低碳城市試點選擇的多維影響因素
——基于280個城市的事件史分析

方學梅 樊妍妮 劉 偉

(華東理工大學，上海200237)

一、問題的提出

經濟的快速發展導致我國碳排放量位于世界前列，但持續的高碳排放量將會對人類和自然造成普遍、嚴重且不可逆的影響。目前，高碳排放量已經導致地球兩極冰量損失、全球海平面上升、物種瀕危等生態環境問題。作為負責任的大國，我國積極響應國際控制溫室氣體排放的號召，簽署并通過了《京都議定書》《哥本哈根協議》《巴黎協定》等國際協議。在第75屆聯合國一般性辯論上，習近平主席向世界承諾，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。目前，低碳城市政策已經成為我國低碳發展領域的一項重要試點政策。

為了實現減排承諾，中央政府鼓勵地方政府進行低碳發展實踐與制定低碳發展目標。保定市率先進行了建設低碳城市的探索，之后杭州市出臺了50項低碳發展措施，提出要建設低碳經濟、建筑、生活方式等六位一體的低碳城市。國家發改委在地方政府創新的基礎上，開展了低碳城市試點政策。2010年，廣東省、遼寧省、保定市、廈門市、杭州市等5省8市開展首批試點工作，研究制定低碳發展規劃。2012年，海南省、北京市、上海市、石家莊市、烏魯木齊市等1省29市開展第二批低碳城市試點工作。2016年，為了深化和總結低碳城市建設的經驗，擴大試點范圍，國家發改委發布了《關于組織推薦第三批國家低碳城市試點的通知》。2017年，烏海市、沈陽市、大連市、中山市等45個城市作為第三批試點城市，就各自的峰值目標與創新重點，進行積極探索。

目前關于低碳城市的研究可以分為非政策視角和政策視角兩大類：(1)非政策視角的研究主要集中于低碳城市的空間規劃[1][2]、碳排放的影響因素與達峰[3][4]、低碳城市的發展模式與路徑[5]等方面；(2)政策視角的研究側重于構建政策實施的評價指標體系與政策效應的研究，也有個別學者從政策設計[6]、政策執行[7]等方面對低碳城市試點政策進行分析。不過，關于低碳城市政策過程的研究還不夠，政策試點的過程與運作機制是政策試點研究的核心議題[8]。低碳城市試點政策由中央推動，采用了頂層設計與試點示范相結合的模式，強調“自上而下”的政策引導。低碳試點城市的產生機制結合了中央指定與地方申報的方式，在政策擴散過程中，地方政府積極爭取進入試點，中央在選擇試點時也進行了大量的現實考量。然而，在低碳城市試點政策擴散過程中，中央如何布局試點城市？哪些因素會影響城市成為試點？“試點選擇”的黑箱仍然有待打開。

二、文獻回顧

自Walker于1969年發表了關于政策創新擴散的開創性研究后，政策擴散成為政策過程理論中方興未艾的領域之一。政策擴散被定義為在一個社會系統的成員之間，一項創新隨著時間的推移通過某些渠道進行交流的過程[9]，也可概括為一個政府的政策選擇受到其他政府選擇的影響[10]。

經過廣泛的研究，政策擴散的模型主要有全國性互動模型、區域傳播模型、領導-跟進模型、垂直影響模型等[11]。全國性互動模型假設地方官員之間存在一個全國性的互動網絡，已采納與未采納該政策的地方官員可以自由互動，兩者之間的互動越頻繁，采納新政策的概率越高[12]。區域傳播模型認為各地方是否采納新政策受到地理位置上相鄰城市的影響[13]。領導-跟進模型假定在一項政策擴散中存在先行者，其他城市實施新政策的行為是對先行城市的效仿[14]。垂直影響模型強調一項政策的擴散會受到聯邦政府的垂直影響[15]。從府際關系的角度看，各類政策擴散模型可以劃分為自下而上的擴散、自上而下的擴散與水平擴散。自下而上的擴散表現為“滾雪球”效應與“壓力閥”效應，隨著采納某項政策的地方政府數量不斷增多，上級政府采納該項政策的意愿存在增加與降低的兩種可能性[16]。自上而下的擴散是指地方政府的政策行為受到上級政府強制性權力的影響，表現為強制機制[17]。關于水平擴散，大多數研究關注地理位置相近的同級政府之間的學習與競爭[18]。

