生態文明視角下環境管理制度的創新

中升太環境技術（江蘇）有限公司 張娜

要實現生態文明的有序建設，就要建設科學的環境管理制度。我國生態文明建設逐步加快，對環境管理制度提出了更高的要求，環境管理制度的建設被大眾所關注，良好的環境管理制度的建設，能夠促進生態文明的發展，又能夠提升我國國民經濟的發展。在此背景下，立足于當前生態文明建設的發展現狀，如何進行環境管理制度的創新，是當前業內必須思考的重大問題。

一、當前我國環境管理制度存在的缺陷

（一）傳統的環境管理制度與我國的國情不符合，不能滿足環境質量的相關需求

現階段，我國的環境保護工作主要集中在節能和污染控制研究上，最終目的是為了減少污染物的總排放量。然而，當前環境保護的趨勢清楚地反映出，現有的制度并不能滿足環境保護的需要。這一不足表現在兩個方面。首先，在環境保護的漫長歷史中，只存在傳統的總量控制制度，環境保護控制辦法單一，所有的法規和具體措施都是從行政角度制定和實施的，使得整個控制過程具有很大的主觀性。在實際工作中，政策的執行往往與當地實際情況不符，無法反映污染控制效果，對于環境保護措施的實施，多數企業并不能有效落實。在實施過程中，多數企業的技術并不達標，污染排放超出排放標準范圍，處于不完善的狀態，多數企業屬于違規經營，并未取得從業許可證，導致環境管理制度難以落實，極易造成工作落空情況，最終造成經濟損失。其次，各個地方政府對環境質量管理的觀點和態度并不相同，使得實際管理過程效果不佳，管理工作難以開展，缺乏嚴格的管理制度，沒有制度保障，無法及時實施環境保護措施，相關措施難以落實到實際工作中。

（二）傳統的管理制度并不能夠滿足“五位一體”的總體布局要求

新中國成立后幾十年內，生態文明建設理念被提出，關于其本質特征，社會各界和政府普遍認為，生態文明建設不是一個獨立的項目，而是一個必須聯系政治、社會、歷史人文和經濟體系等各個方面的重要工作，要發揮多方力量，共建生態文明。但是，目前的制度并未把經濟、政治、文化、社會和生態文明建設結合起來，無法滿足“五位一體”要求，不能實現有效升級和創新。在這一情況下，當進行宏觀決策時，往往會忽視環境保護的重要性，對環境保護缺乏充分認識，如在霧霾天氣下對于空氣質量的控制等，阻礙了社會的發展，這也導致了相關的問責制度無法執行。

（三）現有的環境管理制度無法滿足統一的監管制度

當下，我國環境管理存在諸多問題，環境制度與現代國家環境管理的管理要求并不相符，無法滿足當下環境管理的需求，呈條塊分格狀態存在，整體有效性有待提高。從生態學角度來看，環境管理缺乏宏觀調控，沒有從整體出發，缺乏核心立足點，未立足于山水湖田這一整體，整體監管力度不足，沒有統一的監管機制。另外從生態系統保護層面看，環境管理系統尚未實現一體化，系統分散，針對水源保護和水污染的控制沒有形成統一管理，二者分別獨立存在，缺乏協同的管理理念。在區域性環境管理體制方面，各區域的協調制度和聯防制度均有待完善，一些地區的政治、法律和經濟基礎設施相對缺乏，對實現生態環境保護的可持續發展目標相對不利。

二、基于生態文明建設背景創新環境管理制度的意義

（一）緩解環境壓力

隨著我國社會主義經濟的發展，工業城市化的步伐加快，環境問題的類型也不斷增多。面對這種情況，政府采取了各種措施，但這些措施并沒有取得足夠的控制效果，環境惡化的問題依然存在。一些工業城市繼續排放高濃度的環境污染物，遠遠超出排放標準范圍。在污染治理問題上，強調末端環境污染整治顯然無法取得明顯效果。因此，應結合具體情況，推動環境管理相關制度的不斷創新，從源頭抓起，加強源頭控制力度，有效進行污染治理，使環境問題得到妥善緩解。

（二）轉變經濟發展方式

因經濟發展方式缺乏科學性，與可持續發展理念不符，從而引發大量環境問題。在相關國際排名中，我國能源消耗位列一、二名，于各國對比，我國煤炭消耗嚴重，約占世界總和的二分之一。面對這種情況，政府制定了各種節能降耗的指標，但實際效果不盡人意，收效甚微。如果不能解決資源環境與經濟社會發展之間的分歧，就必須通過新技術的應用和管理來保持低環境污染和能源消耗，促進我國的經濟發展方式的轉變，提高生產效率。目前，環境管理是轉變經濟發展方式的有效手段，環境管理制度的不斷創新，對我國完成經濟發展的可持續發展具有倒逼作用，有利于促進經濟發展。

