社會生態系統框架下超占宅基地退出對農村集體行動能力的影響
——基于江西省294份村莊數據的實證

張 婷，陳美球

（江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌 330045）

構建以“一戶一宅、面積限定，戶有所居、規范管理”為主要特征的宅基地制度體系是在保障農民戶有所居的基礎上穩定農村發展的客觀要求[1]。但隨著農村社會經濟的發展，長期以來形成的宅基地制度導致“一戶多宅”、面積超標、閑置收不回、非本集體經濟組織成員占用等所有權行使和資格權保障的公平管理問題凸顯[2]，并成為影響鄉村公共事務治理的重要因素。這些公共事務治理問題阻礙鄉村振興實施步伐，影響鄉村治理體系和治理能力現代化，而其實質是農村集體行動能力不足[3]。在產業發展方面，農村集體行動能力下降導致農村集體所有權行使能力薄弱，帶來宅基地收不回、分不出、配不好、調不了等現實難題，而新增宅基地需求沒有減少，形成新增建房需求難以保障與存量宅基地閑置粗放利用矛盾，引起農村土地利用效率不高問題，難以保障鄉村振興一二三產業融合發展的用地需求[4]。在生態環境方面，農村集體所有權行使能力不足及資格權主體亂占、亂建等原因造成的“一戶多宅”、面積超標、布局混亂等管理不規范問題[5]，導致農村人居環境不佳，影響農村優化布局。在鄉風文明方面，“一戶多宅”、面積超標、非本集體經濟組織成員占用等不公平管理現象，破壞了鄉村公平環境，村民集體歸屬感和認同感不強[6]，參與宅基地制度改革的動力不足，阻礙改革的推動。在鄉村治理方面，農村集體所有權行使不力導致分配不公正、權屬不清晰等管理不公平問題，宅基地資格權主體農戶“有占白不占”、私下流轉等取得不公平問題，引發農村社會矛盾和鄰里糾紛，難以激活村民主體的內生動力[7]。

由此可知，宅基地制度改革與規范管理過程中農村集體行動能力下降，將影響鄉村振興戰略的全面實施。2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出“穩慎推進農村宅基地制度改革試點……加強規范管理……”。同年農業農村部一號文件《關于落實黨中央國務院2023年全面推進鄉村振興重點工作部署的實施意見》指出“穩慎推進農村宅基地改革和管理……探索完善宅基地所有權、資格權、使用權等權利內容及其分置實現形式……”。宅基地制度改革和規范管理是全面推進鄉村振興重點工作的重要一項。因此，本文構建超占宅基地退出情境下的社會生態系統（SES）框架，闡述超占宅基地退出影響農村集體行動能力的理論邏輯，以《江西省農村宅基地改革與規范管理專題調研》的294份村莊數據進行實證分析，從村莊層面分析超占退出影響集體行動能力的路徑，提出一個新穎的視角和理論分析框架探索超占宅基地退出的多元治理路徑，為地方深化農村宅基地制度改革，實施鄉村振興，推進鄉村治理能力和治理體系現代化提供理論支撐和路徑參考；從提升宅基地制度改革的農村集體行動能力視角提出對策建議，對其他相似地區實踐具有一定參考價值。

1 理論分析

超占宅基地退出通過重塑鄉村公平準則、營造鄉風文明使農村內部社會生態系統產生變化，如提升治理系統的治理能力、激發宅基地使用主體的內生動力、提高宅基地資源單位的配置效率、帶來村莊資源系統的優化布局，從而影響農村集體行動能力。因此，借鑒國內外對特定地區社會生態系統內變量之間的復雜關系采用社會生態系統框架作為理論分析工具，構建超占宅基地退出情境下的社會生態系統（SES）框架，闡述超占宅基地退出影響農村集體行動能力的理論邏輯，將有助于綜合考慮村莊多元因素對宅基地制度改革的影響。

