村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐與啟示

郭 兵

基層社會(huì)治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是人民群眾美好生活的源泉。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層社會(huì)治理。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“基層強(qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安”，并在黨的二十大報(bào)告提出，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。公共法律服務(wù)是推進(jìn)基層治理、保障和改善基層民生的重要舉措，也是全面依法治國的基礎(chǔ)性工作。近年來，江蘇省司法廳充分發(fā)揮法治職能作用，推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問主動(dòng)融入基層社會(huì)治理并取得了明顯成效。

一、江蘇村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐總結(jié)

推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問主動(dòng)融入基層社會(huì)治理，是由司法行政部門主導(dǎo)，以政府購買服務(wù)等方式為保障，以律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所為參與主體，以城鄉(xiāng)社區(qū)雙向選擇為基礎(chǔ)，以基層群眾性自治組織和村（居）民為服務(wù)對象，以法律咨詢、矛盾糾紛化解、法治宣傳等法律服務(wù)為主要內(nèi)容的重要制度性安排。2020年以來，江蘇省政府將“加強(qiáng)基層法律援助”納入民生實(shí)事，提出了“一村（居）一法律顧問”全覆蓋的任務(wù)目標(biāo)，全省村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理取得了明顯成效。

推動(dòng)“一村（社區(qū)）一法律顧問”全覆蓋。針對基層治理中存在的法律資源短缺、服務(wù)供給不足等問題，省司法廳2015年出臺(tái)了《關(guān)于在全省開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》，按照1名法律顧問掛鉤服務(wù)不超過5個(gè)村（社區(qū)）的配備比例，從執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)工作者中選拔政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熟悉基層社情民風(fēng)、善做群眾工作的人員擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問。2017年，江蘇在全國最早一批實(shí)現(xiàn)了“一村（社區(qū)）一法律顧問”全覆蓋。為提升服務(wù)質(zhì)量，省司法廳根據(jù)各地司法資源實(shí)際對人員配比提出了新的要求。目前，蘇南大部分地區(qū)已實(shí)現(xiàn)“一對一”服務(wù)，蘇北地區(qū)1名顧問掛鉤服務(wù)的村（社區(qū)）也大多不超過3個(gè)，共有12131名法律顧問掛鉤服務(wù)全省2萬多個(gè)村（社區(qū)）。2020年，省司法廳啟動(dòng)實(shí)施了村（社區(qū)）法律顧問鞏固提升工程，在保持全覆蓋的基礎(chǔ)上創(chuàng)新“見面服務(wù)”和“掛牌服務(wù)”工作機(jī)制。要求法律顧問每月為掛鉤服務(wù)村（社區(qū)）提供至少8個(gè)小時(shí)現(xiàn)場服務(wù)，并在村（社區(qū)）便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心等顯著位置和江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公示法律顧問聯(lián)系信息，方便群眾獲取服務(wù)并接受群眾監(jiān)督，讓群眾在“家門口”就能享受到公共法律服務(wù)。

主動(dòng)服務(wù)村（社區(qū)）自治管理。在基層自治組織重大項(xiàng)目審批、重大決策實(shí)施過程中，法律顧問幫助村（社區(qū)）開展風(fēng)險(xiǎn)評估、經(jīng)濟(jì)合同審查，為經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)管理方面的重大決策提供法律指導(dǎo)，協(xié)助起草和修訂自治組織章程、村規(guī)民約、居民公約等規(guī)章制度，將村（社區(qū)）自治和共治日常事務(wù)管理納入法治化軌道。在法治框架內(nèi)幫助村（社區(qū)）建立健全居民議事會(huì)等制度，引導(dǎo)群眾依法參與基層事務(wù)自治和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，最大限度地集中民智、激活民力、凝聚民心。法律顧問作為客觀、中立的專業(yè)第三方法律人士，得到了村（社區(qū)）基層組織和群眾的普遍認(rèn)可。經(jīng)常受邀對“兩委”換屆、社區(qū)車位搖號(hào)、村集體資產(chǎn)審計(jì)等基層事務(wù)開展第三方監(jiān)督，對適用的法律法規(guī)進(jìn)行審查，對工作流程程序進(jìn)行審核，對可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)提出法律建議。法律顧問主動(dòng)服務(wù)村（社區(qū)）自治管理，進(jìn)一步強(qiáng)化了對基層自治的法治監(jiān)督，進(jìn)一步激發(fā)了基層治理活力。

