中期預算管理的國際經驗與借鑒

張阿鳳

（貴州財經大學大數據應用與經濟學院）

一、引言

中期預算改革是近年來公共預算改革領域的熱點，自20世紀中期尤其是80年代以來，隨著政府職能轉變，許多發達國家和發展中國家實施了中期支出框架（MTEF）。與年度預算相比，中期預算管理能夠彌補年度預算存在的不足，將政策、預算、規劃結合起來，有助于財政穩健運行，減少和避免財政政策的時滯和延遲效應，提高預算績效。中期預算管理的實施對完善后危機時代的財政政策，促進世界經濟強勁、平衡和可持續意義重大。

二、中期預算的內涵

（一）中期預算的定義

中期預算（MTBF）也稱中期財政規劃，是一個為期通常3～5年（有些國家更長）的滾動和具有約束力的預算總量框架。其為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預算務必遵守的預算限額，其核心是支出限額。

（二）中期預算的分類

根據預算目標是否可調整和預算期間是否固定可將中期預算分為：“彈性型”“固定型”“滾動型”“期間型”。中期預算編制在內容上有兩個明顯特征：一是以宏觀經濟規劃框架為基礎，實現預算的總體控制目標；二是強調對預算資源的戰略性配置。

20世紀80年代以來，許多國家進行預算改革，一個重要的舉措就是實施中期支出框架。中期支出框架分為三個層次，從高到低依次包括：中期績效框架、中期預算框架、中期財政框架。中期支出框架的特征如表1所示。

表1 中期支出的階段及主要特征

這三個框架均要結合年度預算和財政經濟發展情況進行滾動或不斷更新，就經濟發展水平而言，發達經濟體已基本實施了中期支出框架。從世界范圍來看，在歐洲和中亞，中期支出框架已廣泛實行，西歐國家已普遍采用了中期支出框架。

（三）中期預算的作用

政府預算反映了國家治理時的政治和意識形態，在市場經濟體制中，作為政府重要的政策工具，預算需要實現三個主要的目標：財政紀錄、資源有限性配置、運營績效。中期預算作為政府政策和預算的紐帶，在兩者之間能夠起到很好的橋梁作用，能控制中期支出限額，從而加強對總量和合規性的控制；表達政策目標和優先性，促進資源在各項政策之間作出最好的安排；改善預算過程中的透明度和受托責任。

三、各國的中期預算管理經驗

（一）俄羅斯的中期預算管理

俄羅斯和中國同屬于經濟轉型國家，在轉型過程中，都出現過私有化改革和制度變遷等現象。相較于中國，俄羅斯較早的進行了中期預算管理改革。當時的俄羅斯政府為了穩定由于蘇聯解體造成的經濟動蕩，決定在權力垂直方針下進行預算改革，中央層面對下級部門政府的預算開支集中分配，同時收回地方政府的融資權力，并制定了法律法規來鞏固此次預算改革。2003年俄羅斯開始進行中期預算改革，預算管理模式的核心逐步從“投入”轉向“結果”，改革旨在提高資金效率，減少對預算合規性控制的成本，并于2003年通過《2004—2006年俄羅斯聯邦預算管理程序改革構想》。中期預算是在對預算資金進行長期預測的基礎之上，根據國家戰略方針和經濟社會發展的優先次序來安排預算資金。俄羅斯2006年開始試編中期預算，2007年第一次正式編制三年期中期預算，俄羅斯聯邦預算首次成為長期財政計劃的一部分，各級政府預算編制都要列出各自的發展目標、可計量的預期成果及其相關的考核指標，并應對預算政策的連續性、可預見性和透明度負責。

（二）南非的中期預算管理

1997年，南非發布《中期預算政策報告》，以使理性且集中的資源分配過程成為可能，該政策報告涵蓋了南非中期預算框架的主要內容，是南非國家預算范圍內的一個具有可操作性的計劃，發布該政策報告有兩個目的：一是表明政府對這一問題的看法；二是為中期預算的決策過程引入更廣泛的參與。中期預算政策報告使南非政府預算的透明度和問責制更加深入，且更具包容性的政策制定，加強了政府內及整個國家合作關系進步。

經過多年發展，南非《中期預算政策報告》內容方面已發生較大變化。2011年中期預算政策聲明的內容包括面對不確定性的復蘇和改革、經濟展望、財政政策及趨勢、中期支出框架及收入劃分四個部分。除第一部分外，其他三個部分相互之間的聯系并不緊密，較多考慮來自各部分內部的因素，而較少考慮來自其他部分的因素，更像是分別從三個方面進行的分析和預測。經濟展望包括世界經濟情況、南非國內經濟展望及趨勢等；財政政策及趨勢、中期支出框架及收入劃分分別涉及財政政策和財政收支兩方面。從內容和結構上看，目前南非中期預算政策報告的重心是落于財政預測方面。