1.1 社會生態系統（SES）框架

作為公共治理和制度分析的經典分析工具，埃莉諾·奧斯特羅姆提出的制度分析與發展（institutional analysis and development, IAD）框架被廣泛應用于公共治理的各種場景，是研究公共池塘資源最常用的框架之一[8]。在IAD制度分析框架基礎上，埃莉諾·奧斯特羅姆及其合作者又進一步將其升級為社會生態系統（Social-Ecological System, SES）框架[9]。SES框架綜合考慮了人類集體行動將受到社會、經濟和政治環境、自然生態環境等更復雜、更重要因素對治理效果的影響，為集體行動理論的發展提供了更大空間。農村宅基地作為鄉村多層級治理結構下的封閉性公共池塘資源[10]，宅基地超占的一個主要原因是集體行動能力的下降造成鄉村公平治理效能的缺失，而重塑宅基地公平利用與管理環境，提升村民對村集體歸屬感、認同感，激發村民主體內生動力又需要通過集體行動能力的提升來完成，屬于我國農村公共事務治理集體行動研究的重要課題之一[11]。因此，運用社會生態系統（SES）框架拓展分析中國情境下超占宅基地退出對集體行動能力的影響[11]，為理解中國農村宅基地制度改革提供了一個新穎的分析視角并具有較強的理論解釋效力。

SES框架提供了更為豐富的變量列表，SES框架的第一層如圖1所示，由8個基本要件構成，通過分析資源系統（RS）、資源單位（RU）、治理系統（GS）和行動者（A）4個子系統如何共同影響行動情境中的互動過程與互動結果，而各變量間的互動過程與互動結果又受到社會、經濟、政治環境及相關生態系統等外部變量的影響。第二層變量是對第一層要件的進一步分解，這50多個二級變量能精準描述社會生態系統的各個方面（表1）。

圖1 社會生態系統（SES） 框架概念示意圖[12-13]Fig.1 Social-ecological system framework (SES)

表1 社會生態系統（SES）框架變量結構Tab.1 Variable structure of social-ecological system (SES) framework

1.2 超占宅基地退出影響農村集體行動能力的SES框架

充分考慮超占宅基地退出的社會經濟政治背景、超占宅基地退出作為農村集體土地的資源系統和資源單位、鄉村治理系統對超占宅基地退出的影響、參與超占宅基地退出的行動者以及其他相關生態系統對超占宅基地退出的影響，構建超占宅基地退出影響農村集體行動能力的SES框架。該框架依據超占宅基地退出的情境分解到第三層。超占宅基地退出是宅基地制度改革的重要內容之一，實質是保障宅基地公平利用與管理的產權清晰，屬于產權體系的制度改革結果，因此，將超占宅基地退出（GS4-a）納入治理系統（GS）的子系統中。超占宅基地退出的目的是重回宅基地“一戶一宅、面積限定，戶有所居、規范管理”的公平起點，包括農村集體經濟組織所有權行使的公平收回、公平分配和規劃、公平調整，農戶宅基地資格權保障的公平取得等方面。習近平在中共二十大報告中指出“我們堅持把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化。”宅基地制度公平準則的重塑提升了村民對農村集體經濟組織的歸屬感，激發了村民主體內生動力，進而影響農村集體行動能力。而村民主體內生動力（A2-a）、村民對農村集體經濟組織的歸屬感（A6-a）作為第三層變量分別對應行動者（A）子系統下的A2行動者的社會經濟屬性、A6社會規范/社會資本，構成了超占宅基地退出影響農村集體行動能力的SES框架（表2）。

表2 超占宅基地退出影響農村集體行動能力的SES框架Tab.2 SES framework of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

