城鄉建設用地指標縱向配置邏輯與執行偏差研究

王晨躍，葉裕民，田 莉，陳浩邦

（1.清華大學建筑學院，北京 100084；2.自然資源部智慧人居環境與空間規劃治理技術創新中心，北京 100084；3.中國人民大學公共管理學院，北京 100872；4.清華大學經濟管理學院，北京 100084）

改革開放以來，地方政府以地謀發展的模式推動了中國經濟的高速增長，然而，該行為也造成了耕地占用、土地粗放利用、城市蔓延等負面影響。在人多地少的國情下，建設用地擴張與耕地保護的矛盾顯得尤為突出。對此，中央政府設計了自上而下、逐級分解的城鄉建設用地指標（以下簡稱“指標”）政策來保護耕地。然而《土地利用總體規劃（2006—2020年）》（以下簡稱“第三輪土總規”）中的城鄉建設用地指標出現普遍執行偏差[1]，對耕地保護構成嚴峻挑戰。當前國土空間規劃保留了“城鄉建設用地規?！敝笜思捌渲鸺壪逻_的管理體制。反思“第三輪土總規”指標執行偏差的成因，對當下各層級國土空間規劃的編制與實施具有重要的現實意義。

對于指標政策出現執行偏差的原因，一部分文獻認為與指標政策本身及其執行的制度環境有關。比如土地利用規劃體系科學性和預見性不強導致的有效性與權威性低下[2]，土地利用規劃其確保平衡發展并滿足多重目標任務的工具屬性[3]、政策本身的漏洞與重復的政策手段、監控的技術缺陷[4]、寬松的執行環境[5]、規劃之間的沖突與協調難題[6]等，然而，這部分研究的討論過于零散而缺乏聚焦點。另一部分文獻則將原因歸咎于委托代理關系下的央地政府在土地管理上的利益目標不一致。中央在多重治理目標下遵循集權式的嚴控邏輯，地方政府遵循單一的經濟發展邏輯[7]，財政分權與政治集權帶來的土地財政與土地引資對地方政府形成了城市建設用地擴張的強大利益激勵[8]，而在本轄區土地的發展上，地方擁有比中央更強的影響力[9]。因此，在央地博弈過程中，地方政府基于自主利益對中央政策精神的違背是已有研究對指標執行偏差的一致性解釋。這奠定了筆者對執行偏差問題的基本判斷，但其中的局限性在于：一是指標配置與地方發展訴求不匹配帶來的效率損失廣為學界所詬病[10-11]，但學界很少考慮指標配置這一關鍵因素對執行偏差的影響；二是已有研究基本從中央制定、地方偏離的央地對立二分關系看待執行偏差問題，但在央地委托代理關系中，省級政府作為中間政府的管理者角色與承上啟下作用，對執行偏差產生什么影響，在中央—省—市的三分框架下，央地關系是否存在從對立走向協調的可能，這些研究空白都值得進一步探討。

基于此，本文以第三輪土總規為研究對象，考察中央往省、省往市的城鄉建設用地指標縱向配置對不同層級指標執行偏差的影響，以揭示指標執行偏差產生的重要原因，并進一步探尋指標管控過程中的央地互動關系，進而提出相應的政策建議。

1 理論分析

1.1 中央—省—市政府在指標管理中的角色分析

行政層級是中國土地利用體制中政策表達和執行的框架，而層級間的矛盾使得土地管理愈發復雜[12]。在土地開發問題上，中國是一個自我沖突的制度集合體，國家制定的土地開發規則被不同層級的地方政府談判與操作[13]。中國政府層級在委托代理框架下展現為中央政府（委托方）、中間政府（管理方）、基層政府（代理方）[14]。根據指標政策的特點，本文將中央政府視為委托方，省級政府視為管理方，地市政府視為代理方。