積極參與矛盾糾紛化解。法律顧問將村（社區(qū)）作為矛盾糾紛化解的第一道防線，創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、政策知識(shí)，采取教育、對話、談判、協(xié)商等多元調(diào)解方式化解矛盾糾紛，及時(shí)為當(dāng)事雙方擬定調(diào)解協(xié)議書，指導(dǎo)申請司法確認(rèn)，引導(dǎo)當(dāng)事人積極履約，大幅提升了預(yù)防和處置矛盾糾紛實(shí)效，并從源頭上化解基層矛盾糾紛。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“三官一律”（法官、檢察官、警官、律師）進(jìn)網(wǎng)格工作制度，各地司法行政部門還引導(dǎo)法律顧問進(jìn)一步下沉網(wǎng)格開展服務(wù)，在開展網(wǎng)格員法律法規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)的同時(shí)，配合網(wǎng)格員參與矛盾調(diào)處、重點(diǎn)人員走訪等工作。同時(shí)，法律顧問針對村（社區(qū)）高發(fā)案件展開法律風(fēng)險(xiǎn)分析，指導(dǎo)基層編寫糾紛化解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防手冊，力求達(dá)到“化解一起、預(yù)防一片”的效果。

提供公共法律服務(wù)。基層社會(huì)建設(shè)的核心是改善人民生活水平，提高群眾生活質(zhì)量，滿足基本公共服務(wù)需求，及時(shí)解決群眾的操心事、煩心事、揪心事。法律顧問充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新“線上+線下”服務(wù)模式，為每個(gè)掛鉤服務(wù)的村（社區(qū)）建立“法潤民生”微信群，引導(dǎo)村（社區(qū)）“兩委”成員和村（居）民自愿入群，在線解答群眾法律問題，及時(shí)推送法治資訊。常態(tài)化開展現(xiàn)場公共法律服務(wù)，為群眾提供審查合同文本、解答法律咨詢、起草法律文書等服務(wù)，為有需要的群眾提供公證、仲裁、司法鑒定等法律咨詢服務(wù)。針對困難群眾建立法律幫扶機(jī)制，協(xié)助符合法律援助條件的當(dāng)事人申請法律援助，避免因權(quán)益保障不到位而出現(xiàn)的致貧返貧等問題。

開展法治宣傳教育。法律顧問主動(dòng)把法治宣傳教育融入基層社會(huì)治理，每季度在村（社區(qū)）至少組織一次法治宣傳教育活動(dòng)，通過舉辦法治宣傳講座、開展以案說法等形式，圍繞生態(tài)文明建設(shè)、食品藥品安全、掃黑除惡、毒品預(yù)防、社區(qū)管理服務(wù)、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、防治家庭暴力、個(gè)人信息保護(hù)等人民群眾關(guān)心的問題開展經(jīng)常性法治宣傳教育，提高全社會(huì)崇法守法意識(shí)。重點(diǎn)加強(qiáng)基層組織負(fù)責(zé)人、網(wǎng)格工作人員和社工法律知識(shí)培訓(xùn)，提高其運(yùn)用法律手段治理基層的能力。借助線下“鄉(xiāng)村大喇叭”和網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)，精心制作各類法治宣傳專題節(jié)目，將法治文化與傳統(tǒng)文化、紅色文化、民俗文化有機(jī)融合，以群眾喜聞樂見的形式普及法律知識(shí)、傳播法治文化、涵養(yǎng)法治精神。

二、村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

發(fā)揮法律顧問“引航員”作用，推進(jìn)基層治理法治化。法治是基層治理能力現(xiàn)代化的顯著特征，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化必須以法治為引領(lǐng)。推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層干部的法治意識(shí)和法律觀念，有效防范了因決策不當(dāng)、辦事違法引發(fā)的社會(huì)矛盾，最大限度地實(shí)現(xiàn)了“源頭治理、法治先行、提前介入”。2021年，全省村（社區(qū)）法律顧問共協(xié)助村（社區(qū)）“兩委”起草審核村規(guī)民約和其他管理規(guī)定27288件，累計(jì)參與各類村（居）民議事協(xié)商會(huì)議56374場次，提供法律意見20余萬條，為基層社會(huì)治理提供了有力的法治保障。如2021年海安市曲塘鎮(zhèn)某村法律顧問在服務(wù)期間發(fā)現(xiàn)，少數(shù)村干部未嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行房屋確權(quán)登記，存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)并極易引發(fā)群體性糾紛。于是建議對相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，幫助其準(zhǔn)確掌握確權(quán)法律規(guī)范及具體操作流程，并加大了確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)宣傳力度，定期公布確權(quán)事項(xiàng)。將房屋確權(quán)工作及時(shí)引上法治軌道，在依法保障群眾權(quán)益的同時(shí)從源頭上杜絕了矛盾糾紛的發(fā)生。