1.3 超占宅基地退出影響農村集體行動能力的理論邏輯

超占宅基地退出如何影響農村集體行動能力的相關研究不多，這也是本文需要重點研究的主題，將宅基地制度改革納入村莊公共事務治理，有助于分析宅基地制度改革推動鄉村振興的邏輯。探討在農村社會經濟（S）發展背景下，農村治理系統（GS）的變化通過改變行動者（A）（農村集體經濟組織和村民）所處行動情境，進而影響行動結果（O）。研究表明，超占宅基地退出呈現了村民希望通過宅基地制度改革重回宅基地公平取得起點、改善人居環境、重塑鄉風文明的愿景，提升村民對村集體的歸屬感和認同感，激發村民主體內生動力，以匯聚鄉村合力推進鄉村振興[14]。

（1）超占宅基地退出（GS4-a）增強集體歸屬感（A6-a），從而促進農村集體行動能力（O1-a）。超占宅基地退出重塑宅基地產權屬性的集體化觀念以及村莊公共利益觀念，促進村民宅基地“祖業觀”轉變為“集體觀”[15]，增強村民對農村集體的認同（A6-a），進而促進農村集體行動能力。一方面，宅基地制度改革以保障村民基本的“戶有所居”權利為目標，以宅基地分配和管理的公平為準繩。超占宅基地退出通過所有權行使主體農村集體經濟組織在宅基地收回、分配、規劃和調整等公共事務治理過程中秉持的公平準則，實現宅基地產權配置的公平、公開和公正，彰顯宅基地利用和管理的公平，全面保障農村集體經濟組織成員的生存權，重獲村民對于農村集體組織的歸屬感和認同感[16]（A6-a）。另一方面，超占宅基地退出體現了宅基地集體共有的特征，將退出和閑置的宅基地收回農村集體，用于村莊公共建設[17]，而不是讓渡給個體、家族成員或子孫后代，所有權的具體明晰凝聚了村民的主體意識[18]，重拾村民對農村集體的信任（A6-a），重塑村民傳統集體家庭觀念，提升農村集體經濟組織的治理公信力，進而促進農村集體行動能力。

（2）超占宅基地退出（GS4-a）激發了村民主體內生動力（A2-a），從而促進農村集體行動能力（O1-a）。超占宅基地退出通過重塑宅基地制度的公平取得、權屬清晰保障了村民對于集體公共利益的基本權利，村民主體地位得到尊重，能夠充分調動村民參與宅基地制度改革的積極性、主動性和創造性。宅基地資格權的社會保障功能，保障著農村集體經濟組織成員最基本生活條件的權利，其創設目的在于維護鄉村社會公平[19]。對于超占宅基地退出而言，一方面，超占宅基地退出通過建立宅基地制度的公平取得、權屬清晰，保障村民成為宅基地制度改革的真正受益者[20]。公平的制度安排與政策執行實現鄉村資源配置公平[21]，并以此建立村民的鄉村政治信任[22]，實現對村民的全面和深度動員，激發了村民主體內生動力[23]（A2-a），進而提升農村集體行動能力。另一方面，通過發揮村民公平參與宅基地利用與管理等日常鄉村公共事務治理，形成村民之間的凝聚與合作關系，促進村民的自組織化建設[24]，以組織化驅動治理參與，這不僅有利于以組織為載體的自治實踐，且有助于村民參與鄉村公共事務治理的主體性（A2-a），進而提升農村集體行動能力[25]（圖2）。

圖2 超占宅基地退出影響農村集體行動能力的理論邏輯框架Fig.2 The theoretical logical framework of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

本文數據來源于2021年4—8月由江西農業大學與江西省農業農村廳、江西省自然資源廳、江西省住建廳聯合調研組開展的《江西省農村宅基地改革與規范管理專題調研》。調研組深入江西省11設區市21個縣（市、區）62個鄉鎮147個行政村339個村小組開展實地調研，村小組有效問卷數量294份；發放并收回農戶調查問卷5 522份，獲得有效問卷4 525份。調研區域覆蓋全國新一輪試點單位的余江區、湖口縣、大余縣和永豐縣4個國家試點縣（區），以及浮梁縣等17個縣（市、區）開展宅基地規范管理“示范先行”創建單位。17個“示范先行”縣（市、區）是江西省“宅改辦”綜合考慮地形地貌特征、地理區位、社會經濟發展水平與自然資源稟賦等條件選取，分別代表全省不同類型的縣（市、區）。每個縣（市、區）按城郊、一般、邊遠地區各抽取1個行政村，每個行政村隨機抽取3個自然村，遵循“不漏一戶、不漏一房”進行全覆蓋調查。通過座談討論、問卷調查、專家咨詢、上門入戶、典型案例剖析等多種方式，掌握了江西省農村宅基地利用與管理現狀。