作為委托方的中央政府。中央是政策的最終制定者，其目標在于通過治理獲得最大的民眾支持。改革開放后這種績效合法性主要來源于經濟方面[15]。分稅制改革逐漸形成經營城市的土地城市化[16]，該模式助推中國經濟實現高速增長[17]，因此，中央出于經濟發展的考慮默許了“以地謀發展”的行為。但在另一方面，土地城市化下峻急的征地拆遷行為帶來了眾多社會問題，并威脅到糧食安全這一基本國策，出于防范社會風險的需要，中央嚴控建設用地擴張?？梢姡笜苏呒缲撝洕l展與社會穩定的雙重任務屬性。雖然中央也會通過懲處土地違法、土地督察等手段使得代理方行為與自身目標保持一致，但由于目標的模糊性，對土地違法的運動式糾偏往往呈現出不確定的搖擺狀態[18]。

作為管理方的省級政府。省級是政策的中間執行者，其目標是基于治理績效的政治晉升。在下管一級的體制下，省級官員的人事控制權掌握在中央手中，人事晉升不是只考慮經濟績效，而是有一套復雜全面的評價體系[19]，這構成省級不敢違背中央意志的前提，省級也因此被賦予監督市級政策執行的權力與動機。同時，省域層面的治理績效離不開各地市良好的績效表現，這構成了省級與地市級聯結的利益基礎。在中央對指標政策態度模糊的情形下，同時完成指標執行任務與經濟發展任務是省級的最優策略。

作為代理方的地市級政府。地市級是落地指標的政策執行者，目標演化為在基于經濟增長的晉升競賽中取勝，與省級的不同之處在于委托與代理方的目標不一致程度更高。地市在既有的激勵結構與制度框架下實現自身利益的最大化——通過土地財政模式實現經濟增長，進而參與晉升錦標賽[20]。因此，圍繞指標的競爭成為地市行動的核心要義[21]，在無法獲得更多指標的情形下甚至不惜鋌而走險突破指標，“以地謀發展”求晉升，從而形成指標執行偏差。

1.2 中央—省—市的指標配置邏輯及其對執行偏差的影響分析

中央往省的指標配置旨在通過區域均衡配置實現效率與公平的平衡。指標配置沒有明確的準則與依據[22]，正如上文所述，在土地管理目標上，中央面臨經濟增長與耕地保護、區域均衡、社會穩定等多重目標[7]，只有缺乏效率但兼顧公平的配置方案才能在行政上得以操作[10]。從指標配置的結果看，受“西部大開發”等區域均衡發展戰略的影響，中國建設用地指標配置的空間中心向中西部移動[23]。這引致了發達地區指標不夠，欠發達地區指標過剩的指標錯配現象[24]。需要指出的是，盡管指標配置需要考慮多重目標，但與經濟發展需求相匹配仍然是指標配置的理想方式，這正是“以地謀發展”模式之下“地根經濟”的體現[17]，反之，與經濟發展需求不匹配則是指標錯配。在指標錯配與制度約束軟化的情況下，省級有可能按照自身發展節奏使用指標，從而造成指標執行進度過快，并可能在規劃期末突破指標。

省往市的指標配置邏輯基本遵循策略性分配的原則?，F有的指標管理體制賦予省級政府在其轄區內分配指標的權力。這是因為省與中央相比更具有本地信息優勢，與市相比又直接受到中央制約。省級的指標配置形式成為其實現承上啟下管理職能的關鍵。所謂策略性分配，是指省級在面臨中央的指標硬性約束條件下，通過將指標策略性地分配給具有相應經濟發展訴求的地市，既完成中央交代的指標任務，又滿足地市的發展訴求，是一種在剛性約束框架下的彈性能動行為。在這個過程中，由于地市會夸大自身指標需要[21]，省級只能依靠自身判斷來識別并預見地市經濟發展的真實指標需求，實現指標配置的效率最大化，這格外考驗省級合理分配指標的規劃治理能力。倘若省級缺乏這種能力，則會出現指標與市級經濟發展錯配，從而造成市級執行進度過快的局面。

上述分析呈現了三個層級政府的兩次指標配置過程（圖1）。首先，在經濟發展與社會穩定的目標導向下，中央基于區域均衡的偏好向省分配指標，由此產生的指標錯配會加劇省級執行偏差；其次，在治理績效與政治晉升的目標導向下，省級按策略性分配的原則向地市分配指標，這種與經濟體量匹配的指標配置策略會降低省級執行偏差，而與策略性分配相反的省級指標錯配，會加劇市級執行偏差；最后，市級在經濟增長和晉升競賽導向下加劇執行偏差的行為已被現有研究所證實[8-10]，因此作為競爭性假說成為本文的控制變量。據此，本文提出三個可供實證檢驗的假說。

