完善生態環境保護制度為建設美麗中國保駕護航

李 頌

黨的二十大報告指出，在過去的十年中我國生態文明制度體系更加堅強，生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。面對未來，報告在“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”中專門強調，要推進美麗中國建設，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。推進美麗中國建設，既是對黨的十九大報告“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”目標要求的前后呼應，也是對新時代中國特色社會主義生態文明建設的貫徹落實。制度建設是推進生態文明建設的重中之重，建設美麗中國要實行最嚴格的生態環境保護制度，加快制度創新、增加制度供給、完善制度配套、強化制度執行，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境。完善生態環境保護制度，歸旨于生態文明建設的實踐需要，以制度為綱，用更高的標準、更嚴的要求規范主體行為、落實目標、懲罰問責，大力保護生態環境，為建設美麗中國提供可靠保障。

深刻認識生態環境保護制度對建設美麗中國的重要意義

中國特色社會主義生態文明建設，目標是建設美麗中國，堅持的是人與自然和諧共生戰略。在黨的十八大報告中，美麗中國首次作為執政理念出現，在十八屆五中全會上，美麗中國首次被納入五年計劃，黨的十九大將美麗中國作為一種執政理念和治國方略寫入報告和憲法中，黨的二十大提出推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理……從內涵意蘊來說，美麗中國本身內涵豐富，集美學、生態學和社會學等多學科概念于一體，天藍、地綠、水清、氣凈、土肥……這些基本元素構建了自然環境之美，也是建設美麗中國的根基所在；若失去這種對自然之美的尊崇，則會陷入“馬爾薩斯輪回”的漩渦之中。譬如，長達200多年的工業文明時代雖然帶來了物質財富急速積聚，但人與自然之間的平衡與和諧關系一再被打破，人類在控制和征服自然的道路上愈行愈遠。在馬克思主義人與自然關系理論中，自然本就先于人類存在，人的生存和發展離不開自然，二者應是和諧統一的整體。黨的二十大報告明確指出：“大自然是人類生存發展的基本條件，尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。”尊重自然、順應自然、保護自然亦是守護人類賴以生存的家園，若人類遺忘了這一道德責任或將無家可歸。正如恩格斯強調：“不要過分陶醉于對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。”青山就是美麗，藍天也是幸福。習近平總書記在青海考察時強調：“保護好青海生態環境，是‘國之大者’。”良好的生態環境是最普惠的民生福祉。尊重生態文明的自然之美，尋求自然之美的回歸，在人與自然、人與人、人與社會和諧共生中，不斷推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，走出中國式現代化道路，創造人類文明新形態。

如何保護生態環境？制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題，建設生態文明，重在建章立制，這是生態文明建設的制度保障，簡言之，制度建設是推進生態文明建設的重中之重。習近平總書記多次強調：“保護生態環境，必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”生態文明建設是一場涉及生產生活、思維方式和價值理念的革命性變革。在這場變革中，能否正確處理好人與自然、人與人這兩對關系是提升生態文明建設水平的關鍵所在。其中，在人與自然的關系中，人的行為決定著人與自然之間能否和諧共生共存；在調節人與人之間的關系上，制度作為一種行為規范，起著制約和規范個體行為的“制度性”作用。良好的制度能為生態文明建設提供行動的標準，引導、規范和約束個人各種可能影響生態環境的行為。生態環境保護制度作為生態文明制度體系的重要組成部分，是建設美麗中國的體制保障，其不斷完善發展是提升生態文明建設水平的關鍵。從這個意義上說，要從根子上解決生態環境問題，亟須加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，充分發揮制度優勢，保證生態文明建設決策部署落地生根見效，為建設美麗中國守住青山綠水的內生動力。

準確把握生態環境保護在建設美麗中國中的制度要求

生態環境保護制度產生于社會生產實踐進程中，并反作用于生產生活實踐，且根據生態環境保護的發展趨勢不斷發展完善。回顧我國改革開放的發展歷程，我國用40多年的時間經歷了發達國家百余年走過的工業化、城鎮化和全球化道路，創造了經濟社會發展的世界奇跡。同時，發達國家上百年經歷的生態環境問題，也在我國短期內集中爆發，優美生態環境成為人民美好生活需要的迫切要求。我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關，而傳統的生態環境保護制度在生態文明建設中地位不凸顯，未能將經濟發展與生態保護的平衡可持續發展統一起來，難以滿足“五位一體”的總體布局要求。如，在管理內容上，主要針對污染減排和控制污染排放量，生態服務功能鮮有涉及，個別領域還存在空白點。在管理方式上，部門和地域條塊分割明顯，容易造成管理職責不清，相互推諉扯皮。在制度執行層面，缺乏統一的環境監管制度，未形成閉環管理，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的面上治理依然不同程度的存在。

制度的生命力在于執行，關鍵在真抓，靠的是嚴管。生態環境保護制度建設及時、執行有力，才能牢固樹立制度的剛性和權威，才能將制度的優勢切實地轉化為生態環境治理的效能。治理的目的是要把人的創造性最大限度地激發出來。基于此，合規律性、合目的性、合乎理性的目的選擇才能最大程度將制度的優勢轉化為治理的效能。黨的十九屆四中全會全面把握制度與治理的內在辯證關系，對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出系統安排，強調要實行最嚴格的生態環境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態保護和修復制度，嚴明生態環境保護責任制度，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙，加快建立健全系統完整的生態文明制度體系，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，切實增強生態文明建設的思想自覺和行動自覺。當前，我國生態文明建設正處于關鍵期、攻堅期、窗口期，社會主要矛盾發生結構性轉變，發展的不平衡、不充分問題日益凸顯，人民對優美生態環境的需要日益增長，更決定了生態管理制度設計要滿足人民日益增長的美好生活需要，滿足建設生態優先、綠色發展的高質量發展道路的需要，使生態文明制度實踐成果滿足人民利益的最大化。

