加強行政事業單位財務監督的思考

鄭娟 南京江北新區管理委員會建設與交通局

引言

黨的十九屆中央紀委四次全會將財會監督納入黨和國家監督體系及政府會計制度的實施，對我國行政事業單位財務能力提出了更高的要求，迫切需要行政事業單位提升財務監督工作水平，構建業財融合財務新格局。

充分發揮財務監督作用，是行政事業單位內部控制有效實施的有力保障，是行政事業單位廉潔性保證的重要基礎。研究行政事業單位目前財務監督存在的問題，結合大數據時代如何優化財務監督工作，對行政事業單位財務監督進行深入的分析和探討具有現實意義。

一、當前行政事業單位財務監督存在的問題

（一）財務監督有待深入，作用發揮不充分

財務會計轉型到管理會計是必然趨勢，行政事業單位財務工作應由核算階段向風險控制、決策支持轉移。目前，大多數行政事業單位仍以事后核算為主，財務信息大多在業務開展之后生成，財務數據滯后，信息及時性不足。

財務監督目前主要處于事后監督階段，在事前、事中參與度不夠，事前評估不足，事中無法及時了解業務現狀。審核報銷單據往往沒有時間仔細研究經濟業務的具體情況，審核環節流于形式，財務的監督管理職能未得到充分發揮。

（二）內部協同有待提升，績效管理業財融合不夠

業財融合是通過整合資源，提升效率，做到業務和財務的系統性、全局性融合。目前，大多數行政事業單位協同性差，溝通不暢，業財融合性不夠。行政事業單位目前的財務流程大都是預算-執行-決算流程。全面預算績效管理實行以來，行政事業單位內部財務部門與業務部門未能充分協同開展相關績效管理工作，大部分單位的績效管理也未完全嵌入預算流程之中，主要問題表現在：

一是預算編制階段，業務部門自行根據相關支出需求編制預算績效目標和預算測算依據，財務部門往往機械參照往年標準進行復核編報，未深入了解業務特點；或是財務部門獨立編制績效目標，業務財務部門之間未積極溝通對接。導致預算內容不細不實，預算編制與實際業務活動相差較大。

二是預算執行階段，財務部門不了解項目實時動態，一般都在業務部門需要資金支付時才參與進來，導致績效運行監控環節的績效目標實現程度跟蹤不到位，以及無法深度研判未達目標事項的原因，也無法提出切實有效的應對策略。如政府采購項目，預算下達后，是否按合規且適合的方式進行政府采購程序，是否按政府采購的相關規定進行采購公告、中標單位公告，以及合同公示；合同簽訂后供應商的履行情況，有無達到項目實施目標，是否達到合同支付節點，財務部門都未實時了解。

三是決算階段，單位往往由財務部門根據本部門掌握或認為的信息，開展績效自評價；業務部門并不充分參與績效目標實現程度以及各績效指標完成值的確定，導致績效評價缺少足夠的績效評判，往往只是將預算執行情況進行簡單總結和分析。比如補助資金類項目，僅對發放是否到位，發放是否及時進行考核，未對其補助資金發放后是否產生實質效果進行跟蹤和反饋，未將預算績效評估結果與之后年度的預算安排掛鉤，從而減少預算安排或進行預算調整，沒有形成績效與預算的合力，績效管理價值未得到發揮。

（三）財務監督有待加強，專業人員較缺乏

行政事業單位的財務工作屬于內部管理職能范疇，不是主要業務，且之前行政事業單位主要實行會計集中核算制，由各級財政部門財務集中、人員集中，統一核算。這一方面導致行政事業單位財務人員往往被誤解為僅是“報賬員”，財務應主動監督業務執行情況的職能被弱化，財務監督無法充分發揮“最后一道防線”的作用[1]；另一方面也導致財務工作普遍不被重視，專業財務人員不足，財務監督能力有限。如在日常財務工作任務較重的行政事業單位，普遍存在人手不足、財務人員身兼多職或由非專業人員擔任財務工作人員的問題，極大弱化單位內部的財務監督水平。隨著政府會計準則制度頒布實施和大數據時代的到來，單位內部財務管理日益復雜，亟須具備較高水平知識結構、專業結構、履職能力的財務人員。但目前，行政事業單位財務人員核算型多，管理型少，素質參差不齊，既難以勝任財務工作的轉型要求，也無法滿足新時期行政事業單位財務監督的能力需要。