（三）瑞典的中期預算

為應對傳統預算的不足，20世紀90年代中期，瑞典對其預算體系進行了根本性的變革，開始實施中期支出框架。在改革預算制度時，瑞典政府采用自上而下的方式，在中期財政框架內對預算進行審批。主要內容為：一是從2007年開始，在預算程序中規定支出限額，包括中央預算內的所有項目和預算外的養老金；二是在經濟周期中，一般政府盈余平均應保持在GDP的2%左右，個別年度可以有所不同。支出限額是對實際支出金額的限制，政府可使用結轉資金，即可以用以前年的留存資金和以后年度撥款預算，也就是說，實際支出可能會超過撥款水平。由于支出限額只是對未來結果的一種限制，而不是對未來預算數額的限制，政府必須緊密跟蹤財政發展狀況，以防止支出超過限額。瑞典一直實施預算編制的三年期中期財政框架，且特別關注保證一致性和預算質量，收支預測涉及各級中央政府機構，一年進行五到六次，旨在通過財政目標和高級預測模型以維護更好的財政紀律。這樣，具有充分信息和理性的政府政策前提已經迅速得到增強，政府需要依據宏觀經濟狀況對支出進行切實穩妥的預測。另外，盈余限額的建立，使得政府不僅需要關心中央政府的財政收支，還要關注下級政府及其他部門，如地方政府預算和養老金的情況等。所以，中期支出框架改革過程中，對中期宏觀經濟和財政收支的預測日益受到重視。

（四）新西蘭的中期預算管理

在過去十多年，新西蘭一直在進行預算改革。以1989年的“公共財政法案”和1994年的“財政責任法案”最為著名，是構成多年期預算的基礎。新西蘭預算改革的一個重要目標是提高預算透明度和受托責任，以此來加強財政紀律性。新西蘭的預算周期內政府需提交三份重要文件：《預算政策聲明》《財政戰略報告》和《預算的經濟和財政更新》。其中《預算政策聲明》對應政府短期和中期的財政計劃及目標；《財政戰略報告》是更新的財政估計，并說明與政策聲明中計劃和目標的差異；《預算的經濟和財政更新》每年發布兩次，是多年期財政和經濟預測。《預算的經濟和財政更新》符合中期預算框架的含義，體現了新西蘭中期預算框架的主要內容。從2012年5月新發布的《預算的經濟和財政更新》（Budget Economic and Fiscal Update）來看，除了與多數國家中期預算內容中相同的經濟展望和財政展望外，新西蘭的中期預算更加強調風險，其與風險有關的內容為“風險和可能出現的情況”（Risks and Scenarios）以及“特 有財政風險”（Specific Fiscal Risks）兩個部分。風險和可能出現的情況涵蓋經濟風險、不利情況、有利情況和一般財政風險。

新西蘭中期預算框架的另一個特點為對財務報表的預測，內容包括對財務業績表、現金流量表、財務狀況表（即資產負債表）、凈資產變動表等一系列財務報表的預測，也包括對財務狀況表附注的預測。這一預測使得新西蘭的中期預算框架較之其他國家的中期預算框架在內容上更加完整，也更有可能反映出未來財政的變動方向、趨勢和幅度。

（五）拉丁美洲國家的中期預算管理

墨西哥的中期預算從2002年開始實施，包括宏觀經濟變量預測、財政收入變量預測（分為石油相關或其他）、支出變量預測（分為薪金和工資、養老金、補貼和轉移性支出、資本性支出）。委內瑞拉2000年引入的多年預算框架，由財政部、計劃和發展部、中央銀行聯合編制，具體包括經濟政策目標、中期宏觀經濟假定、期限內年度預算的支出和負債上限、財政政策目標、一級預算形成的一般指南。根據規制框架，宏觀財政規則與中期財政框架直接相關，而且它們的定義與多年預算框架的有效期有關。巴西2000年引入中期支出框架，其架構成熟且計劃發揮作用十分突出。聯邦政府預算在一年內有效，與四年的計劃系統有正式的聯系，該計劃在每個總統任期的第一年得到法律批準。架起計劃和年度預算的橋梁是《預算指令》，這是每個新的財政年度都要通過的法律。巴西有三個預算期限：第一是長期具有指示性的期限（八年），第二是一個規劃期限包括四年期的多年預算（MB）的編制，第三是在這個框架中（也包括中央一下政府的估計數）除了年度預算之外，應確定收入預測、宏觀經濟變量和財政結果。

四、國外中期預算對中國的啟示

由于各國實施中期預算管理的現實基礎存在差異，因此建立中期預算框架應該是個循序漸進的過程，需要根據本國國情，在充分考慮經濟發展狀況、宏觀經濟政策、執行能力等因素條件后進行整體規劃。本文通過借鑒上述國家實施中期預算經驗，得到以下幾個方面的啟示與借鑒。

（一）與國情相符合

許多國家被迫中止實施中期預算的原因之一就是沒有與本國國情相聯系。任何一個國家中期預算政策的制定都不能生搬硬套，因為各國的預算框架是不相同的，都是依據本國的國情而設計的，中期預算特別是中期支出框架，在數據、人員和執行方面要求很高。所以我國在引入中期基礎預算時要特別慎重，如果條件不成熟或考慮不周到，或在執行過程中處理不當，會直接影響經濟的平穩運行。