圖1 指標縱向配置邏輯與執行偏差的理論分析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of vertical allocation logic and implementation gap of quotas

假說1：中央政府指標錯配程度越高，省級政府執行偏差越大。

假說2：省政府的策略性分配能力越強，省級政府執行偏差越小。

假說3：省級政府指標錯配程度越高，市級政府執行偏差越大。

2 研究設計

2.1 模型設定

在省級層面，為檢驗中央指標錯配、省級策略性分配對指標執行偏差的影響，構建以下計量模型：

式（1）中：Y代表指標執行偏差；ZYCP表示中央指標下達的錯配程度，來反映中央指標下達與省級經濟發展的匹配程度；CLFP表示省級的策略性分配能力，來反映省級向地市的指標分配與地市經濟發展的匹配程度；X為一組控制變量，包括土地財政、土地引資、土地執法等本文研究問題的競爭性假說，以及經濟與人口變量；β0為常數項；β1與β2表示解釋變量對被解釋變量的影響；β3表示控制變量對被解釋變量的影響；η為省份固定效應；μ為時間固定效應；ε為誤差項；下標i和t分別表示省份與時間。

在市級層面，為檢驗省級指標錯配對指標執行偏差的影響，構建以下計量模型：

式（2）中：Y代表指標執行偏差；SJCP表示省級指標下達的錯配程度，來反映省級指標下達與其轄區內各地市經濟發展的匹配程度；X為一組控制變量，包括土地財政、土地引資、土地執法等本文研究問題的競爭性假說，以及經濟與人口變量；β0為常數項；β1表示解釋變量對被解釋變量的影響；β2表示控制變量對被解釋變量的影響；η為省份固定效應；μ為時間固定效應；ε為誤差項；下標j表示屬于i省的j市；i和t分別表示省份與時間。

2.2 變量選擇與數據說明

鑒于數據可得性，本文以《土地利用總體規劃（2006—2020年）》中“城鄉建設用地規?！睘檠芯繉ο螅瑢χ笜说目v向配置邏輯與執行偏差展開研究，并采用省與市兩套面板數據進行分析。前者是2010—2016年中國24個?。ú话?個直轄市和海南、西藏、青海及港澳臺地區）的面板數據；后者是2010—2016年中國92個城市的面板數據（指土總規需要報國務院審批的城市，不包括大連、青島、寧波、廈門、深圳5個計劃單列市），這些城市受到上級控制與約束的效應更強，同時由省級政府下達指標。統一采取2010—2016年的樣本周期，一是因為2009年完成的全國第二次土地調查，與第一次土地調查的統計口徑有所不同，這段周期的數據銜接性較好，二是因為2016年進行規劃指標的調整，之后的指標執行受到調整后規劃指標的約束。所涉及的變量選擇及數據來源說明如下。

（1）被解釋變量：指標執行偏差，以“實際增量/指標總增量”來表示。盡管從執行進度的角度來考察指標執行偏差并不能反映整個規劃期的實際執行偏差，但進度越快，在規劃期末出現執行偏差的可能性越大。首先，“實際增量”是指城鄉建設用地，即每一年土地利用現狀匯總數據中的“城市、建制鎮、村莊、采礦用地”，相較于上一年的匯總增量，“指標總增量”是指第三輪土總規中2020年“城鄉建設用地規模”規劃指標減去2005年“城鄉建設用地規模”現狀面積，這兩類數據可以銜接與直接對比；其次，“實際增量”是土地利用年度計劃指標執行評估考核的重要依據①《土地利用年度計劃管理辦法》（2006年修訂）指出“年度評估和考核，以土地利用變更調查和監測數據為依據”；《實際耕地與新增建設用地面積確定辦法》指出“實際新增建設用地面積的確定以土地變更調查數據為依據……作為年度計劃指標執行考核的重要依據”。，因此它對地方政府具有實際的執行參照意義；最后，盡管增減掛鉤于2009年以來成為地方建設用地指標的重要來源，但大部分指標的流轉范圍都在市域內，小部分扶貧的跨省流轉指標數量有限，在市級及其以上層級基本不涉及城鄉建設用地總規模的變化，因此，合法的增減掛鉤項目在數據統計上并不會對本文的指標執行偏差產生影響。但增減掛鉤政策的實施通過對存量用地的潛力挖掘仍可能減輕指標執行偏差，下文將其作為控制變量加以考慮以排除對理論假說的干擾。