（四）信息孤島有待突破，信息共享不完全

行政事業單位財務部門、業務部門的信息化系統，多數為滿足自身部門的需求而建設，缺少頂層設計，業財數據未能實現高水平的信息共享和延伸貫通，信息孤島現象仍然存在。[2]

目前，大多數行政事業單位預算一體化平臺可以滿足預算編制、預算執行工作要求，也可以傳送數據進行賬務自動生成處理，預算績效管理模塊也開始啟用，可以掌握事前績效評估、績效目標、績效監控、績效自評估信息。資產系統可以反映資產的存量、新增以及報廢處置信息。合同系統也可以反映已簽訂合同供應商情況、合同履行情況。

但在實踐過程中，財務系統與業務系統之間，財務系統與績效系統、資產系統、合同系統之間仍未打通信息壁壘，制約了財務部門與業務部門之間的數據對接與實時交互，造成財務監督難以穿透層級。例如，業務部門在政府采購服務簽訂合同后，雖然在合同系統中建立了包含項目名稱、合同金額、供應商、合同履行進度、資金支付進度的臺賬信息，但由于業務合同數據未與財務一體化系統實時交互，財務人員仍需面對大量的紙質報銷單據，對報銷金額準確性、附件完整性、賬實一致性等逐一確認，財務部門審核工作量與壓力與日俱增，容易出現重復報銷、重復入賬、金額計算有誤等問題。這些完全可以通過建立業務財務對應信息流來實現。財務監督的變革融合迫切需要完善行政事業單位的信息化建設。

二、強化行政事業單位財務監督的應對措施

（一）構建財務管控體系，充分發揮監控管理效能

充分發揮財務監督功能，必須改變傳統的事后核算的財務管理模式，需將內部控制流程嵌入全生命周期，事前評估、事中跟蹤、事后反饋，提高財務監督作用。財務部門應將內控制度、業務項目、預算管理以一定的標準和規則內置在流程中，擺脫只能事后追溯的被動局面，形成縱向管理動態循環，提高財政資金的經濟性和效益性。[3]

行政事業單位運行涉及業務、采購、資產、合同、預算、績效等方方面面，財務部門應從主要業務活動入手，梳理各類經濟活動的業務流程，分析業務環節風險，確定財務監督及應對策略，建立具有可操作性的財務監督流程制度。并將流程書面化，使其具備可操作性，使財務人員之外的業務人員，也能按照制度要求，參與到財務監督的工作中去。同時，要將責任落實到具體人員，層層分級，責任到人，及時考核每個工作人員對內部控制和財務監督的落實情況，以確保財務監督活動的有效貫徹。

以辦公設備購置項目舉例，設備購置項目立項前，財務部門就應與采購業務部門充分溝通預算編制內容是否符合配置要求和標準，預算績效目標是否具有操作性和代表性，是否采用合適的采購方式進行采購。合同簽訂后，財務部門也應同步了解合同履行進度，進行績效跟蹤，是否達到預算執行條件。設備購置完畢，應及時登記資產系統，進行績效評估，并將評估結果反饋至財務部門，及時反映業務現狀，充分發揮財務監督職能。

（二）分類建立稽核流程，推進績效管理業財融合

只有財務部門和業務部門密切合作，信息實時共享，才能發揮整體力量。行政事業單位應建立稽核牽制機制，倒逼財務部門與業務部門實現協同與融合，在提升財務監督綜合水平的同時，也實現預算編制環節將業務部門引入績效指標設計和指標值設定、預算執行環節基于業務真實數據開展運行監控、決算環節深度結合資金情況和績效目標實現情況開展績效評價，為提升預算績效管理水平夯實基礎。財務監督發揮效力，需要全覆蓋地發揮內部稽核牽制作用。稽核牽制既應用在全系統層面，也應用在具體流程層面；既應用在財務活動層面，也應用在業務活動層面，橫向連接、整合監督資源，增強監督效率與效果。[4]行政事業單位可采取分類稽核模式，對不同類型的資金采取不同的監督流程和信息共享機制，增強監督效率。