2.2 變量選擇

超占宅基地退出有利于村莊優化布局，而村莊優化布局屬于農村公共事務的重點。村莊優化布局集體行動能力通過村莊優化布局情況反應農村集體行動能力的強弱，以及村莊優化布局過程中組織的集體活動數量來衡量農村集體行動能力的強弱。村莊優化布局需要村民在宅基地利用方面做到“一戶一宅、面積限定”，在宅基地選址過程中依照規劃進行，在宅基地管理方面堅持宅基地“集體觀”而不是“有占白不占”，在宅基地資格權確定方面認定本集體經濟組織成員使用[26]。這些都需要村民自主協商、自主監督、自主管理才能實現，需要大量的集體行動。因此，基于調研結果和具體實踐，本文選擇村莊優化布局情況：很差到很好（1～5）作為農村集體行動能力因變量。

核心變量超占宅基地退出界定為包括宅基地所有權行使和資格權保障兩個方面的超占。所有權行使的公平管理重點在于宅基地的公平分配、公平收回，具體用“一戶多宅”、超面積占用、閑置宅基地3個指標表征，資格權保障主要表現在公平取得，根據調研結果用非本集體經濟組織成員占用、非本集體經濟組織成員繼承2個指標表征。其他控制變量從資源系統（RS），資源單位（RU），社會、經濟、政治設計（S）三個要件選擇。本文變量選擇、定義及賦值、描述性統計見表3。

表3 變量選擇及描述性統計結果Tab.3 Variable selection and descriptive statistical results

2.3 有序Logit模型

本文擬采用村莊優化布局情況表征超占宅基地退出對農村集體行動能力的影響，依次進行賦值，即：Y= 1、2、3、4、5。Y的取值為離散數值且有序，對因變量Y進行核密度分布，其結果顯示為各類別均勻分布，因此選用有序Logit模型對樣本數據進行分析。構建一個連續型的潛變量模型：

式（1）中：Y*為不可觀測的潛在因變量，表示村莊優化布局情況；Xij為樣本實際觀測到的第j個自變量xj構成的向量；β為xj待估計系數βj構成的向量；εi為殘差項。

設μ1＜μ2＜μ3是經過估計所取得的切點值或臨界值參數：

在給定X時，因變量Y在取每一個值的概率如下：

式（3）中：φ為標準正態累積分布函數。

采用最大似然法估計對應模型中的參數：

式（4）中：K為因變量的數量；δik為克羅內克函數的乘積。若離散輸出結果為k，表示克羅內克函數是對稱的，則δik= 1，否則為0。

3 結果分析

3.1 超占宅基地對農村集體行動能力的影響

“一戶多宅”、超面積占用等超占宅基地現象違背了“一戶一宅、面積限定”的宅基地基本制度安排，使得農村集體經濟組織所有權的有效行使能力薄弱，造成權屬難界定、權屬不清晰等鄉村不公平問題，導致村民對村集體的歸屬感、認同感下降，從而削弱農村集體行動能力。由于歷史、文化、自然形成、繼承和建新未拆舊等原因，造成“一戶多宅”；也有一些地方為加快征地，拆遷承諾“拆一補多”，讓拆遷戶“合法”地擁有“一戶多宅”。調研的294個村小組莊“一戶多宅”有1 634戶（8.32%），濱湖、一般地區“一戶多宅”比例高（表4）。各地普遍存在宅基地面積超標、多圈多占、小房大院等現象，宅基地超占面積權屬不能確定為當前使用者所有，在宅基地制度改革過程中容易產生糾紛矛盾，削弱了村民在宅基地使用過程中村莊優化布局的集體行動能力。本次調研村莊戶均宅基地面積150.60 m2，大部分村莊戶均宅基地占地面積超過120 m2，其中超180 m2、240 m2的農戶分別占18.30%、11.04%。不少農戶認為，宅基地無償取得、無限期使用，“超占不受罰、節約無獎勵”“你占我也占、有占白不占”。