（三）保障民生

目前，環境問題越發重要，人們對環境的關注也越來越多，這表明人們對良好的生態環境有明確的需求。生態環境包括人類生活的所有基本條件，如清潔的水、清潔的氣體和安全的食品等。因此，要維護人類的長遠發展，就必須重視環境保護。只有通過改善環境質量，才能滿足人們實現生存的基本需求，維護人類的長遠發展，讓民生得到保障。

三、環境管理制度創新基本原則和基本框架

（一）基本原則

目前從環境保護的重點看，當下的重點已逐步轉向環境質量改善和服務功能的提升上，環境管理已不再局限于過去的環境污染控制問題，而是更加注重環境質量的改善。基于此，在探究生態環境保護的模式時，就必須轉變模式，改變過去先污染后治理的發展方式，明確保護優先的這一重點，從保護出發，構建保護到修復再到保護的體系，促進生態系統服務功能的提升，有效推動生態產品生產能力的提高，實現生態環境保護新發展模式。因此，在進行環境管理制度的創新時，必須要立足保護優先這一核心內容，從人與自然出發，以人為本，實現環境管理理念的轉變，確保人與自然和諧相處，堅持協調統籌原則。

（二）基本框架

立足生態文明建設的總體要求，在進行環境管理制度創新時，應從頂層設計出發，明確當前環境管理制度的不足，對環境管理制度進行研究。本文立足“總量控制、質量控制、風險控制”思路，分析當前的環境管理制度，對其進行有效梳理，并從以下三個方面入手。一是進行總量控制模式的優化，完善當下的環境管理體系，對其進行有效改革；二是加強質量控制，建立科學的環境管理制度；三是加強風險控制，完善環境管理制度。例如，就污染物排放許可證、污染物排放總量控制制度等方面而言，應當從總量控制出發，在實際執行過程中進行目標確定時需與環境質量控制要求結合，以其為標準，建立環境基準標準體系。環境基準的確定應立足實際，以生態風險和人體健康風險評估為基礎，制定環境基準標準。另外，從環保目標責任制度、部門統一協調監管和區域聯動機制、公眾參與制度等方面來看，其均與總量控制、質量控制、風險控制等內容相關。例如，在制定環境污染排放審批制度以及環境污染物排放總量控制制度時，都要立足總量控制。與此同時，其目標的設定也應當與環境質量管理辦法結合，以其為標準，提高目標設定的科學性。在進行環境標準體系的建立時，應當以生態風險和人們的健康風險評估為基礎，科學制定環境基準，并立足這一基準值制定環境標準。具體來看，環境標準涉及三個主要方面，首先是環保目標責任制度；二是以指標值為準，統一協調監管；三是從風險控制層面出發，完善環境管理制度，有效促進風險控制能力的提升。

四、生態文明視角下環境管理制度的創新

（一）優化污染物排放控制制度

分析環境問題發現，污染物的排放是當前最主要的環境問題。為了充分解決這一問題，相關部門需要改進環境污染物排放許可證的發放制度，進行制度優化。對西方發達國家已建立的環境管理體系的分析清楚地表明，環境管理制度的關鍵是許可證，因此，需要嚴格控制許可證的發放。在實踐中，雖然我國已經制定了工業環境污染物排放的相關標準，但因執行落實不到位，環境污染物的排放依舊未得到妥善管理。為了應對這一挑戰，我國頒布了《排污許可證管理條例》，規定了當前環境污染物排放標準和范圍。環境管理制度的創新實質上是指排放污染物的企業的排放技術的創新。隨著相關法規的完善，對于污染物的排放，也有了更嚴格的規定。同時，由于政府對工業排污提出了更高要求，多數企業開始創新，以便以更少的成本實現更大的驅動力，縮減排污成本，保障企業經濟效益，各企業普遍選擇進行技術創新，企圖以低成本獲取最大化利益。在實施管理制度時，需結合環境管理制度，實現二者的結合，并考慮當前的污染排放制度，綜合多方因素，創新環境管理制度。

（二）健全環境質量管控制度

環境質量管控應立足生態保護紅線，在特定生態空間范圍內，明確必須保護的空間面積，堅守生態安全底線。生態保護紅線是我國環境管理制度的一個重要創新，因為它可以填補生態保護政策的空白，彌補現有政策的不足。生態環境的影響因素很多，因此，在進行管理時，管理工作難度較大，不太可能實現集中管理，嚴重降低了管理效率，阻礙環境管理工作的進步。生態保護紅線的出現，使我們非常有可能擺脫目前的管理方式，以更全面的方式管控環境質量，提高質量管理水平。一旦確立了制度要求，就需要對實施過程進行監督，以確保環境管理制度發揮效用，實現管理方式的優化。同時，在制定質量準線時，應綜合考量，要考慮到自然系統運行所需要消耗的最低能源，以確保生態系統的穩定，促進其穩定運行，提高環境質量管理效率。關于地方經濟的發展，在進行經濟發展時，必須設定最大的生態負荷，明確荷載峰值，科學完善質量管理制度，把生態保護放在發展的首位，并在超負荷地區進行重點治理。

