“雙碳”目標背景下如何優化行政事業單位政府采購

王艷杰

(廣州醫科大學附屬腫瘤醫院，廣東 廣州 510095)

1 引言

近年來，國家推出一系列改革舉措，如碳達峰、碳中和、“放管服”改革、醫療體制改革等，為推動數字產業綠色低碳發展，財政部、生態環境部起草了《綠色數據中心政府采購需求標準(試行)》，數字產業綠色低碳發展是落實黨中央碳達峰、碳中和重大戰略決策的重要內容，公立醫院作為行政事業單位的一部分，更要抓住這一歷史新機遇，找準切入點和著力點，加快完善行政事業單位綠色采購制度體系，讓綠色采購引導更多資源支持綠色、低碳發展，引領和帶動同行業、全社會進一步增強低碳消費和清潔生產的理念，同時讓事業單位管理從傳統制度理念走出來，轉變為服務、導向價值觀念，進而構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系。在此背景下，事業單位應思考如何完善流程機制，加大采購管理力度，真正發揮政策“四兩撥千斤”的作用。目前財政部頒布74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等規章制度，廣東省廣州市政府也頒布了一系列具體可操作可執行的政策文件，如《廣州市政府采購文件編制指導意見(2021年修訂)》《廣州市政府采購負面清單》等，在程序上規范了事業單位政府采購管理，對提質增效、降本增效、實現資金使用效益最大化具有非常重要的意義。

2 政府采購的特點及面臨的問題

2.1 政府采購的特點

政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為[1]。政府采購有以下四個特點。

2.1.1 采購主體的特定性

中華人民共和國政府采購法第二條明確規定，政府采購的主體為國家機關、事業單位和團體組織。采購主體具有特定性，其特定性決定了政府采購的導向性作用，政府采購的貨物、服務和工程會對消費者的消費傾向產生影響，其中事業單位是政府采購主體的重要組成部分，因此事業單位應積極響應國家號召，加大綠色節能產品采購力度，助力實現“雙碳”目標。

2.1.2 采購行為的預算性

《政府采購法》第六條規定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。政府采購的前提必須有預算，資金落實到位方可進行采購行為，采購人擬采購的項目，首先要編入部門預算，超預算、無預算，不得發生政府采購行為[2]。《政府采購法實施條例》強調采購人或采購代理機構應嚴格按照已批復的政府采購項目預算編制采購文件。采購法律明確指出采購的前提是有相應的預算，這一規定與預算法相互呼應，更進一步印證了采購行為的預算性。

2.1.3 采購流程的合法性

自2003年1月1日《政府采購法》實施以來，所有的政府采購行為均納入法律法規范疇，后續頒布《政府采購法實施條例》、74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等制度文件，政府采購相關的法律法規日益成熟完善，政府采購流程實現有法可依、有法可循。

2.1.4 采購需求的導向性

在政府采購法律法規下，采購人對擬采購的貨物、工程和服務的供應商資格條件要求、技術要求、商務要求等提出明確需求形成項目需求書，通過公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等方式，對潛在供應商的產品及報價進行綜合打分，通過政府采購行為，可以將采購項目需求書的制定與政府的政策導向相結合，用這種潤物細無聲的方式讓政府的政策及理念滲透進各潛在供應商內部。政府采購優質的貨物、服務或工程，既可以引導消費者消費傾向，又給群眾提供更優質的服務和體驗，真正做到取之于民用之于民。

2.2 政府采購面臨的問題

2.2.1 內控機制不夠完善

內控制度為政府采購“保駕護航”，事業單位建立內控制度，是加快建立和實施政府采購制度、提高政府采購管理效能、實現物美價廉采購的重要保障。目前事業單位普遍存在內控制度不完善、審批流程不規范、最高限價設置不合理、前期調研不充分、有些采購呈現分散狀態、有的集中采購無法統籌管理等現象，不能做到和省市制度的有效銜接，特別是現階段，國家提倡碳達峰、碳中和，優化營商環境等，制度更新非常之快，內控制度要緊跟政策步伐方可實現政府采購的合法、合規和高效。如何在制度落實上打通政府采購“最后一公里”，實現政府采購全鏈條、全流程有法可依、有法可循，需要從事采購的工作人員及管理人員審慎思考。

2.2.2 缺乏有效的監督體系

現代政府采購改革正在建立和完善，內控制度要緊密結合單位具體業務隨時完善和優化，若讓內控制度有效運行，單位內部的監督必不可少，單位采購部門應主動和紀檢、審計部門溝通，讓采購部門、承辦部門、使用部門、紀檢部門、審計部門等形成一個互相促進、互相影響的良性生態圈，建立有序的監督管理體系，充分發揮紀檢、審計的監督作用，為單位把控潛在風險點，構筑廉政防控機制。

2.2.3 采購方式略顯單一

長期以來，我國行政事業單位政府采購方式占比最大的是公開招標，公開招標在很大程度上保證了采購項目的公開、公正和公平。正因如此，行政事業單位過度依賴公開招標方式，所有的政府采購，不論項目性質如何、資金多少等，均采用公開招標方式執行，實質上會延長政府采購周期，降低采購效率，特別是一些高校科研院所，對科研設備的要求較高，但是這些設備有個共性，那就是普遍價格高昂且市場競爭不充分，潛在供應商少，公開招標很容易流標[3]。目前政府采購方式共七種，分別為：公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、詢價、單一來源、框架協議采購以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。若各事業單位的政府采購“一刀切”，不考慮項目的實際情況均采用公開招標方式，那政府采購非招標采購方式管理辦法的出臺將失去意義。