政府的政策選擇除了受到同級政府、上下級政府等外部因素的影響，內部因素也會影響一項政策在各地方之間的擴散。地方轄區內的政治、社會、經濟狀況[19]，如經濟發展水平、產業結構、政黨選舉等也是政策擴散的重要影響因素。有別于經濟、社會和政治等宏觀因素，微觀層面上的政策企業家也在政策擴散過程中發揮著不可忽視的作用[20]。

中國在政策制定過程中存在著諸多的政策擴散實踐，政策試點便是其中之一。政策試點在一定范圍內局部性地進行政策創新與探索，通過“由點到面”的方式，逐步推廣到大范圍，最終推廣至全國。政策擴散理論為政策試點研究提供了一個清晰的理論框架，有助于分析政策“試點-推廣”的過程。在研究政策試點時，相關學者已嘗試將政策擴散與政策試點整合于一個分析框架中。學者們基于政策擴散理論，針對房產稅改革[21]、村民自治單元改革[22]、河長制[23]等不同政策試點開展實證研究，研究內容涵蓋了試點政策擴散的機制[24]、邏輯[25]、影響因素[26]等。上述研究運用政策擴散理論與方法對中國經驗進行了驗證，豐富了政策試點的研究視角與內容。

我國的政策試點不同于聯邦體制下的“民主實驗室”，我國政策“試點-推廣”的過程無法被單純地描述為垂直擴散或水平擴散，它是一個立體的多層級互動網絡，在“試點-推廣”的擴散過程中存在著循環往復的現象[27]。因此，央地互動視角是政策試點研究的基本切入點。自上而下的視角強調了中央政府在政策試點中的重要地位。政策試點反映了中央政府的政策偏好，試點成功與否在很大程度上也取決于中央政府的推動[28]。在自下而上的視角中，有學者認為雖然政策試點中體現了地方政府的主動性，但其最終反映的仍然是上級政府的政策偏好[29]；也有學者認為在復雜的央地互動中，地方政府扮演著多重角色，其除了是上級政府的代理人，也是轄區利益的代言人，同時還是謀求自我發展的理性人[30]，相同的政策試點行為背后可能對應著不同的行為邏輯[31]。本文從央地互動的視角，研究低碳城市試點政策的政策過程，有助于深入了解我國政策試點的過程與運行機制。

地方政府在政策試點不同階段的行為邏輯得到了廣泛關注，將地方政府的行為邏輯具體劃分為效率邏輯、合法性邏輯與行動者邏輯[32]。在試點起始階段，地方政府受到效率邏輯與行動者邏輯的雙重影響；在局部推廣階段，合法性邏輯與行動者邏輯發揮主導作用；在全面推廣階段，展現為合法性邏輯[33]。地方政府在試點政策擴散中的自主性不可忽視，然而地方政策試驗并不意味著放任自流，是中央決策和地方積極性之間的辯證作用[34]。在中央集權的政治結構下，試點選擇更多地服從于中央主導的權力秩序格局[35]，“收放”的平衡是調節央地關系的難題[36]。中央在試點階段的行為邏輯和決策原則遵循“顯著性、可信性、合法性”，前試點階段更關注試點的“顯著性”，而試點階段則考量試點的“可信性”與“合法性”，后試點階段會統合考慮[37]。在試點的選擇上，中央會優先考慮基礎條件好的城市，整體部署，做到區域平衡[38]。

