農村集體經濟組織成員資格界定上的重大制度創新

張兆康　丁關良　朱蕓　賴燕飛　孔姣潔

摘要：浙江省寧波市江北區在農村集體經濟組織成員資格界定上，創造性地制定了一套江北特有的詳盡操作規則，確立了農村土地沒有全部征用等情況下享有集體經濟待遇的資格條件，鄭重提出了尊重農嫁女（包括入贅婿）在集體經濟待遇享有上的自主選擇權等，為全國各地開展此項工作樹立了典范，也創設了農村集體經濟組織界定工作模式的完整縣域樣本。

關鍵詞：農村集體經濟組織；成員資格；界定模式；制度創新

農村集體經濟組織成員資格界定是農經系統最為復雜的基礎性工作，也是農村改革的一項關鍵內容。目前，哪類群體類型能享有、哪類群體類型不能享有或部分享有農村集體經濟組織的收益分配權、農村土地承包權以及宅基地取得資格權，都涉及農村集體經濟組織成員資格界定工作。作為全國第二批農村集體產權制度改革試點單位與獲得第一批全國集體產權制度改革典型單位之一，浙江省寧波市江北區在此項改革工作中攻堅克難，勇于創新，積極探索出了許多好的做法和經驗，特別是在農村集體經濟組織成員資格界定工作方面，充分尊重基層獨創精神，不斷發揮農民主體作用，形成了“個人申報，動態調整，依法享有，操作規范，細致到位”成員資格界定模式。

一、制定了一套江北特有的操作規則

其出發點就是追求實質內容的公正公平，包含建立授權的成員資格界定工作領導小組和調研小組，三榜定案，上級審核，編制成員名冊，錄入成員數據庫等為主要條款的操作辦法。其基本操作程序如下：一是成立界定工作小組。由村黨支部書記擔任組長，以村兩委會成員、黨員代表、社員代表以及熟悉集體經濟組織發展歷史且群眾認可的老同志等為成員，具體負責本集體經濟組織的成員身份界定工作；二是發布公告。由界定工作小組發布開展集體經濟組織成員資格界定的登記公告，明確登記對象、登記基準日、登記時間、登記方式等內容。界定工作小組借助明白紙、宣傳頁、大屏幕和入戶宣講等方式，廣泛宣傳成員資格界定工作的目的和意義，讓廣大農民群眾知曉法律、法規、政策的規定和本村集體經濟組織成員資格界定工作方案的基本內容，動員群眾積極配合、廣泛參與成員資格界定工作；三是信息登記。界定工作小組指導農民填寫農村集體經濟組織成員摸底登記表，主要包括姓名、性別、出生日期、戶籍所在地、戶籍變動情況（遷入遷出日期、原因）、家庭成員情況、土地承包情況等內容；四是摸底調查。界定工作小組廣泛搜集本村集體經濟組織相關人員的戶籍登記、土地承包經營權登記等信息，收集整理村民提交的相關證明材料并進行真實性審查，對照成員資格界定標準，對本村人員基本情況進行全面細致地分析；五是方案制定。界定工作小組在對本村集體經濟組織的歷史沿革、成員變化和本村現狀人口進行全面調查并掌握基本情況與相關人員基本訴求的基礎上，依照法律、法規、規章等有關規定，針對不同類型人員，研究制定本農村集體經濟組織成員身份界定方案，經社員代表大會表決通過，報上級機關備案；六是初步界定。界定工作小組根據調查摸底掌握的基礎信息，依據相關法律、法規、規章等有關規定和本村集體經濟組織成員資格界定工作方案，對符合本村集體經濟組織成員資格條件的人員進行初步界定，形成初步界定成員名單；七是公示修正。界定工作小組對初步界定成員名單進行公示。公示期間，對初步界定成員名單有異議的，相關人員應該以書面形式向界定工作小組提出意見。對于相關人員提出的意見，界定工作小組應當討論提出處理意見，做出修改或不修改初步界定成員名單的決定，并向當事人反饋處理意見。經過修改的初步界定成員名單應當再次進行公示，每次公示不少于5天。初步界定成員名單須經公示無異議后方可確定為認定結果。八是民主表決。對于界定過程中出現的少數特殊情況，經界定工作小組處理后，當事人或利害關系人仍有異議的，由社員代表會議進行民主表決。九是備案審核。經公示無異議后，將農村集體經濟組織成員名單報上級機關審核。當地職能部門應當指導轄區集體經濟組織做好成員資格界定工作，并對有關工作進行監督；十是結果公布。成員資格界定結果以村黨組織、村委會和界定工作小組名義在公示欄進行終榜公布。界定工作小組應當全面收集成員資格界定過程中的會議記錄、實施方案、公示材料、成員名冊和相關證明材料等重要資料，整理成冊后上報上級機關存檔備查。以上十個程序中，特別是確定的三榜定案以及上級部門審核，可以為弱勢群體起到補救作用，避免出現“多數人暴政”現象，消除“一議而終”產生偏差失誤，也改變了以往“雙過半”同意即生效的做法，將贊成率必須超過三分之二，使認定結果真正得到群眾認可。

