普惠托育服務供給的政府責任研究

貴州中醫藥大學 張雪

研究領域為馬克思主義中國化研究、馬克思主義管理理論和思想政治理論課教學。已公開發表論文70多篇。主持科研項目10多項，其中包括國家社科基金項目1項，教育部人文社科項目2項，貴州省課程與教學改革項目2項，貴州省教育科學研究重點項目1項。參與教育部重大課題攻關項目1項。獲得貴州省第十次哲學社會科學優秀成果三等獎、貴州省首次教育科學優秀成果三等獎、貴州省高校思想政治理論課“精彩一課”獎、貴州省大中學校多媒體課件大獎賽優秀獎等重要獎勵。

構建完善的普惠托育服務供給體系是一項涉及多部門的民生工程，對促進我國三孩生育政策的有效實施具有重要意義。目前首要任務是了解城鄉中低收入群體的剛性服務需求，以及政府現有資源供應，加強社區托育點建設，不斷增加價格可負擔、質量有保障、運行可持續的普惠性托育服務有效供給。推進嬰幼兒普惠托育服務的發展，使其成為解決“經濟壓力大，生了孩子沒人帶”問題的重要手段。

一、托育服務需求與政府供給現狀

（一）托育服務需求

托育服務并非每個家庭的剛性需求，這與已納入國民教育體系的3-6歲學前教育階段的需求是有很大不同的；由于受到家庭育兒觀念、收入和消費水平等條件的影響，家庭對托育服務的需求呈現出多元化、多樣化的特征；托育服務的需求與托育服務形式、舉辦性質、地理位置、收費價格等多重因素息息相關，但是總體來講，價格可負擔、質量有保障、運行可持續的普惠性托育服務是多數家庭比較理想的入托類型。

（二）托育服務政府政策供給現狀

政策供給是政府承擔和履行促進嬰幼兒普惠托育服務發展責任的重要體現。近年來，國家及各級政府相繼出臺托育服務相關政策及意見，不斷健全托育服務政策體系，著力推進托育服務事業的穩步發展。2017年10月，黨的十九大報告中把“幼有所育”放在了保障和改善民生領域的首要位置；2019年5月，國務院出臺有關托育服務事業的綱領性文件—《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），此文件的出臺正式拉開了全力促進托育事業發展的序幕。隨后，國家層面相繼出臺了包括標準規范、財稅優惠、支持措施等一系列有關發展嬰幼兒照護和托育服務的政策及意見，為托育服務事業的發展營造了良好的政策環境。其中值得一提的是，2021年8月《人口與計劃生育法》修訂完成，對托育服務的主管部門、獎懲機制、托育機構的合規性等作出了規定，這也是嬰幼兒照護和托育服務首次以法律的形式呈現，嬰幼兒托育服務開始有法可依。

二、托育服務供給存在的問題

（一）托育服務供給總量不足、形式單一

隨著經濟社會的發展與國家政策的支持與落地，托育服務除了緩解家庭的照護壓力以外，還逐漸增加了嬰幼兒智力開發和教育的目的，托育服務形式將逐漸在社會推廣并認可，托育服務的總體需求還將進一步加大。從托育服務形式來看，除了大部分家庭選擇全日托、半日托以外，選擇臨時托、計時托等形式的比例也占到一定數量。目前提供托育服務的主體主要有開設托班的幼兒園和托育機構兩種，其中，全部的機構提供工作日全日托，部分機構提供半日托；可以提供臨時托形式托育服務的機構則很少。從托育服務機構入托年齡可以看出，目前實際入托的嬰幼兒基本都處于2至3歲的階段，2歲以下嬰幼兒選擇入托的還很少。所以托育服務的供給總量不足、形式單一，無法滿足家庭的多樣化需求。

（二）托育機構招生難

通過對托育機構調研發現，雖然一方面家長苦于無處入托，抱怨托育服務供給不足，但是另一方面很多托育機構卻面臨招不滿、托位空置的尷尬窘境。

（三）托育機構運營困難

托育服務對象是3歲以下嬰幼兒這一特殊群體，其準入門檻較高，運營成本亦相對較高。一是根據托育機構設置標準，托育機構在樓層選址、場地設施、租齡、人員規模等均有嚴格的規定，所以場地房租成本較高；二是托育機構師資配比的要求比幼兒園要高，所以人工成本也較高；三是托育機構招生困難、生源不穩定，單純的托育機構目前收托的嬰幼兒以2-3歲居多，在托時間僅有半年至一年，流動性大，其持續盈利較難。所以，托育機構面臨前期投資較大、運營成本高、招生困難等問題，造成托育機構可持續發展比較艱難。