表4 超占宅基地的表征指標Tab.4 The characterization indexes of over-occupied rural residential land

農戶資格權保障的公平認定和公平取得由于種種原因得不到保障，村民主體利益受到損害，村民參與村莊公共事務治理的積極性、主動性下降，村民主體內生動力不足，進而影響農村集體行動能力。一是農戶宅基地資格權認定辦法不合理。不少地方簡單按戶籍登記認定，造成符合條件的大中專院校畢業生、普通士兵、外出農民、離異女方等群體不能享受到宅基地資格權的保障。二是部分單位、農民集體“土政策”違規。一些地方為拆危舊土坯房，允諾非本集體經濟組織成員將繼承或買賣的房屋拆除重建，個別地方放任宅基地私下買賣。調查數據顯示，非本集體經濟組織成員占有宅基地數量為291戶，占宅基地總數的1.48%，非本集體經濟組織成員繼承農房的戶數為379戶，占宅基地總數的1.93%，邊遠地區和丘陵山區的現象尤為嚴重（表4）。

3.2 有序Logit回歸結果分析

超占宅基地退出對農村集體行動能力的有序Logit回歸模型估計結果（表5）顯示，“一戶多宅”和超面積占用對農村集體行動能力顯著負向影響，即超占宅基地退出有助于促進農村集體行動能力。模型2表示控制宅基地資格權公平取得變量的結果，模型3表示控制宅基地所有權行使公平管理變量的結果。模型1和模型2的結果對比可以看出在不考慮資格權保障的公平取得指標時，“一戶多宅”、超面積占用表征的宅基地所有權行使對農村集體行動能力的影響更強。結合調研結果，村民認為村莊一些有權勢、有錢的人容易發生“一戶多宅”、超面積占用，不僅違背了“一戶一宅、面積限定”的制度安排，更破壞了鄉村本有的公平氛圍，損害了村民主體的基本權益，導致村民對農村集體的歸屬感和認同感下降，從而削弱農村集體行動能力。

表5 超占宅基地退出影響農村集體行動能力的有序Logit回歸結果Tab.5 The order Logit regression results of over-occupied rural residential land withdrawal’s effect on rural collective action capacity

模型1和模型3的結果表明，不考慮所有權行使的公平管理指標時，宅基地資格權保障的公平取得顯著影響農村集體行動能力。調研發現，非本集體經濟組織成員占用和非本集體經濟組織成員繼承現象更多發生在親緣關系內部，村民對于這種現象普遍認為“親戚間自愿贈與房屋和我們關系不大，不過最好還是要告知并征求全村村民的意見，畢竟宅基地是村集體的”。

通過農村宅基地制度改革，將由于歷史原因形成的“一戶多宅”“超占面積”的宅基地進行清退，并將其收歸到集體，構建公平的制度安排與政策執行機制，重回宅基地“一戶一宅、面積限定，戶有所居、規范管理”的公平起點。超占宅基地退出實現鄉村資源配置公平，并以此建立村民的鄉村政治信任。村民充分的政治信任會使民主制度與公共權力更具權威性、穩定性，有利于增強公眾對制度體系的認同[22]，解決集體行動問題，促進農村集體行動能力。超占宅基地退出，體現宅基地利用與管理的公平公正，保障了農戶作為資格權主體的基本權益[27]，有效化解農民間因宅基地超占產生的矛盾糾紛，重塑鄉風文明，有效激發村民在宅基地制度改革中的主體地位[28]，提升農村集體行動能力。