多措并舉完善生態環境保護制度

推進生態文明建設的本質是為了解決中國發展的可持續性問題。黨的十八大以來，我國始終堅持生態優先綠色發展，圍繞建設美麗中國的目標加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，加快構建現代生態環境治理體系，推動形成綠色發展方式和生活方式。黨的十九屆五中全會將“美麗中國”作為2035年基本實現的目標之一，將“美麗”作為建設社會主義現代化強國的目標,其內蘊不僅囿于當代人詩情畫意的棲居，也是為了子孫后代留下天藍、地綠、水清、氣凈的美好家園，實現中華民族的永續發展。黨的二十大提出推進美麗中國建設的方向指引，并提出推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式，深入推進環境污染防治，提升生態系統多樣性、穩定性和持續性。

重塑生態環境保護制度理念，更加注重生態治理的系統性。根據生態環境治理實踐需求，我國生態環境保護制度在發展完善中更加注重生態環境各要素之間、生態環境治理各領域和各環節之間的內在關聯性。在組織領導層面，實施機構改革，整合分散的生態環境保護職責，組建生態環境部、自然資源部，建立生態環境保護綜合執法隊伍，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。在制度總體設計層面，充分考慮生態系統空間層面存在的敏感性、差異性和服務性等特點，統籌構建山水林田湖草沙一體化的保護和系統治理制度體系，劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線；構建國土空間開發保護制度，對不同生態空間進行一體化的治理、修復和保護。黨的二十大提出要加快實施重要生態系統保護和修復重大工程，實施生物多樣性保護重大工程，推動草原森林河流湖泊濕地休養生息，在生態修復和保護有機統一的基礎上，深化環境、經濟、發展的有機協調發展。

完善生態環境保護制度內容，由條塊分割到整體聯動。生態文明制度更注重系統化，整體化，從單一的環境保護政策，發展到生態經濟、生態安全和環境容量保護方面的政策并重，逐步將生態環境保護工作的重點轉到改善環境質量、提高生態服務功能上。尤其是黨中央、國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》這兩個頂層設計文件后，一系列創新性制度陸續出臺，大到生態保護紅線、自然資源產權制度、中央環保督察，小到垃圾分類、長江保護等，我國生態環境法律和制度建設進入了立法力度最大、制度出臺最密集、監管執法尺度最嚴的時期，生態文明體系的“四梁八柱”基本形成。健全能源、水、土地節約集約使用制度，強化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立陸海統籌的生態系統保護修復、污染防治區域聯動機制，制度涵蓋了大氣、水、土壤、噪聲等污染防治領域，以及長江、濕地、黑土地等重要生態系統和要素。同時，嚴格實施環境功能區劃，更加關注區域保護、流域保護、系統保護和全過程保護。深化資源性產品價格和稅費改革，實行污染物排放總量控制制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，強化制度約束作用，不斷提升生態治理的整體性，為全面推進生態文明建設提供重要制度保障。

強化生態環境保護制度的執行，由政府主導到社會協同。生態環境保護是一場全民行動，在這場行動中，每個人都是生態環境的保護者、建設者，同時也是受益者，沒有哪個人可以置身事外、袖手旁觀。承上而論，保護生態環境，每個人要從牢固樹立生態文明理念，完成從意識到行為的深刻轉變，把建設美麗中國轉化為全民自覺行動。生態環境保護能否落到實處，關鍵看責任能否真正落實到位。要不斷創新生態治理模式，實行地方環保機構垂直管理改革，創造性推行河長制、湖長制等治理模式，從粗放的管理模式逐步過渡到精細化、長效化的屬地管理。同時，進一步完善監管體制機制，要嚴格落實企業主體責任和政府監管責任，在社會協同中共同推動制度落實到位。強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度，大幅度提高違法違規成本，讓生態環境違法行為人“得不償失”，乃至“傾家蕩產”。實行環評審批和監督執法“兩個正面清單”，全面推行“雙隨機、一公開”，落實中央生態環境保護督察制度，構建領導責任體系、企業責任體系、全民行動等“七大體系”，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任，用終身追責扎緊環境保護“緊箍咒”，將生態環境保護落到實處。

生態文明建設關系人民福祉，關乎人類未來。黨的二十大報告明確指出未來五年生態文明建設的方向，強調必須要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。隨著生態環境保護制度的不斷完善，阻礙綠色發展的體制和制度堅冰正在消融，生態安全屏障基本形成，生態文明水平全面提升，處處孕育著勃勃生機。我國已將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，面向未來，如何實現黨的二十大提出的“降碳、減污、擴綠、增長”的目標，生態環境保護任重道遠，更要馳而不息凝聚制度力量，著力把制度優勢更好地轉化為生態環境治理效能，轉化為生態環境改善的實際效果，在發展中保護、在保護中發展，實現人與自然和諧共生的現代化，建設天更藍、山更綠、水更清、海更凈的美麗中國，不斷開創我國生態文明建設新局面。