2.2.4 虛假材料謀取中標

2022年2月政府采購網公布了58家列入不良行為記錄名單的供應商，這些供應商有的虛假投標、有的更改社保繳納記錄、提供虛假繳納社會保險憑證等。如在“廣州市民政局精神病院2022—2024年食材采購項目”中，第一中標候選供應商望家歡集團公司未獲得無公害農產品、綠色食品、有機農產品、農產品地理標志認證證書以及“粵港澳大灣區菜籃子生產基地”仍可得分，騙取中標資格。

2.2.5 串通投標屢禁不止

政府采購是在公開、公平、公正的條件下進行的一項自主交易活動，每個有意向的供應商均是潛在投標人，但是在政府采購中存在多家供應商串通投標，一些供應商為防報名不足三家而邀請其他供應商陪標的現象屢見不鮮。2022年2月政府采購網公布了16家存在串通投標的問題，分別予以罰款、列入不良行為記錄名單、一年內禁止參加政府采購活動等處罰。經財政部門調查取證，在“智能藥具自助發放機采購項目”中部分供應商存在視為串通投標的情形。

2.2.6 節能產品占比低

目前財政部門只是要求在招標文件中體現要落實的節能產品政府采購政策，但由于部分采購人站位不同、各地市的配套措施不同、政府部門強制執行力不同等原因，在政府采購項目中節能產品占比較低，目前政府機構人均能耗、單位建筑能耗均高于社會平均水平，政府采購節能的潛力巨大、節能空間較大[4]。

3 “雙碳”背景下我國行政事業單位政府采購發展趨勢

在碳達峰、碳中和的節能背景下，政府采購對于提高交易透明度及資金使用效益的作用愈加凸顯，在行政事業單位深化改革的關鍵期，如何優化政府采購、發揮政府采購的作用、提升政府采購在綠色高質量發展中的價值成為迫在眉睫的問題[5]。

首先，抓住“雙碳”歷史新機遇，加快完善政府綠色采購制度。采購人在制定招標文件采購需求時，可以在政策法規允許的前提下將綠色、低碳、節能產品納入優先或強制采購范疇，但要避免人為附加不合理的采購需求[2，6]。目前政府采購對中小微企業、監獄企業給予一定的價格優惠，對于節能產品，相關部門是建議優先采購，對采購人未形成強制約束，建議增加綠色節能產品清單內容，增加綠色節能產品占比。在各項指標滿足采購需求的前提下，優先采購綠色、低碳、節能產品，對部分節能效果、性能等達到要求的比較成熟的產品，實行強制采購，形成有效的約束機制，有效推進生態優先、綠色低碳高質量發展，進一步降本增效、保護環境[4,7]。

其次，健全事業單位內部制度體系，提升整體監管水平。積極穩妥推進深化政府采購制度改革，建立采購部門和各職能科室的聯動機制。紀檢關口前移，抓早抓小，試行預警談話制度，及時發現并糾正政府采購過程中可能出現的違規違紀問題[8]。加快政府采購審批流程優化，在論證審批、資金使用等方面，建立更加高效、精簡的體制機制，強化管理責任落實，“誰跟進”“誰負責”，切實保障采購管理工作全面開展。加強信息化建設，目前廣東省啟動政府采購智慧云平臺，從制作招標文件到簽訂合同，全流程電子化，下一步事業單位內部要強化采購前的信息化建設，盡量減少紙質文件，實現全流程電子化，助推“雙碳”目標實現。

再次，推進采購方式多元化，促進采購效率大幅度提升。為進一步推進落實政府采購“放管服”改革，提高政府采購的效能，行政事業單位應積極主動探索多元化的采購方式，制定內控制度，為多元化采購方式提供支撐，轉變以公開招標為主的、單一的采購模式，具體情況還需要根據政府采購相關法律制度并結合采購項目的特點采取針對性的采購方式，在充分調研的基礎上進行采購，做到項目多樣化采購方式多元化，為單位高效率采購質優價廉的產品。

最后，多渠道多舉措甄別供應商虛假投標、串通投標。在政府采購市場環境中，為給供應商提供便利，構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，盡量減少供應商提供證明材料，探索“承諾+信用管理”機制，在形成完善的制度之前必然存在一些供應商不珍視信用的問題，在探索期間，可以給予供應商過渡時間，對于虛假應標的供應商給予一定的處罰，例如在政府采購網公布供應商名單、一年內禁止參加政府采購活動等。政府采購監管部門可以出臺具體的明細、清單或者運用信息化手段認定供應商是虛假投標或串通投標。譬如，廣東省智慧云平臺試行采購全流程電子化，開標時發現投標文件的IP地址一樣，即視為存在串通投標的嫌疑；已對接“粵省事”“粵商通”“粵信簽”等系統的，不再要求供應商提供財務狀況、繳納稅收和社會保障資金等；不同供應商的投標文件字數完全一樣即認定為串通投標等多舉措甄別供應商虛假投標、串通投標。

4 結論

政府采購市場環境變幻莫測，這對采購管理工作提出了更高的要求，面對新的采購環境時，政府采購管理工作應與時俱進，尤其是在國家“雙碳”目標背景下，政府綠色采購作為調控宏觀經濟運行、保護生態環境的一項重要手段，以引導更多資源支持綠色低碳發展，引領和帶動全社會進一步增強低碳消費和清潔生產的理念。政府陽光、綠色采購制度是“雙碳”目標實現的重要構成部分，提高環境標志或節能產品占比有利于提高全社會的環保意識，推動科技進步，節約能源，促進資源循環利用，實現經濟可持續發展。探索“承諾+信用管理”機制，并完善認定供應商虛假投標、串通投標的情形，逐步形成采購人、供應商、代理機構良性生態圈，進而構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系，助推我國經濟高質量發展。