（四）托育服務人員素質參差不齊

托育從業人員資格證書比較混亂，由于國家目前沒有對嬰幼兒托育服務人員統一要求所需的上崗資格證，托育機構在招聘從業人員時，大都是自定標準，從業者普遍是持有幼師證、育嬰員或保育師等證書，還有的從業人員持有的是經過短期培訓后培訓機構頒發的“早期教育教師合格證明”等結業證書，這些證書的培訓時間都比較短，通過率較高、含金量較低。托育行業從業人員整體工資待遇較低，工作強度又相對較大，導致社會普遍從事意愿并不高；另一方面，目前托育機構以民辦為主，職業保障比較缺乏，保育人員沒有教師編制，不能進行職稱評定，職業晉升通道缺乏，導致從業人員流動性較大，托育機構很難招到專業的、高水平的人員，人員流動性較大。

三、托育服務供給問題原因分析

（一）普惠托育服務供給與需求不匹配

隨著家庭結構小型化、女性職業發展、隔代教育觀念不同及年輕父母對兒童早期教育重要性的重視等原因，家庭對優質且安全的托育服務需求將日益旺盛。由于0-3歲群體的特殊性、嬰幼兒的個體差異及家庭特征等原因，家庭在實際選擇入托時的顧慮和影響因素比較多，使托育服務需求表現出復雜且多樣化的特征。而目前托育服務供需是不匹配的。

一是在托育機構性質方面，公立性質的服務形式因為由政府舉辦、監管比較到位等原因，歷來受到家長的依賴，而公立幼兒園設立托班，只招2歲半以上的幼兒。

二是在托育服務照護形式方面，目前提供的托育服務主要以全日托和半日托為主，可以提供臨時托、計時托等多種形式的機構很少。

三是在托育服務收費水平方面，不同的家庭需求也造成了對托育服務收費接受程度的不同，但是總體而言托育服務收費供給側與家庭需求則是不相匹配的。

四是服務質量與家庭需求是不匹配的，嬰幼兒的健康與安全是家長托育服務最基本的底線要求，目前從業人員素質參差不齊，托育服務質量欠缺，使嬰幼兒的安全與健康得不到全方位保障，導致家長及社會對托育服務的信任度較低。

綜上所述，家庭不愿意將孩子托育的原因中，一半的家庭認為自己照顧孩子更放心，擔憂托育機構的資質、師資等對托育服務的信任度較低；有的家庭認為現有的托育服務不能滿足嬰幼兒個性化需求，說明目前的托育服務供給與家庭的托育需求差距較大，多層次、多樣化的托育服務供給體系還未形成。

（二）家庭觀念陳舊及社會宣傳力度不夠

目前家庭對托育的需求率較高，而實際選擇入托的并不多，導致大部分托育機構運營困境，其中一項重要原因是由于傳統家庭觀念的影響，以及社會上屢屢報道的虐童等事件使家庭對托育服務認可度和信任度不高；另一方面，雖然國家出臺系列舉措逐步推動托育向規范化方向發展，但是政策的宣傳力度還不夠，導致家庭的知曉度有限，很多家庭并不了解“托育”這一公共服務的存在。

（三）資金投入與扶持力度不夠

2019年國家發改委、衛健委普惠托育服務專項行動中明確指出地方政府應根據地方特點出臺場地、人才等全方位政策支持措施，促進托育服務事業發展。政府在地方性扶持政策方面做的工作還遠遠不夠，大多數地區并未出臺有效的財稅支持、資金支持及保障措施；對托育服務場地、房屋租金等方面也未給予政策性支持。此外，從家庭需求和政策指向更傾向政策優先支持的普惠托育服務但是目前政府對普惠托育服務的認定條件、收費價格、補貼標準等均未出臺相應的標準。

（四）人才培養及“準入”標準不夠

托育服務說到底是人的服務，托育從業者的素質水平高低直接影響到托育服務的供給質量。托育服務對從業人員的專業度要求很高，保育人員不但要掌握3歲以下嬰幼兒的發育特點、養育和教育知識，還要掌握嬰幼兒的心理知識等，此外，從業人員的職業道德和心理素質也至關重要。目前在人員資質方面(暫無統一標準)。育嬰員、保育師等證書都不是準入類職業資格證書，不能對從業人員把好入口關，做到有效管理和質量保障。

四、強化普惠托育服務供給的政府責任的對策

（一）擴充社區托育服務的供給量

一是要落實社區作為托育服務供給的主體責任，將提供托育服務列入社區基本公共服務范圍，并將托育服務體系構建納入對街鎮社區的考核內容，以此促進街鎮、社區工作人員積極作為，充分整合優化社區現有資源發展普惠托育服務，持續推進社區托育的建設力度，著力為嬰幼兒家庭提供就近方便的普惠托育服務，實現街道全覆蓋，建設一批示范性、普惠性社區托育園。

二是加強社區中配套嬰幼兒托育服務設施的建設，明確新建和已建居住區按照標準配套建設托育服務設施的具體實施辦法，加快補齊社區服務設施短板。在新建住宅區域，按照常住人口規模同步規劃、建設、驗收托育服務設施和場地，老城區和已建成住宅區如無托育服務設施和場地，可多措并舉盤活現有社區資源，加強托育服務設施、場地與社區衛生、文化等各項功能設施的有效銜接，依托現有社區服務中心、兒童之家等場地資源，拓展托育服務功能，促進形成綜合效益。