二、確立了農村土地沒有全部征用等情況下的享有資格條件

成員身份與初始人員的投資入社有關，建國初期當時辦社時，由初始成員的農民群眾以政府分給的土地、個人私有的耕牛以及大型農機具等互助合作而成，同時也與農村重大改革動作緊緊伴隨著一起，依照《浙江省村經濟合作社組織條例》第十七條規定：開始實行農村雙層經營體制時原生產大隊成員成為廣義意義上的初始成員。同時是否在第一輪第二輪農村土地承包工作時發包過耕地也是判別成員資格的一個依據。根據《中華人民共和國農村土地承包法》第五條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，以及第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。因而，凡是以家庭承包形式擁有農村土地而沒有喪失農村集體經濟組織成員資格條件的就是經濟合作社成員。除此之外，在什么情形之下不能擁有無償享有集體經濟待遇，筆者根據寧波市江北區人民政府作出（關于印發《江北區土地征用補償安置辦法》通知）（北區政發〔2003〕7號）文件第二十四條之規定：計稅耕地被全部征用，最后一批計稅耕地征用時批準機關批準之日；全村實行農轉非的批準之日。符合上述三個條件的，轄區新增人員從此不能再無償享有集體經濟待遇。

三、明確了作為農村集體經濟組織成員資格的界定要素

按照中共中央國務院頒布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）文件精神，確定了農村集體經濟組織成員資格界定要素為：戶籍關系，農村土地承包關系和對集體積累的貢獻等因素，《農村集體經濟組織法（草案）》第十二條規定：農村集體經濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經濟組織成員。因此，本區以戶籍關系，農村土地承包關系和對集體積累的貢獻為重點要素，還結合履行義務、福利享有和居住狀況等輔助因素給予全面而又綜合考慮是完全符合上級法律和政策規定的。在界定期限上還視農村實際設立了成員的相對靜態管理模式。就是不再實施繁雜的每年界定方式，而是與集體經濟組織選舉的換屆工作緊密結合在一起，通常一屆或二屆界定一次，以切實維護新增人員的合法權益訴求。

四、提出了尊重外嫁女（包括入贅婿）在集體經濟待遇享有上的自主選擇權

在農村集體經濟組織成員界定工作中最難處置的是農嫁女問題，由于其流動較為頻繁，以及農村習俗的慣性作用，出現的信訪案件也最多，而化解這一問題的切入點就是創新制度，給予農嫁女一定程度的選擇權利，就是制定農嫁女有在娘家或夫家作為集體經濟組織成員的選擇權，允許其在一年內辦理好相關手續。如繼續留在娘家村作為集體經濟組織成員的，只要在夫家村開一張沒有享有該集體經濟組織成員待遇等相關證明文件即可。如選擇在夫家村作為集體經濟組織成員的，應辦理好遷往轉移成員的手續。當然，具體辦理過程中還要知曉兩個農村集體經濟組織各自的章程規定及其成員管理辦法，以免產生麻煩。這里的重點是判斷在娘家村是否屬于喪失農村集體經濟組織成員資格的情形，如遷出戶籍關系，不在保留對象之內的即在娘家村喪失農村集體經濟組織成員資格，必須在夫家村按政策享有集體經濟待遇。

五、構建了對保留對象的人員允許在一年內遷入戶籍關系的寬限時間規定

實踐中，對戶籍關系已經遷出的人員，在《關于農村股份經濟合作社成員資格身份確認的指導意見（試行）》（北區政改〔2018〕1號）文件中規定：對解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的初級士官；全日制大中專學校的在校學生；被判處有期徒刑的服刑人員等3種保留成員資格身份情況的，在保留情況喪失后一年內戶籍關系遷回的，應及時進行成員資格身份恢復登記；逾期未遷回的，成員資格身份不予保留。這里一個重大制度創新就是建立農村集體經濟組織成員檔案的遷移手續。一個集體經濟組織遷入到另一個集體經濟組織應該附帶成員檔案，內容包括原籍村農村土地承包經營權證復印件，是否享有農村集體經濟組織經濟待遇的證明材料，如遷出村已經享有安置補助費的，遷入的農村集體經濟組織不得重復享有，確保避免了成員權益“兩頭都不能享受”、“兩頭占”情況的產生。各地的創新辦法也表明，作出量化到人、確權到戶的制度設計也是一種積極嘗試。農村集體產權制度改革之后，集體經濟待遇的享有份額分配到戶，不管戶內人數如何變化都不受享有份額和經濟待遇的影響。這一做法也符合中共中央國務院出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中的“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”的規定。