對4 525份農戶超占宅基地退出意愿的調查結果表明（圖3），對于無人居住閑置房屋，大部分農戶認為應由村集體收回或者拆除再用，其人數和占比分別為1 514人（33.46%）、1 565人（34.59%），少部分農戶認為可以選擇賣給他人（8.40%）、租給他人（12.42%）和放置不管（11.14%）。這表明農戶對于宅基地農村集體所有的認知增強，在鄉村社會整體公平的情況下，愿意由農村集體處置宅基地，對農村集體的歸屬感和認同感增強。964人（21.30%）非常愿意退出超占宅基地、1 111人（24.55%）比較愿意退出，而非常不愿意和比較不愿意退出的人分別為980（21.66%）、831（18.36%）。對于宅基地面積超占退出方式調查發現愿意無償退出的農戶占15.93%，49.15%的農戶更愿意有償退出，34.92%農戶不愿意退出，但可以繳納有償使用費。農戶在資格權公平保障準則下，愿意退出超占宅基地或有償使用，實現宅基地資格權的公平公正。

圖3 超占宅基地退出意愿及方式選擇分布情況Fig.3 Distribution of the willingness and way to withdraw from over-occupied rural residential land

4 結論與政策啟示

本文構建超占宅基地退出影響農村集體行動能力的社會生態系統（SES）分析框架，利用《江西省農村宅基地改革與規范管理專題調研》的294份村莊數據進行實證分析，得出以下研究結論：超占宅基地退出有助于促進農村集體行動，提升農村集體行動能力。主要表現在超占宅基地退出增強村民對農村集體的歸屬感和認同感，激發村民主體內生動力，具體通過“一戶多宅”、超面積占用的退出實現宅基地所有權行使的公平管理，通過非本集體經濟組織成員繼承的制度完善實現宅基地資格權保障的公平取得，進而改善農村集體行動能力，優化農村資源配置格局。

基于此，提出探索超占宅基地退出的多元治理路徑，重回宅基地“一戶一宅、面積限定，戶有所居、規范管理”的公平起點，為農村宅基地制度改革提供新思路。一是加強宅基地所有權行使主體建設，增強宅基地分配、規劃和調整、收回等公平管理，將歷史上形成的“一戶多宅”“超占面積”的宅基地進行清退，并將其收歸集體，營造鄉村公平氛圍，提高村民對農村集體的歸屬感和認同感，進而提升農村集體行動能力。由于不同地區農村集體經濟組織運行成熟程度存在差異，對于發育不成熟的地區，可先由村民事務理事會暫行宅基地所有權人職責，條件成熟后及時交由農村集體經濟組織行使所有權能；對于發育成熟地區，在確定農村集體經濟組織權、責、利的基礎上，應大力發展壯大農村集體經濟，提升集體經濟組織經濟實力，增強農村集體的吸引力、向心力、凝聚力和話語權。二是建立宅基地資格權認定的自治組織，保障不同主體宅基地資格權和房屋財產權的基本權益，重塑鄉風社會公平，激發村民主體內生動力。宅基地屬于集體公共利益，村民對于集體公共利益都有“不患寡而患不均”的思想，建立資格權認定的自治組織，通過基層自治組織對本集體經濟組織成員宅基地資格權進行認定，對本集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員的房屋財產權繼承進行認定，實現宅基地產權配置的公平、公開和公正，促進鄉村社會公平。村民主體地位得到尊重，能夠充分調動村民參與宅基地制度改革的積極性、主動性和創造性。

致謝：本文所用數據來源于江西農業大學與江西省農業農村廳、江西省自然資源廳、江西省住建廳聯合調研組的專題調研，對聯合調研組的各位成員表示感謝！也感謝參與數據整理與錄入的各位同學！