（三）創新環境風險管理制度

環境風險管理是環境管理的重要組成部分，在創新環境管理制度的同時，也要從環境風險控制入手，對其進行有效整改。目前，關于環境風險管理，我國已提高了對其的重視，并在相關法律中有所體現。該制度將能夠作為突發環境風險時的有效應對手段，發揮風險控制作用。然而，由于當前環境管理制度中仍然未明確風險管控問題，因此，我國的環境風險評估通常仍以簡單的方式進行，風險管控作用難以發揮，環境風險管控失去其特殊意義。為了防止這種情況發生，應立足科學原則，完善風險控制制度，評估各環境污染影響力，明確其危害性，完善預警信息系統，使風險管理更加準確，促進我國環境管理制度的進一步創新。

（四）創新環境稅收制度

環境稅制是我國近年來為保護生態環境而制定的一項新的稅收制度，其主要類型有產品稅和污染稅。然而由于我國在這一領域發展緩慢，起步較晚，相關制度尚不健全，缺乏完整稅收系統，環境稅制浮于表面。現有排污收費制度雖有一定約束力，能提高企業環保意識，但從實際執行來看，收費標準不明、胡亂收費及征收范圍狹窄等問題十分突出，亟待解決。因此，為了提升我國的環境管理效率，相關部門應重點糾正排污費繳納過程中存在的不足，規范繳納標準，對收費進行科學管理，使企業在制度約束下規范自身行為，實現正確排污。

（五）環境與發展綜合決策機制

應在黨委、政府、環保部門的具體指導下，進行環境與發展的綜合決策機制的完善。以政府為主導，各部門有效分工，引導社會公眾參與，積極推動環境管理體系的優化，積極成立政府環境與發展綜合決策委員會，形成統一管理，對環境容量、功能區化進行合理評估，匯總評估數據，形成數據參考，提高區域和產業發展決策科學性，推動產業布局的完善。充分發揮生態環境保護議事協調制度優勢，加強信息共享聯動，推動各部門協調能力的提升。組建多學科專家小組，完善環境與發展咨詢機制，為各類重大事務的決策提供科學參考，確保經濟和社會發展決策的科學性，并建立輿論反饋渠道，促進公眾參與綜合決策。制定統一的環境保護規則、總體規劃、監督管理體制，加強環境保護管理，增強政府機構的環境管理能力，提高環境綜合事務的宏觀管理和應急管理能力。

（六）建立部門間行政協助制度

分析現行環境管理體制發現，在進行分工作業時，各部門追求的目標一致，處于分工協作關系，具有一致的利益追求。現行的環境管理行政體系旨在于促進環境、經濟和社會的可持續發展。必須改變目前各部門各自為政的局面，建立合理、合法、規范的行政協助體系，落實分工，提高各部門協調能力，制定相應法規，以法律為保障，確立生態環境保護行政合作原則。確立不同部門之間的橫向關系，明確相應的實施辦法，確定各部門法律義務，建立協作保障機制，形成有效的監管，實現部門間的科學制衡。在系統內建立一個核查系統，構建復議機制，處理行政協作糾紛。

（七）跨區域協作機制

堅持“聯防聯治、資源共享、設備共用、合作共贏”的原則，建立區域生態環境保護交流與合作體系，協調處理區域環境污染問題和相鄰城市之間因環境條件和環境功能不同而產生的差異和矛盾。加快立法創制，在現有城市間環境管理合作協議的基礎上，構建科學、規范、標準的城市間環境管理合作體系。關鍵是要統一城市間的生態環境保護總體規劃，提高城市間環境應急預警信息的整合度，提高重點項目環評審核的整合度，在區域水資源土地開發、跨界河流環境污染整治、危險廢物集中處理等突出環境問題上開展合作。建立區域環境互助平臺，整合環境監測，統一環境監督檢查，整合環境預警信息，協調應急情況，實現環境預警應急響應聯動化，完成環境信息共享監督一體化。

（八）完善社會的責任監管制度

健全公民檢舉監督機制，利用人民群眾來信來訪，充分發揮輿論監督作用。通過媒體公布曝光，人大代表、政協委員視察等方式，更大程度地讓社會各界和廣大群眾享有知情權和監督權。因此，要積極健全網絡問政，完善監督制度，讓領導干部的權力透明化，處于群眾監督之下，自始至終接受人民的監督，落實執政為民要求。

五、結語

綜上所述，在生態文明視角下進行環境管理制度的創新，首先就要明確當前環境管理制度的不足，在此基礎上提出創新策略。通過優化排污制度、創新環境稅收制度、完善社會監督機制等多種方式，促進環境管理制度的創新。