（2）核心解釋變量：指標錯配與策略性分配。“指標總增量”通過土地利用年度計劃來進行時序分解與落實，其總體配置對地方執行偏差產生最終約束與影響。根據資源錯配理論，通過將土地從生產力低的部門重新配置到高的部門能增加總產出[25]。指標錯配與土地邊際產出效益密切相關[26]，而GDP則是土地邊際產出效益的直觀反映，可見，指標錯配是指土地資源配置與相應的GDP體量不匹配。參考文獻[27]，中央對i省的指標錯配程度可表示為：

i省對j市的指標錯配程度表示為：錯配程度越高，說明上級政府對下級政府的指標配置與該下級政府的實際經濟發展情況越不匹配。

相應地，策略性分配則是省級向地市的指標配置與地市經濟發展的匹配程度，對于i省，其策略性分配能力表示為：

該省內各地市指標錯配程度的均值越高，則說明該省的策略性分配能力越低。

（3）控制變量：對本文研究問題構成競爭性解釋的主要是地方政府的土地財政與土地引資行為[28]，此外，內部的經濟社會因素與外部的管制因素也會影響地方政府的指標執行行為。因此，筆者選取土地財政依賴度、土地引資力度、土地督察壓力、土地執法力度、增減掛鉤實施、GDP增速、城市人口密度、城鎮化率為控制變量。根據文獻[29]，采用“土地出讓金收入/預算內財政收入”來衡量土地財政依賴度。土地引資力度借鑒楊其靜等[30]的思路，以上一年國有建設用地供應面積與當年固定資產投資的比值來測度。參考相關研究[31]，以“轄區內受例行督察的面積/本省行政轄區面積”來測度土地督察壓力，該比重越高，對該省形成的土地督察壓力越大。土地執法力度以本年立案中歷年隱漏案件數量的占比來衡量，調查歷年隱漏案件是當年執法力度的體現[28]。對于增減掛鉤實施，按照當年是否在轄區內實施對相應省、市進行“0—1”變量的賦值。

以上數據中的“城鄉建設用地實際增量”來源于自然資源部官網的歷年各省市土地利用現狀匯總表②參見自然資源部網站，https://gtdc.mnr.gov.cn/Share#/secondSurvey。，“城鄉建設用地規模規劃指標總增量”來源于全國、各省的《土地利用總體規劃（2006—2020年）》，其余控制變量相關數據來源于歷年《中國國土資源統計年鑒》、《中國城鄉建設統計年鑒》、《中國統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》、《國家土地督察公告》和CEIC中國經濟數據庫。除比值以外的數據均取自然對數。

省級變量與市級變量的描述性統計結果分別如表1與表2所示。就被解釋變量而言，按照規劃期15年的理想情況推算，各省、市每年的指標執行偏差均值應為0.067。由上述兩表可知，在2010—2016年，各省每年指標執行偏差的均值是0.160，各市則為0.164，均遠超出理想均值，可見，各省、各市存在普遍的指標執行偏差，且很可能在規劃期末突破指標約束。就解釋變量而言，中央指標錯配、省級指標錯配與省級策略性分配的均值分別為-0.060、0.115與0.371，均較低，可見，不管是中央往省，還是省往市的指標分配，基本受經濟發展需求驅動[32]，而更細致的指標配置邏輯有待進一步分析。