發(fā)揮法律顧問“拆彈員”作用，維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定。和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的前提條件。城鄉(xiāng)社區(qū)作為各類社會(huì)問題和社會(huì)矛盾最為集中的地方，一旦問題無法得到妥善解決便會(huì)發(fā)展蔓延、相互交織并造成矛盾外溢上行。村（社區(qū)）法律顧問作為中立第三方參與矛盾糾紛調(diào)解，具有容易獲得居（村）民信任的法律專業(yè)優(yōu)勢，在解讀法律、談及情理時(shí)居（村）民普遍認(rèn)可度較高，不僅降低了糾紛化解成本和社會(huì)綜合治理成本，而且有效避免了司法資源的浪費(fèi)。村（社區(qū)）法律顧問參與調(diào)解，啟發(fā)性引導(dǎo)當(dāng)事人調(diào)解，當(dāng)事雙方更易接受并達(dá)成和解。2021年，全省村（社區(qū)）法律顧問共參與調(diào)處矛盾糾紛14.09萬起（涉及金額8.26億元），95%以上的矛盾被消除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)），為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。特別是在疑難復(fù)雜案件和群體性案件調(diào)解過程中，法律顧問的專業(yè)優(yōu)勢更加突出。如東臺(tái)市梁垛鎮(zhèn)某村的一起土地承包糾紛，涉及村委、承包方、轉(zhuǎn)包方以及36戶村民家庭共四方當(dāng)事人，近20年始終未能妥善解決并引發(fā)村民多次上訪。面對這起法律關(guān)系復(fù)雜、時(shí)間跨度長的糾紛，村法律顧問通過分析爭議焦點(diǎn)、開展調(diào)查取證、申請證據(jù)保全、召開協(xié)商會(huì)議等多種方式，最終幫助村民依法維權(quán)，避免矛盾進(jìn)一步激化，真正做到“案結(jié)、事了、民安”。

發(fā)揮法律顧問“服務(wù)員”作用，保障基層群眾合法權(quán)益。基層治理是國家治理的最末端，也是服務(wù)群眾的最前沿。近年來，全省村（社區(qū)）法律顧問累計(jì)為基層群眾提供現(xiàn)場法律服務(wù)超百萬次，僅2021年服務(wù)次數(shù)就達(dá)到32.87萬次，為群眾節(jié)省的法律咨詢費(fèi)用超億元。法律顧問綜合運(yùn)用調(diào)解、公證、仲裁、法律援助等法律手段維護(hù)群眾合法權(quán)益，推動(dòng)解決基層群眾的急難愁盼問題，進(jìn)一步彰顯了法治力量。如徐州市鼓樓區(qū)黃樓街道萬通社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)河小區(qū)，二次加壓供水系統(tǒng)及泵房權(quán)屬問題導(dǎo)致設(shè)備故障后一直無法正常更換，造成13棟樓858戶居民長期用水困難、高層住戶甚至無水可用，給群眾正常生活帶來了嚴(yán)重影響。該社區(qū)法律顧問介入后，以《民法典》為法律依據(jù)為確權(quán)問題提供法律建議，幫助社區(qū)居委會(huì)和小區(qū)業(yè)主依法辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)，僅用一周時(shí)間用水難題就迎刃而解，通過實(shí)實(shí)在在的服務(wù)成效讓群眾真正體會(huì)到法治獲得感。

發(fā)揮法律顧問“宣傳員”作用，營造基層治理良好氛圍。基層治理要收獲良好的社會(huì)效果，必須提升群眾法治素養(yǎng)、厚植法治基礎(chǔ)。法律顧問進(jìn)村（社區(qū)）開展法律服務(wù)和法律咨詢本身就是法治宣傳的過程，對提高村（居）民法律意識(shí)、增強(qiáng)法治觀念具有積極作用。2021年，全省村（社區(qū)）法律顧問共組織開展法治講座8萬多場、覆蓋770多萬人次。法律顧問通過專業(yè)細(xì)致的講解、深入淺出的案例，幫助基層干部群眾更好地了解征地拆遷、土地權(quán)屬、婚姻家庭、入學(xué)就醫(yī)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的法律知識(shí)，在日積月累、潛移默化的過程中浸潤基層干部群眾的法治意識(shí)，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，以法治化推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