六、作出了在界定確定時間之前已經死亡人員等特殊群體的政策界限

老人過世以及出生不久的小孩在未到界定時間內因故死亡的，一般不能享有集體經濟待遇。如經成員代表大會討論通過的，可以給予一次性喪葬補助費的形式，并且作為特別的決議予以化解。而對采用靜態管理模式的集體經濟組織在改制時可作出規定：懷孕社員婦女（包括社員配偶），憑準生證和市級醫院證明在農村集體經濟組織成員資格截至目前到村里登記，在預產期后二十日以內正常出生的新生兒保留其正當權利。這可防止為享有集體經濟待遇而采取剖腹提早產子造成不良后果，是一種人性化的制度安排。

七、慎重對待農村集體經濟組織成員資格喪失情形

寧波市江北區作出的農村集體經濟組織成員資格喪失情形，符合《農村集體經濟組織法（草案）》第十八條規定：（一）死亡或者被依法宣告死亡的;（二）喪失中華人民共和國國籍的;（三）已經取得其他農村集體經濟組織成員身份的;（四）已經成為國家公務員和事業編制人員的;（五）自愿退出的;（六）法律法規和章程規定的其他情形。上述（三）、（四）、（五）三項情形下喪失農村集體經濟組織成員身份的，依據已出臺的章程規定，可以在一定期限內保留其已經享有的財產權益。這里需要討論的是關于自愿放棄的情形是不是喪失成員資格，根據農村實際，在遷入戶籍關系時，迫于村干部的壓力等各種原因要求放棄享有當地的集體經濟待遇時有發生。筆者的觀點是按照法理，對自愿放棄成員資格可以在兩年內提出變更或撤銷訴訟，從另一角度說即使提出書面申請的也應由農村集體經濟組織給予適當的經濟補償，不能喪失其生存保障條件。對已經農轉非的大中專畢業生享有集體經濟待遇問題耐人尋味，寧波市江北區原規定不能享有安置補助費，經農村各類群體的磨合和博弈，有的經濟合作社依照一輪農村土地承包或二輪農村土地承包期間農轉非的一次性經濟補助對象予以對待。這里還需特別提出的是，對在國家黨政機關、民主黨派、群眾團體以及國有（控股）企業由財政供養的在編人員，也就是由組織部門或人社部門考核招錄，在政府機關部門在編，工資由財政部門撥款領取的人員，不能再享有當地集體經濟待遇特別是宅基地資格權。農業農村部答復的信訪內容也清楚表明，“較為普遍的做法是將土地承包關系作為判斷農村是否具有基本生產生活保障的重要依據，通常認為國家公務員享受國家保障，并不依賴農村土地生產生活，其不應再享有基于成員身份的特殊保障”。因此，不允許有特殊對象具有特殊利益現象存在。

筆者也認為，此類人員不能享有集體經濟待遇特別是宅基地資格權，其理由有三大方面：第一個依據是法律依據和法規依據。按照《關于黨政機關工作人員個人證券投資行為若干規定》《證券法》等相關規定，黨政機關工作人員除有明確禁止規定外，黨政機關工作人員可以將其合法財產以合法的方式投資于證券市場，買賣股票和證券投資基金，但是禁止擁有非上市公司（企業）的股份或者證券。《中華人民共和國公務員法》第五十九條規定，公務員不得“違反有關規定從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務”。《中國共產黨紀律處分條例》第九十四條更明確規定，擁有非上市公司（企業）的股份或者證券，是違反有關規定從事營利活動的行為，違反了黨的廉潔紀律。

第二個依據，在于當地的政策規定，如《浙江省貫徹實施〈中華人民共和國公務員法〉工作方案》明文規定，對使用國家行政編制，經縣（市、區）組織、人事部門批準，并已辦理人員過渡手續，享受公務員相關待遇的鄉鎮（街道）機關聘用制干部，在辦理農轉非手續后，符合公務員登記條件的予以登記，享受公務員相關待遇，不得再享受原農業戶口相關待遇。而在農村集體產權制度改革時，在確定喪失成員資格政策中都一一提出：“人力資源和社保部門辦理正式招工錄用手續的行政、事業單位的現職工作人員及離退休人員”為未能享有集體經濟待遇特別是宅基地資格權的對象類型。