表1 省級變量的描述性統計結果Tab.1 Results of descriptive statistics of provincial variables

表2 市級變量的描述性統計結果Tab.2 Results of descriptive statistics of municipal variables

3 實證結果與分析討論

3.1 中央—省—市的指標配置邏輯

根據第三輪土總規，中央層面有283.63萬hm2的指標增量。從絕對配置看，西部＞東部＞中部＞東北（圖2），呈現出偏向中西部的情況。但從相對配置看，則是東部＞中部＞東北＞西部，東部以10%的國土面積分配到了33%的指標增量，占國土面積71%的西部分配到36%的指標增量，呈現出東部偏向的空間分布特征。指標配置的空間偏向性并不明顯。根據筆者對中央層面相關編制人員的訪談調研，中央往省的指標分配主要服從于中部崛起、東北振興、西部大開發等國家均衡發展戰略，在此基礎上考慮各個省的剩余耕地的可占用空間，并沒有一個明確的依據。可見，中央往省的指標配置基本呈現為區域均衡發展的偏好特征。

圖2 中央—區域—省的“城鄉建設用地”指標增量配置Fig.2 Central-regional-provincial allocation of incremental quotas of urban-rural construction land

現有研究認為GDP、人口規模、固定資產投資是建設用地規模增長的主要影響因素[33-34]。那么對于省往市的指標配置是否同樣如此呢？筆者在實地調研中了解到，除了以上三個因素，當地的耕地保有量也是指標配置的考量因素。對此，下文構建多元線性回歸模型：

式（6）中：C為常數項；β1—β4為各變量回歸系數；被解釋變量Yji為i省j市指標配置增量占其所在省份i的比重；GDPji、POPji、LANDji、FAIji分別表示指標分配的規劃基準年（2005年）i省j市GDP、城區常住人口、耕地保有量、固定資產投資占其所在省份i的比重；ηi為省份固定效應，其他納入殘差εji。以上數據源于《中國城市統計年鑒》與《中國城鄉建設統計年鑒》。

表3的逐步回歸分析結果表明，各市GDP、耕地保有量、固定資產投資在其省的比重與省往市的指標分配比重呈現強正相關關系，在模型（4）中其回歸系數分別為0.436、0.180、0.303。然而，城區常住人口比重的系數為-0.005，且在統計檢驗中不顯著，說明同時考慮以上4個因素時，城區常住人口在指標分配中并沒有那么重要。筆者在實地調研中發現，指標配置中的“以人定地”的直接依據是預測的城區人口而非現狀人口。雖然預測數據是根據現狀推演出的，但最終還是要根據地方領導的要求來調整預測人口數據以達到期望的指標配置格局。

表3 省往市指標配置偏好的回歸分析結果Tab.3 Results of regression analysis of quota allocation preferences from provincial to municipal levels

此外，據筆者整理統計，中央層面并未預留城鄉建設用地指標，省級層面也僅有9個省預留了城鄉建設用地指標，各省預留指標占總指標數的0.84%?？梢?，對于“城鄉建設用地”指標而言，預留指標對指標配置及其執行偏差的影響不大。此外，根據調研，對于“新增建設用地”指標而言，不管是中央往省，還是省往市的指標配置中，上級政府都預留了一部分機動指標，用于國家級或省級重大項目建設，但這點同樣與經濟發展需求相關。

3.2 指標配置對執行偏差的影響

3.2.1 省級面板數據回歸結果分析

表4的模型（1）—模型（3）報告了省級執行偏差的回歸結果。需要指出的是：在樣本期內，除新疆外的所有省份均已實施增減掛鉤，因此增減掛鉤實施與省份固定效應具有完全共線性，不需要將其納入控制變量。模型（1）顯示，土地財政與土地引資行為確實對指標執行偏差具有顯著的正向影響，另外，土地執法力度越大，執行偏差越小，這與已有研究結果相符。在此基礎上，模型（2）加入本文提出的中央指標錯配與省級策略性分配變量，結果顯示，省級策略性分配對執行偏差的影響是正向顯著的，即省級策略性分配能力越強，其執行偏差越小。然而，中央指標錯配對省級執行偏差的影響不顯著。

表4 省級執行偏差的回歸結果及其穩健性檢驗Tab.4 Regression results and robustness tests of provincial implementation gap

表4的模型（4）—模型（5）報告了穩健性檢驗的結果。其中模型（4）采取了更換被解釋變量的方式。上文的執行進度是通過執行快慢來間接反映執行偏差，并沒有現狀總量與規劃總量對比來的直接[28]。因此，采用“城鄉建設用地現狀面積-規劃期末指標”的方式重新衡量指標執行偏差，該度量值越大，執行偏差越嚴重。模型（5）采取更換模型的方式。由于本文被解釋變量數據都大于零，為減少這種數據分布特征對結果的影響，采取Tobit模型進行穩健型檢驗。結果顯示，省級策略性分配對執行偏差的影響依然是正向顯著的。

