的范圍，而全民所有自然資源資產損害賠償請求權的范圍應界定為財產權益損害，其請求權基礎為自然資源國家所有權，行使主體為自然資源部或各級代理履職主體。在明確請求權范圍與主體的基礎上，應當建立線索發(fā)現、損害調查、鑒定評估、提起訴訟、監(jiān)督與報告的行使程序。本文可為全民所有自然資源資產損害賠償請求權界定以及如何行使請求權方面提供參考。

為實現全民所有自然資源資產的有效救濟，在請求權構建的初步階段，需要從委托代理機制設計出發(fā)，通過制度設計落實代理履職主體自然資源資產損害賠償的權利與責任，同時健全自然資源資產損害賠償方面的法律法規(guī)與政策體系，加快制定自然資源資產損害賠償辦法以及磋商、損害評估與修復、資金管理、報告與監(jiān)督等配套制度。具體到工作機制層面，在線索發(fā)現階段，提高執(zhí)法隊伍專業(yè)技能水平與認識，加強基層執(zhí)法巡查網格化管理；充分利用自然資源資產清查成果與大數據手段，拓寬線索來源渠道；構建部門間線索通報反饋與調查協(xié)作機制、擴大公共參與，建立自上而下與自下而上相結合的發(fā)現機制。在調查與核實階段，需要建立健全自然資源資產損害評價技術標準體系，完善損害評估法律制度體系，通過專業(yè)資質化監(jiān)管與明確行業(yè)的進入與退出標準來提高自然資源損害評估機構人員的專業(yè)化水平。在賠償請求階段，依托現有工作模式，完善自然資源資產損害賠償訴訟與行政處罰、刑事訴訟銜接的程序；通過政府內部程序性規(guī)則的設置，激勵代理履職主體主動追究自然資源資產損害；建立自然資源資產損害賠償訴訟案件評估機制，完善損害賠償磋商協(xié)議司法確認的規(guī)則。在監(jiān)督與報告環(huán)節(jié)，提升信息化建設水平、加強部門之間的協(xié)作，完善督查信息記錄和臺賬建設；充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，加強信息公開、完善社會監(jiān)督。