三、推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理的對策與建議

近年來，全省村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理工作取得了顯著成效，但在進(jìn)一步深化法律服務(wù)的過程中還存在諸多制約因素。從重視程度看，相較于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)，各級(jí)黨委政府對包括村（社區(qū)）法律顧問在內(nèi)的公共法律服務(wù)重視不夠。從資源分布看，全省法律服務(wù)資源在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間分布不均衡。截至2021年底，南京、常州、蘇州等市每萬人擁有律師數(shù)量分別達(dá)到10.5名、5.23名、4.99名，而淮安、鹽城、宿遷等市僅為2.99名，連云港更是只有2.58名。從服務(wù)效能看，當(dāng)前以“單兵作戰(zhàn)”為主的村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)模式，難以從響應(yīng)速度、專業(yè)水平上完全滿足群眾日益增長的法律服務(wù)需要。從保障水平看，村（社區(qū)）法律顧問工作保障水平總體偏低。全省有十多個(gè)縣（市、區(qū)）法律顧問服務(wù)“零補(bǔ)貼”，大部分縣（市、區(qū)）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每年不足5000元，難以進(jìn)一步激發(fā)法律顧問的工作積極性。為進(jìn)一步推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理，提出如下對策建議：

提高思想認(rèn)識(shí)。推動(dòng)村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理對于提高基層治理現(xiàn)代化水平具有重要意義，是黨發(fā)揮自身組織優(yōu)勢組織法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員等社會(huì)力量參與基層治理的有益嘗試，也是打通服務(wù)基層群眾“最后一公里”的有力抓手。要進(jìn)一步提高對村（社區(qū)）法律顧問工作重要性的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮村（社區(qū)）法律顧問專業(yè)優(yōu)勢，組織法律顧問共同參與排查走訪和救助幫扶工作，大力開展法律宣傳教育和法律咨詢服務(wù)，共同維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益，提升基層治理效能。

推進(jìn)立法工作。發(fā)揮地方性法規(guī)對基層社會(huì)治理的規(guī)范引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對包括村（社區(qū)）法律顧問工作在內(nèi)的公共法律服務(wù)的地方性立法。對村（社區(qū)）法律顧問工作的服務(wù)內(nèi)容、部門協(xié)調(diào)、質(zhì)效評估、工作保障等作出全面規(guī)定，增強(qiáng)法律顧問工作的剛性約束，確保村（社區(qū)）法律顧問參與基層社會(huì)治理制度長效實(shí)施。

創(chuàng)新服務(wù)模式。探索村（社區(qū)）法律顧問“組團(tuán)式”服務(wù)。一方面，推動(dòng)法律顧問與駐村（社區(qū)）人民調(diào)解員、法治宣傳員、大學(xué)生村官等共同組成“服務(wù)團(tuán)”，發(fā)揮其貼近村（居）民、熟悉民情、響應(yīng)迅速的優(yōu)勢，及時(shí)回應(yīng)基層群眾公共法律服務(wù)訴求；另一方面，采取劃片包干形式，由基層法律服務(wù)所按區(qū)域承包村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)，通過整合資源、提供團(tuán)隊(duì)服務(wù)，打破原有“一對一”“一對多”的服務(wù)模式，發(fā)揮服務(wù)團(tuán)隊(duì)整體效能，全面提升基層法律服務(wù)質(zhì)效。

加強(qiáng)人員培訓(xùn)。各級(jí)司法行政部門應(yīng)加強(qiáng)對村（社區(qū)）法律顧問工作的分類指導(dǎo)和業(yè)務(wù)調(diào)研，鼓勵(lì)各級(jí)律師協(xié)會(huì)對基層法律服務(wù)中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題、新需求加強(qiáng)研究，緊扣農(nóng)村居民關(guān)心的土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營以及城市居民關(guān)心的物業(yè)、婚姻、繼承等問題組織針對性培訓(xùn)。

強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)地方政府對村（社區(qū)）法律顧問等公共法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障力度，逐步將政府購買村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)法律顧問參與基層社會(huì)治理的積極性。