回歸結果顯示，中央的指標錯配對省級執行偏差影響不顯著，省級策略性分配對省級執行偏差影響顯著，可見，假說1未得到驗證，假說2得到驗證。這種結果恰恰從側面印證了中央往省采取區域均衡配置的原因，盡管區域均衡發展容易造成指標與經濟發展需求錯配，但這種錯配形成的制度約束倒逼省級通過策略性分配消弭指標執行偏差。因此，中央是通過指標資源的區域均衡配置，將執行壓力傳導至省級由其靈活處理，這一點可以被2020年中央將用地審批權下放至省級所佐證①參見《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（2020年）。。

3.2.2 市級面板數據回歸結果分析

表5的模型（1）—模型（3）報告了市級執行偏差的回歸結果。模型（1）顯示，市級層面的土地財政與土地引資行為并未加劇指標執行偏差。模型（2）在控制變量的基礎上加上省級指標錯配，回歸結果顯示省級指標的錯配程度越大，市級指標執行偏差越大，在模型（3）中，這一結論同樣成立。

與省級面板數據分析保持一致，表5的模型（4）—模型（5）分別采用替換被解釋變量以及更換模型的方式進行穩健性檢驗，結果顯示，省級指標錯配對市級執行偏差的正向影響依然成立。

為進一步減少內生性對結果的影響，采用Heckman兩階段的方式[35]對固定效應模型進行重新估計。本文將統計核算偏差作為省級指標錯配的工具變量。統計核算偏差指的是規劃編制參考的GDP由于人為因素、統計技術等原因形成的與真實GDP之間的差距。隨著統計核算技術的進步和制度的規范，修正后的GDP數據更接近真實的地區經濟發展水平。本文以各城市2005年GDP數據在2006年與2020年統計年鑒中的差值作為統計核算偏差的測度。第一，統計核算偏差作為一種事后的測度，不會直接影響執行偏差，滿足外生性要求。第二，統計核算偏差可能會對省級指標錯配產生影響，由于規劃編制需要參考當時的GDP數據，因此GDP高估的城市可能分配到更多指標，反之亦然。以統計核算偏差與年度虛擬變量的交乘項作為工具變量，控制可能存在的內生性問題后，結果表明，省級指標錯配對市級執行偏差有顯著的正向影響（表6）。

表6 市級執行偏差的Heckman兩階段回歸結果Tab.6 Heckman two-stage estimation of the effect of municipal implementation gap

綜上所述，省級指標錯配對市級執行偏差影響顯著，驗證了假說3。與中央往省的指標配置不同，省往市的指標配置面臨更小的容錯空間，因此，實行指標與經濟發展需求相匹配的策略性分配是更好的選擇。根據筆者實地調研，省級策略性分配具有多種實踐表現形式，比如在規劃編制階段通過因素分解法來構建策略性分配的科學性，再如將預留的機動指標分配給經濟發展水平高的地市，還如通過年中指標調劑機制將指標從有指標節余的欠發達地市調劑到有指標需求缺口的發達地市等。

3.3 結果與討論

實證結果表明，中央政府向省的指標配置對省級執行偏差的影響并不顯著，而策略性分配能減輕省級執行偏差，相應地，省往市的指標錯配會加劇市級執行偏差。這一結果顯示了省級在央地關系中承上啟下的中間政府作用，表明中央的指標配置還能通過省級的能動執行來減輕偏差——這也是中央在指標配置中堅持區域均衡原則的原因，但省級的錯配行為則面臨著更少的容錯空間?？梢?，面對中央的控制性指標，省級不是通過對上違背，而是通過對下合作來實現自身利益。