第三個依據，浙江省寧波市紀委的清退案例報道。針對浙江省委巡視組反饋指出的部分黨員干部違規享受原農業戶口待遇，違規領取及侵占村級分紅等問題，公職人員參與村級分紅，不僅是與民爭利，而且違反了公職人員廉潔從政的原則，必須予以制止。寧波市下發關于開展黨員領導干部及其他公職人員違規領取及侵占村級分紅等工作方案，在全市范圍內深入開展部分黨員干部違規享受農村村民待遇問題專項整治。截至目前，寧波全市包括江北區共排查17.60萬名公職人員，7785名公職人員完成股份分紅清退工作，共清退股份125.98萬股、分紅3544.65萬元。

需要提出的是，根據農村實際情況，如戶籍關系仍在原籍村的，被當地農村集體經濟組織接納，與農村集體經濟組織形成一定的經濟上關聯，可以作為保留對象看待。如被開除、辭職或刑事處罰的仍然可以到原籍村恢復成員身份，為該村農村集體經濟組織成員，可以享有集體經濟待遇特別是宅基地資格權。

綜上所述，從法理上說，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農村居民，為農村集體經濟組織成員。同時仍有農村土地以及宅基地的集體經濟組織，其成員始終應是動態變化的，也是可以依規申請加入的。為此，建議采用以下常態化的對策措施：

第一，常態化創設農村集體經濟組織成員資格界定工作機制。由社員代表大會推出的德高望重、辦事公道、熟悉村莊歷史條件的老村干部和社員代表組成調查工作小組，報經街道黨工委或鎮黨委批準后，在村務公開欄中予以公布。農村集體經濟組織成員界定應注意的是：一是在同一片區盡量統一；二是凡與村落共同體有關聯的人員能享受的盡量予以部分或者全部享有集體經濟待遇；三是對弱勢群體應該予以照顧享有。而對三榜公示之后仍有異議的，可以告知其向當地街道辦事處和鎮人民政府以信訪途徑解決，也可按照法律規定向當地人民法院提起訴訟。

第二，建立世居社員+新增人員的界定辦法問題。對未符合完全靜態管理條件的股份經濟合作社取消生不增死不減的成員增減制度，與村級組織換屆選舉同步進行。界定辦法應該不斷完善與補充，特別是允許已經遷入戶籍的人員予以現金購股，如對外來種田農戶優惠購股等，以推動改革不斷向前邁進，維護農村社會的和諧。為此，區級應該發布指導性意見或者規范性政策文件，鎮（街道）出臺具體意見，村級則為制定管理辦法。世居社員+新增人員的界定辦法中，主要視該子女的父母是否是世居社員，是否與其形成婚姻、收養等關系，而完全是一輪土地承包之后遷入的外來人員的判別依據應該為是否向該社繳納過公共積累款額等投資入社的情況。

第三，創建農村集體“三資”監管平臺，將成員數據庫增減及其變更專門設立模塊。監管平臺上可以制定各獨立模塊技術參數，在“資產管理”、“財務管理”、“交易管理”、“農村治理”之外單列“人員管理”應用，同時通過采用XML等常用數據標準，前置服務器作為交換核心，打通獨立模塊與其他平臺對接通道，避免信息不對稱現象。

第四，允許不同群體的人員投資入社。一是由原是當地農民身份的企業主投資農村集體經濟組織，也可以是周圍的農場主；二是新鄉賢。即原籍是本村的國家公務員，事業單位和國企工作的財政供養人員辭職或其他原因回家鄉創業就業；三是大學文化程度以上畢業的技術人才，管理人才以及技術發明，品牌擁有者等人員。

第五，繼續完善創新農村集體經濟組織成員資格界定框架。就是由各級劃定職責，在省級出臺條例，市級作出實施辦法的基礎上，作為區級部門進一步提出操作規則，搭建鄉鎮級具體細則，村級制定詳盡的界定辦法的格式文本。而對已遷入戶籍但未入社的外來種田農戶、已農轉非的大中專畢業生等特殊群體，必須予以一定程度的享有份額，維護其正當權益。

第六，建立以家庭成員為主體的成員名冊。每當農村集體經濟組織成員資格界定時，確定一定期限的成員資格登記手續，此期間內逾期不來登記、核實視為自愿放棄部分有關權益。同時強化成員管理，可以與個人身份證一樣進行操作，設立農村集體經濟組織成員身份編碼制度，號碼是唯一的，由農經部門按照相關規則統一編制，可由區號+4位戶籍序號+出生年月日+取得成員時間+取得方式等組成，例如寧波市江北區慈城鎮國慶村李某某的成員編碼為330205010219640314201001，其他人員依次編碼，以防“兩頭占”和“兩頭空”的情況發生。

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＊本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目《深化農村產權制度改革推進城鄉居民基本權益平等化研究》（17JJD790018）課題成果。

（作者單位：張兆康、朱蕓、賴燕飛、孔姣潔，浙江省寧波市江北區農業農村局 ；丁關良，浙江大學。丁關良為通信作者）