雖然，已有研究對城市成為政策試點背后的規律和邏輯進行了闡述，但仍然有待進一步討論和驗證。本文運用政策擴散理論與研究方法，使用事件史分析法對2010-2017年間280個地級市及以上城市的面板數據進行分析，探討低碳城市試點政策擴散過程中，城市成為低碳城市試點的多維影響因素。

三、分析框架與研究假設

我國政策試點的推廣模式無法簡單地套用西方的各類政策擴散模型，中央決策與地方的自主性在其間相互作用，但中央對試點城市的確定擁有最終決定權。低碳城市試點政策是中央的頂層設計結合地方的試點示范開展的，第一批試點城市是由中央直接指定，第二、第三批試點城市通過地方申報、專家評審等環節遴選而出。本文通過梳理現有政策擴散與政策試點研究，將影響政策擴散因素劃分為兩個維度：城市內部因素(一般因素：城市基礎條件，特殊因素：創新資源)與外部環境因素。內部因素中的城市基礎條件主要是指經濟基礎和產業結構；外部環境因素主要是指政策環境和同儕環境，這是多數政策試點擴散研究中常選的因素。創新資源主要是指創新技術和創新知識，這是根據國家發改委“關于開展國家低碳城市試點工作的通知”中提及的要探索低碳發展的“技術創新和工程創新”。因此，本研究中所選擇的影響因素既考慮了政策試點擴散的一般因素，又納入低碳城市試點政策的特殊性。具體分析框架如圖1所示：

圖1 分析框架

(一)基礎條件

社會經濟地位是創新擴散研究中的經典因素或變量[39]。Arbolino與Carlucci等人就經濟決定因素與制度決定因素構建了23個變量，研究結果表明，經濟變量在環境政策的推廣過程中起著最重要的作用[40]。經濟基礎決定上層建筑，地方經濟發展水平高的城市更容易進行政策創新。低碳城市試點政策類屬于環境政策，低碳城市政策的具體落實，如產業結構的升級、綠色技術的研發、森林碳匯的補充等均需要投入大量的經濟資源。當地方政府的經濟基礎較好時，其更有余力實施低碳措施。除此以外，城市各產業的比重與結構對低碳城市的發展有著重要影響[41]。發展低碳產業是建設低碳城市的重點。第三產業與碳排放量成反比，因而第三產業在產業結構中占比越高，越有利于低碳城市的發展與建設。據此，提出如下假設：

假設1-a：地區人均GDP越高，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

假設1-b：第三產業占GDP比重越高，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

(二)創新資源

組織克服障礙的可用資源與創新的可能性正相關[42]。資源松弛理論認為松弛的資源會促進組織進行創新[43]。創新是城市低碳發展的驅動引擎，能夠降低企業的環境遵循成本，使得企業落實減排，還有助于優化城市的產業結構[44]。同時，科技創新能夠降低單位GDP能耗，顯著促進低碳經濟的發展[45]。因此，松弛的創新資源更有利于城市進行各類低碳實踐，城市在科學技術方面投入的財政支出越多，科技知識和人才越聚集，城市的創新資源就越豐富。本文選取城市科學技術支出占公共財政支出的比重、城市高等學校的數量來衡量城市的創新技術與創新知識。

假設2-a：科學技術支出占公共財政支出的比重越高，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

假設2-b：高等學校數量越多，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

(三)環境因素

組織社會學的新制度主義提出不能僅關注組織的技術環境，還必須考慮其制度環境，也就是一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等社會事實[46]。中央發布的法律法規、政策文件等行政命令是一項新政策自上而下推廣到全國的重要方式[47]。一方面，當中央發布政策試點的組織推薦后，地方政府會積極參與以表達對中央的政治忠誠[48]。另一方面，中央針對某一領域發布的政策數量越多，表明中央對這一領域的工作越為重視。因此，政策環境會加速政策在地方政府間的擴散。與此同時，中央在試點選擇時會考慮試點布局，地方政府之間的政策活動也往往存在“相互看齊”的競爭機制，其實質是地方政府之間的績效之爭[49]，因此，同儕環境也會影響城市是否成為試點。本文通過中央發布的低碳政策數量、省內試點進入率來衡量政策環境與同儕環境，因而提出如下假設：