省級策略性分配是在土地開發領域的正式制度框架下，調和央地治理矛盾的關鍵。權威體制與有效治理一直是央地治理的深刻矛盾[36]，這對矛盾在指標政策上體現為完成自上而下的指標配置任務以堅守耕地保護，滿足自下而上的指標需求以推動經濟發展。策略性分配是在正式制度框架下，基于信息預測促成指標的供需匹配，尋求這一矛盾的平衡。盡管以往研究也發現地市通過土地整理、指標漂移和廢棄用地開發創造建設用地，在滿足自身發展需求的同時回應上級的土地指標政策[37]，但這些行為更多地起源于正式制度之外的非正式屬性，策略性分配則從正式制度框架下的省級層面，對調和央地治理矛盾的地方政府行為作出了補充解釋。

顯然，省級策略性分配跳出了中央制定—地方落實，中央控制—地方違背的簡單二分框架，這是否意味著地方不再遵循謀求自身利益最大化的行動邏輯？已有研究發現地方在多重目標下不再單一的追求利益最大化[38]。策略性分配行為表明，地方政府仍然是在既定的制度環境下尋求利益最大化，其利他行為仍是出于利己動機，而各方目標的相容性是互利合作的基石。

4 結論與政策建議

城鄉建設用地指標政策是通過限制建設用地擴張從而保護耕地，然而，該政策出現普遍的執行偏差，這種偏差不僅僅受地方政府“以地謀發展”行為的驅動，同樣與不合理的指標配置相關。本文從中央—省—市關系切入，分析中央往省、省往市的縱向指標配置對政策執行偏差的影響，進而選取2010—2016年24個省的面板數據與92個城市的面板數據對相關命題進行驗證。主要結論如下：（1）中央往省基于區域均衡原則的指標配置對省級執行偏差的影響不顯著；（2）省往市的策略性分配能夠減輕省級執行偏差，但與經濟體量不相符的指標錯配會加劇市級執行偏差。盡管不影響基本結論，但由于數據獲取的局限性，本文對于指標執行偏差的測度不夠精準。若能獲得土地利用年度計劃中的“新增建設用地占用耕地規模”指標與每年土地變更調查中的“耕地轉為建設用地”的數據，可以對指標配置與執行偏差進行更為準確的測度。此外，本文顯示，指標配置與執行偏差背后反映的央地關系是國土空間治理的重要內容，對于何種程度的中央“約束性配置壓力”才能最大化地激發省級的“策略性分配能力”，以及策略性分配能力在省級與市級政府實踐中如何展開，都值得進一步深入研究以強化對央地協作推動整體性國土空間治理的理論貢獻。

上述結論表明，省級政府的指標配置策略對執行偏差具有重要影響，因此，在指標總量既定的情況下，如何合理地配置指標對其執行尤為關鍵。對于當前國土空間規劃的指標配置與執行，本文提出的具體政策建議包括：（1）中央保持區域均衡發展的指標配置取向。跨省增減掛鉤指標的扶貧性質展現出中央賦予了土地指標類似于財政資金的轉移支付屬性①參見自然資源部關于印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑實施辦法》的通知。，指標配置可以通過“以地謀發展”的模式與地區間交易的形式幫助欠發達地區獲取發達地區的“轉移支付”。（2）強化省級政府的策略性分配能力。策略性分配需要發揮省級政府的本地信息優勢，首先，強化土地調查與國土空間基礎信息平臺的科學性、客觀性與權威性，對于省內各地市，研判其經濟發展進程，統計其真實有效的項目落地信息，評估其存量土地利用情況；其次，在指標分配過程中發揮國土空間規劃編制工作領導小組的平臺性作用，通過溝通協商充分了解各市縣政府的相關訴求；最后，在指標執行階段，通過增存掛鉤、機動指標、指標調劑以及省域內指標交易機制的構建來實現資源高效配置。（3）對省進行制度化分權。分權有助于省級政府在轄區內因地制宜地實施政策，從而提高指標的利用效率，2020年中央對省的用地審批權下放已經展現出這種分權趨向。在各層級國土空間規劃編制中，城鄉建設用地指標應更多強調基于生態與耕地等反向約束要素的總量規模與空間邊界剛性管控，在規劃實施過程中，應改革土地利用計劃指標年度下達的模式，在時序上根據重大保障性項目運作周期或地方政府任職周期采取指標滾動下達的方式，實現指標使用在一定周期內的預支與結轉，并基于“投入—產出”效率建立指標使用的考核機制，從而賦予省級在指標使用上更大的靈活性與約束性。