三是通過提供場地、減免租金等優惠措施為社會力量參與社區普惠托育提供支持，以購買服務、公建民營等方式引導各類主體積極依托社區開辦普惠托育服務，為附近居民提供方便可及的托育服務。

（二）增加普惠托育服務政府宣傳的力度

政府在規范發展托育事業的同時，應針對家庭做好相關政策的宣傳工作，增加家庭的知曉度和信任感，使更多家庭能放心將孩子送到托育機構。通過社區可以在托育服務基礎上為社區居家照護的嬰幼兒家庭搭建“家門口”的科學育兒交流指導平臺，增強家庭嬰幼兒照護能力，切實滿足家長托育需求的同時，加大了普惠托育服務的宣傳，提升社會公信度；通過中心城區打造托育工作科普點和宣傳服務欄等宣傳陣地，制作知識讀本向家長和新婚夫婦發放，開展政策解讀、公益講座、新聞報道等進一步向家庭積極宣傳嬰幼兒照護及托育方面的有關政策、管理規范及服務典型等，提升托育服務宣傳的覆蓋面和影響力，使托育服務理念進入家庭視野、逐步提升信任度，營造良好的社會環境。

（三）優化財稅、資金支持政策

從服務型政府理論的角度看，政府不但要追求經濟的快速發展，還應在法律和責任范圍內增加政府的公共服務投入，滿足公民的公共利益。公共托育服務作為一種公共服務，它的建設與完善離不開財政資金的投入與支持政策的引導，目前全國托育服務都處于初期探索階段，為了吸引社會多方主體共同參與公共托育服務體系的建設，必須不斷完善財稅、金融等優惠政策并落實落地，充分發揮財政資金的引導與兜底作用，促進托育服務事業的健康發展。

一是加大對托育服務的財政投入。根據經濟社會發展和人口變化現狀，把托育事業經費列入政府年度財政預算，設立專項經費，并建立穩定的經費投入保障機制；加大對建設公辦托育服務機構的投入力度，公辦托育服務機構的建設資金、人員經費和日常工作經費等運營費用要納入政府財政預算，給予穩定的財政保障；拓寬資金來源，創新發展相關金融產品和服務，引導保險資金等各類社會資本投入托育服務事業，形成財政資金投入為主、家庭合理分擔、引入社會資本等多元結合的投入機制，為促進托育服務的供給提供重要經濟保障。

二是完善財政補貼扶持政策。補貼可以從兩方面考慮，一方面是對托育機構的補貼，通過財政補貼、稅費優惠及減免、以獎代補、減免房屋租金等多種方式，對托育服務從資金、場地、人員等多方面進行補貼與優惠，重點加大對非營利性托育服務機構及普惠性質托育服務的扶持力度，對普惠托育提供一次性建設費用以及按照托位給予持續性的運營補貼，幫助機構把較大開支降下來才能推動托育服務的可持續運營；另一方面可以探索通過發放“托育券”的方式對嬰幼兒家庭進行托育補貼，家庭在入托時可以使用“托育券”抵扣托育費用，而托育機構可以憑“托育券”獲得政府的相應補貼，此方式在減輕家庭入托成本的同時，家庭擁有更多選擇的機會，更重要的是可以促使托育機構提供更優質的服務以滿足家庭的高質量托育需求。

（四）完善人才培養制度及“準入”標準

面對當前托育從業人員巨大的數量缺口，在規范托育人員準入標準的同時，必須通過拓寬托育人才培養渠道、強化人員培養與培訓等途徑來促進人才的供給,提高托育服務人員的專業能力，進而促進托育服務質量的提升。目前3-6歲學前教育階段從業人員有明確的準入要求，例如幼師須持有幼兒教師資格證才可上崗，而政策層面并沒有出臺托育從業者的“準入”標準，從業人員持證情況比較混亂，機構在人員招聘方面是自行設定標準，甚至還有無證上崗現象存在，導致托育服務人員整體質量欠缺。托育從業人員是一項專業性極強的職業，需要盡快解決準入標準和規范缺失問題，加強托育專業人才隊伍建設，把好“入口關”，才能促進托育行業的持續健康發展。一是應從完善準入機制的角度出發，實施托育人員職業資格準入制度；加快研制托育服務從業人員的準入標準，明確托育人員資格的準入及專業要求、實踐技能要求及準入程序與退出機制，規范入行門檻，嚴格資質審核；針對不同類型托育機構、不同崗位托育服務人員，合理確定相應的評價標準與評價重點，建立相應的職業技能等級證書，為托育機構進行人才招聘、能力考評、職業晉升等提供基本的參照與依據。二是加強對從業人員的管理。除加強專業技能外，更重要的是強化從業人員職業道德和安全教育，培養富有愛心、道德素養高、敬業奉獻、抗壓能力和情緒管理能力強的托育人才隊伍；嚴格執行托育服務從業人員準入制度，對出現虐待嬰幼兒等行為的個人和直接管理人員嚴格實行終身禁入，并按照有關法律規定，追究相關單位和人員的法律責任。