假設3-a：省內低碳城市試點進入率越高，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

假設3-b：中央發布的低碳政策數量越多，該城市成為低碳試點城市的可能性越大。

四、研究設計

(一)樣本選取

本文以地級市及以上城市(除直轄市)作為研究單元。這是因為在低碳工作試點范圍逐步擴大的過程中，試點地區逐漸從省、市兩級同時試點轉變為以城市為中心的試點。而且，地級市及以上城市數據可獲得性、可操作性與可比性都較強。

本文采用整群抽樣的方法，將全部的地級市與副省級城市納入樣本。根據2019年《中國統計年鑒》，我國地級市與副省級城市數量共計293個。由于三沙市、儋州市、海東市、日喀則市、吐魯番等地級市建市較晚，巢湖市、思茅市后被撤銷，數據缺失嚴重，故從樣本中剔除上述13個地級市，最終選取了280個地級市及以上城市為研究單元。

2010年7月，國家發改委發布了《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，低碳城市試點工作就此開始。2017年初，國家發改委公布了第三批試點城市名單。因此本文選取2010-2017年280個地級市及以上城市作為研究樣本，剔除個別數據缺失嚴重的樣本后，共計2077個“城市-年”觀測點。

(二)變量測量與數據來源

1.因變量

本文的因變量為“是否成為低碳城市試點”，該變量為二分虛擬變量。本文參考現有官方政策文件中的低碳試點城市名單，若某地級市及以上城市在某年出現在官方試點城市名單中則變量賦值為1；反之則賦值為0。數據來自于國家發改委網站。

2.自變量

基礎條件選取了地區人均GDP與第三產業占GDP比重為代理指標。地區人均GDP與第三產業占GDP比重數據均來源于《中國城市統計年鑒》。創新資源方面，選取了城市科學技術支出占公共財政支出的比重、城市高等學校的數量來衡量城市的創新技術與創新知識，以上數據均來源于《中國城市統計年鑒》。環境因素中的同儕環境具體測量方法是省內已進入政策試點城市的數量/省內所有城市的數量，數據來源于國家發改委網站。政策環境主要通過中央發布的低碳政策數量衡量，數據來源于《中國低碳年鑒》。本文對地區人均GDP以及創新技術進行log轉換，log轉換不會改變數據的性質和相關關系，還能使原本偏態分布的數據更接近正態分布，有利于后續的回歸分析。

由于試點選擇具有一定的滯后性，因此自變量經濟實力、產業結構、創新技術、創新知識、同儕環境、政策環境都選擇分析年份前一年的數據進行分析。表1呈現了模型使用的變量及其測量方法，表2是對各變量的描述性統計。

表1 變量的含義、測量與數據來源

表2 各變量的描述性分析結果

(三)研究方法與計量模型

事件史分析法(Event History Analysis，EHA)是研究事件發生的方式及其相關因素的方法，廣泛應用于政策擴散的研究。本研究之所以選用事件史分析法分析試點城市選擇的邏輯是因為，一旦某一城市成為了低碳試點城市，該城市就會被剔除出樣本，數據存在刪截(censoring)的關鍵特征，事件史分析法能對此類數據進行有效處理。其次，“成為低碳試點城市”這一事件是由一段特定時期內的某些質變構成的，可以通過收集事件史數據研究事件及其發生的原因[50]。

本文將觀測視為“城市-年”，如果城市在某年因變量賦值為1，則之后的年份不再將其納入觀測范圍。本文使用傳統的事件史分析方法，運用二元logistic回歸模型比較不同影響因素對比率的影響，使用stata15.0進行數據分析。