比如，可將預算項目分為政府采購服務類、設備購置類、工程項目類、補助資金類。對不同類別預算項目活動全過程進行分流程監控，精準高效定位不同類別預算資金風險問題發生的流程節點、產出效益，在風險點環節業務部門必須和財務部門及時溝通同步項目信息，實現信息實時共享，高效發揮財務監督效力。

（三）加強專業素質培養，構建高水平財務管理隊伍

高水平的財務隊伍是加強業財融合、實現財務監督的重要保障。行政事業單位需轉變傳統觀念，重視專業財務隊伍打造，推動財務人才轉型。財務隊伍不僅應有懂核算的財務人才，還需將精通業務、信息化建設人才也納入財務隊伍之中。

財務人員需精通業務，要深入業務前端開展業財融合，與業務部門緊密合作，將財務審核監督由事后提到事前、事中，將財務監督從業務末端推向前端，把財務體系真正滲入行政事業單位運行的整個周期，使財務部門既對業務部門提供服務，又向業務部門實施管控，發揮財務保障和監督管控職能。[5]

要加大高素質會計人員引進，根據實務開展學習培訓，財務人員應實際參與到業務活動中去，學習大數據平臺等信息系統知識，豐富知識結構，打造學習型全能財務管理組織隊伍。

（四）加強信息化系統建設，實現全方位一體化監督

行政事業單位應繼續加大信息化管理系統，優化流程、提高工作效率，構建業財融合機制，強化風險控制，最終高效發揮財務監督效能。不同系統之間功能各自獨立，如何通過信息化建設方式將行政事業單位財務系統與業務活動系統數據成功對接，實時交互，是需要解決的難點。

信息化系統建設必須具有全局性、前瞻性。頂層設計上，要求事前、事中、事后全生命周期進行財務監督，對不同的業務實現差異化流程，將內部控制規則以一定的標準嵌入到信息系統中，建立貫通全周期的標準統一的數據附件資源池，對財務部門和業務部門開放不同的權限窗口。

1.財務、業務融合協同方面

一是財務層面，將預算一體化平臺、賬務系統設置為主系統，主系統對財務部門開放權限，主要功能是預算執行、賬務處理以及預算決算，通過系統信息互通的模式提高財務工作效率。

二是業務層面，將預算績效、采購管理、資產系統、合同管理等單位主要業務系統設置為輔助系統，輔助系統對業務、財務通過權限設置開放不同的權限端口，實現財務業務的嵌入式信息整合。輔助系統中的非財務信息和主系統要建立信息采集渠道，匹配重要流程節點，建立因果關系。

2.預算管理全過程方面

一是事前階段，資產系統中資產不超額配置或存量資產不滿足性能要求，才可以進行資產購置項目預算編制；績效系統事前績效評估項目可行、績效目標設置具有可操作性，方可進行相關項目預算編制。

二是事中階段，采購系統中登記的采購項目未按相關法規、程序進行采購；合同系統中供應商失信，未按合同節點履行合同義務，主系統均會收到預警信息，分析信息風險因素。合同系統中所有供應商信息、付款信息、合同進度、合同履行效果都會同步到主系統，避免重復付款、不按合同節點付款等情況，強化過程動態監控，及時了解業務部門需求，促進資源優化配置。

三是事后階段，合同系統中形成資產的，會實時同步資產信息，避免資產信息重復登記或少登記。所有項目結束績效系統評價結果，同步到財務系統，真正形成績效與預算合力，發揮績效價值。加大信息化建設，信息互聯互通，整合財務監督資源，增進財務監督效率與效果，實現全生命周期且業財融合的縱橫向一體化財務監督合力。

結語

綜上所述，行政事業單位還存在財務監督浮于表面、業財融合作用未有效發揮、財務隊伍仍需建設、信息孤島現象等一系列問題。各行政事業單位需要加強財務人員素質培養、構建高素質財務人才隊伍，協同融合業務財務部門、加大信息化建設，實現全生命周期且業財融合的縱橫向一體化財務監督合力，充分發揮行政事業單位財務監督效果，保障我國行政事業單位健康有序發展。