（二）注重政府預算公開透明

中期預算政策報告為政府預算提供了背景基礎，使預算過程中的透明度和問責制更加深入，他通過確保各方面對與預算制定有關的社會、經濟和財政政策框架有一個共同的理解，從而使整個國家能夠作為一個整體參與到下一年預算的準備討論。所以在制定中期預算政策時，從預測到數據公布都應高度透明，這樣將有利于集中并交換社會各方的看法和要求，從而制定出盡可能符合社會各方利益并被普遍接受的計劃。

（三）明確法律監管體系

任何一項政策能夠順利的實施，都有相關的法律作為前提保障。各國在編制和執行中期預算時都需要依據法律法案和實施細則，明確編制中期預算的主體、程序和內容。中期預算的實行應有相應的法律規范框架，切實賦予中期預算相應的法律地位，結合發達國家中期預算的經驗，要最大限度發揮中期預算的作用，必須要在法律上確定其效力。

中期預算中當年的預算與年度預算相同，具有同等的法律效力，中期預算中的后兩年預算也要具有一定的約束力，是以后年度預算編制的指導性文件，在未經人大調整變更前具有對財政支出硬性約束的作用。我國雖然也編制了中期預算計劃,但主要作為內部參考文件,沒有明確的法律地位,其作用難以充分發揮。因此，我國在應用中期預算管理時應該推出相應的法律法規作為保障，以便于政策能夠順利的實施。

（四）政府的監督與調整

中期預算管理強化了對政府預算的社會監督，更好地發揮社會監督功能。政府對預算要進行多次監督調整以確保政府決策在總體上不偏離實際情況。大多國家編制的中期預算是滾動式，每年編制一次。而我國則是五年編制一次中期預算，五年之內一般不做調整，但經濟形勢是變動的，因此可能會產生與經濟發展背道而馳的現象。所以在編制中期預算時，要基于科學準確的經濟與財政的預測結果，每年進行分析與調整。

（五）加強預算的全面性

與年度基礎預算相比，中期基礎預算更多地被視為是一種政策工具，因此預算必須系統全面。如果預算中沒有涵蓋某重大支出，則無法確保將預算資源分配給優先項目，也無法保證法律控制和公共受托責任得到落實。未列入預算的支出通常具有不確定性和模糊性，這勢必增加了宏觀經濟規劃的難度并削弱了預算透明度，提高出現腐敗和浪費的風險。從我國的實際情況來看，有相當一部分收入和支出是通過特殊方式進行管理的，典型的如預算外收入。無論從何種角度考慮，預算外資金都會給資源配置造成麻煩。因為預算外交易不會遵守與預算活動相同的財政紀律，而且預算外資金完成的交易通常按照與預算支出不同的標準進行分類，妨礙了對政府支出規劃進行正確分析。

（六）循序漸進的實踐過程

中期預算的實踐是一個循序漸進的過程，進行不斷的修正與改善。中期預算管理制度的建立和完善應逐步推行，可結合政策的重點，分部門分地區分項目試點并加以推廣。例如，可以先就教育、醫療、養老等先行試點。中期預算管理牽涉面廣。成功的改革需要各部門各地區的積極支持。實施多年期預算的起點應該是多少，這是一個基本問題。隨著行政能力、財政績效和多年期預算的向好，有條件選擇一個更好、更全面的多年期預算。多年期預算最少應涵蓋一個年度預算周期，而這個周期正是由于多年期框架而得到改進，多年期框架主要由政府中期財政戰略（如總體稅收負擔水平和赤字水平）和多年期收入、支出預測構成。關于多年期預算，新西蘭在預算過程中不止一次提到，尤其是多年期預算對中期預算的財政政策有明確的作用。不斷更新的支出估計可以作為下一個預算周期的（非正式）起點，從而實現了滾動預算。實施中期預算管理政策，可以選擇一些漸進或局部的方法，逐步轉向中期預算，如采用只涵蓋某一個部門的“部門支出規劃”，而不是涵蓋政府范圍的中期預算框架，這樣除了能在短期內改善預算程序外，還有助于發展相應的技術力量和培養科學的預算理念，為全面轉向中期預算奠定堅實和必要的基礎。

五、結語

目前，編制中期預算的國家越來越多，本文首先對中期預算的相關知識進行梳理，分析國外的中期預算管理并得出經驗與啟示?？梢缘玫饺缦聠⑹荆号c本國國情相符、注重政府預算更加的公開透明、明確的法律、政府對預算要進行多次監督調整、加強預算的全面性是引入中期預算的必要條件、中期預算方法的發展是一個漸進的過程。從各國實施的中期預算來看，中期預算能夠為制定、評估和實施財政政策提供透明的手段，但政策的順利實施并非易事。當存在可控、透明和穩定的財政政策時，中期預算才有可能順利的實施。