本文模型如下，其中i代表城市，t代表年份，Pi,t代表事件發生的概率：

五、實證結果與分析

(一)低碳城市試點選擇的事件史分析

低碳城市試點選擇的事件史分析結果如表3所示。模型1僅加入了基礎條件的變量，結果顯示經濟實力與產業結構顯著影響城市成為試點的可能性。模型2在模型1的基礎上納入創新資源，結果表明，基礎條件依舊顯著，創新知識會對城市成為試點的可能性有顯著影響，但創新技術無顯著影響。模型3加入環境因素后，基礎條件和創新資源變量的顯著性沒有變化，政策環境對城市成為試點的可能性有顯著影響，而同儕環境沒有顯著影響。綜上，經濟實力、產業結構、創新知識、政策環境對城市成為試點具有正向顯著影響；創新技術、同儕環境對城市成為試點的可能性無顯著影響，模型的R2為0.120。

從基礎條件看，假設1-a與假設1-b均得證。城市的經濟實力每增加1個單位，其成為低碳城市試點與未成為低碳試點城市概率比是原來的6.073倍。在后續變量的加入后，產業結構的顯著性雖有下降但仍然顯著，第三產業占GDP的比重每增加1個單位，其成為低碳城市試點與未成為低碳試點城市概率比是原來的1.032倍。創新資源、環境因素削弱了第三產業比重對城市成為低碳城市試點的影響。

從創新資源看，創新技術并不會對城市成為低碳試點城市產生顯著的影響，假設2-a不成立。創新知識對城市是否成為低碳城市試點影響十分顯著，假設2-b成立，且創新知識在模型2、模型3中幾乎未發生變化，說明該變量具有很好的穩健性。創新知識的影響在于城市每增加一所高等學校，其成為低碳城市試點與未成為低碳試點城市概率比是原來的1.017倍。

從環境因素看，政策環境對城市是否成為低碳城市試點具有顯著影響，而同儕環境，即省內城市的試點進入率并不會對城市成為低碳城市試點產生顯著影響，因此假設3-a不成立，假設3-b成立。統計結果顯示，政策環境的優勢比為1.051，表明中央每年多出臺一份政策，成為低碳城市試點與未成為低碳試點城市的概率比是原來的1.051倍。

表3 低碳城市政策擴散的事件史分析

(二)政策擴散的分地區分析

本文將觀測的城市按照東部地區、中部地區、西部地區進行分類，分別進行logit回歸，探究低碳城市試點政策擴散過程中，不同地區城市成為低碳城市試點的影響因素。低碳城市試點政策推廣的分地區分析結果如表4所示。

基礎條件中的經濟實力并不會對東部、中部地區的城市產生顯著影響，但對西部地區的城市，會顯著影響其成為低碳城市試點。產業結構對東部城市的影響較為顯著，第三產業占GDP的比重每增加1個單位，東部城市成為低碳城市試點與不成為低碳試點城市的概率比是原來的1.060倍。在創新資源方面，創新知識對東部、中部、西部都無顯著影響，而創新技術對中部地區的城市會產生十分顯著的影響，中部城市在科技支出方面的占比越高，其成為低碳試點城市的可能性也就越高。環境因素中的政策環境對東部、中部、西部城市均影響顯著，相關政策每增加一個單位，東部城市成為低碳城市試點的發生比增加近1.06倍，中部城市與西部城市成為低碳城市試點的發生比均增加近1.05倍。同儕環境對東部、中部、西部都無顯著影響。

基礎條件、創新資源和環境因素對不同地區成為低碳城市試點的影響存在差異。政策環境是影響三個地區成為低碳城市試點的主要因素。東部城市第三產業發展相對較好，因而第三產業占GDP比重對東部城市而言是重要的影響因素，中部城市關注科技支出的占比，西部城市則更看重地方的經濟實力。

表4 低碳城市試點政策擴散的分地區分析

(三)穩健性檢驗

本文主要從以下兩個方面進行整體模型的穩健性檢驗。一是改變相關自變量的測量方式。將地方財政收入替代自變量地區人均GDP，第三產業占GDP比重替換為第二產業占GDP比重。原自變量政策環境綜合考慮了國務院以及國務院各部委發布的低碳政策文件，在穩健性檢驗中，政策環境僅考慮分析年份前一年國務院發布的低碳政策數量。二是使用半對數模型進行穩健性檢驗。半對數模型可以較好地減少異方差。結果顯示與表3存在一定差異，但自變量的顯著性與方向基本一致，說明模型較為穩?、?。

六、結論與討論

本文運用事件史分析法，利用2010-2017年280個地級市及以上城市的面板數據，探討低碳城市試點政策擴散過程中，城市成為低碳城市試點的多維影響因素。研究發現：

第一，政策環境是影響城市成為低碳城市試點的主要因素之一。執政黨政治承諾的呈現構成了影響當代中國政府創新實踐的一項核心進程[51]。低碳發展就是中央層面做出的政治承諾，這種承諾直接影響低碳城市試點政策的創新與擴散。中央政府發布的低碳政策文件表明了關于低碳發展的政治承諾，政策文件數量越多，代表著承諾越強，對地方政府造成的壓力也就越大。在低碳城市試點政策的擴散中，政策環境發揮了重要的作用，促成了地方政府的響應行為。

第二，城市的基礎條件是低碳城市試點選擇的基石。有資源的地方政府有余力去“先行先試”，試點類政策中央往往只明確“要做什么”，具體“如何做”“怎么做”需要地方政府結合實際情況自我摸索。因此基礎條件好的城市在政策試驗時，相對容易獲得創新成功，為地方經濟社會發展打開新的空間的同時樹立試點示范的典型。當然，基礎條件較好的城市也更有資本承擔創新失敗的風險。低碳城市試點政策尤為看重城市的基礎條件。與其他政策試點不同，低碳城市試點政策獲得的財政資源與政策傾斜較少，一定程度上屬于“中央請客，地方買單”的模式[52]，因此低碳城市試點政策更加考驗地方政府的經濟實力。這也是為何國家發改委在發布開展低碳城市試點工作的通知時，也即在確定低碳試點城市名單時，一直強調其考慮了申報地區的“工作基礎”。

第三，影響不同地區城市成為低碳城市試點的影響因素存在差異。在相同的政策環境下，東部城市的優勢在于相對發達的第三產業。因此，在選擇的過程中，第三產業占比高的東部城市更易成為低碳城市試點。與東部城市相反，中部、西部城市不具備第三產業等優勢，因此在試點選擇時更注重城市在科技方面的財政投入與經濟實力。

“試點-推廣”是中國典型的政策制定過程，其中，試點階段是為了創造“典型化”與“顯著性”，前期的選擇與摸索會影響后期政策推廣的速度、范圍與成效。從研究結論可以發現，在政策試點階段，地方政府基于“壓力型體制”進行回應，而中央政府則從全局觀出發，根據政策目標與政策偏好選擇試點城市，為后續政策的推廣提供可復制的經驗模式。試點城市的選擇基于央地互動產生，這既體現了地方政府的能動性，也體現了中央的整體戰略考量。在不同的政策領域，中央與地方在“試點-推廣”過程中的角色可能存在差異，本文對低碳城市試點的研究為政策擴散中的央地角色提供了一種解釋。

本文為理解低碳城市試點選擇的多維影響因素提供了一個初步的分析框架，并指出了不同地區之間的差異，為下一階段中國深化低碳城市工作提供了參考。同時，本文的討論也有望豐富關于政策試點、政策創新擴散方面的研究。當然，由于本文所選取的政策尚處在試點階段，且受限于條件，我們難以獲取更多的信息。因此，本文沒能展現低碳城市政策從試點到全面推廣的整體發展脈絡。

注釋：

①因版面有限，穩健性檢驗的結果圖表略去，如有需要可向作者索取。