公共政策反饋如何影響政府機構變遷？
——基于生育政策的歷史追蹤分析(1949-2021)

張友浪 王培杰

(1.中國人民大學，北京100872；2.清華大學，北京 100084)

一、引言

科學推進政府機構改革是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。新中國成立以來，為適應時代發展需要，我國共開展了十一次較大規模的機構改革。機構改革已成為完善中國特色社會主義制度體系的重要手段。大量相關研究成果總結了過往的實踐經驗，或者分析了政府在機構改革中“應該”做什么[1]。然而，探討我國機構變遷背后具體發生機制的研究仍然較少。什么因素決定了一個政府機構的出現、發展和消亡？我國機構變遷背后存在哪些規律和發生機制？回答上述問題不僅有助于學者們基于中國經驗提煉出有關機構變遷的理論知識，也有助于為決策者在未來開展機構改革提供重要的科學指引。

本文以政策反饋理論為突破口，重新審視我國機構變遷的發生機制。自1990年以來，政策反饋研究在國際上快速興起，但基于中國經驗的相關研究仍然較少[2]。政策反饋理論強調，政策不僅是政治系統內諸要素相互作用的結果，也是塑造政治系統運行的重要原因[3]。這為解釋機構變遷提供了新的理論思路。本文基于政策反饋理論構建了一個嶄新的框架以解釋政策變遷導致機構變遷的過程與機制。該框架以政策反饋效應的兩個核心解釋機制“闡釋效應”和“資源效應”為基礎，引入決策者和民眾的“學習效應”，分析了政策設計和資源分配對政府主管機構合法性和組織能力的影響，揭示了政策變遷與其主管機構變遷的相互作用過程。該框架進一步指出，隨著決策者與民眾對政策負面效果的深入學習，其政治偏好的轉變會導致公共政策及其主管機構變遷趨勢發生由“強化”向“弱化”的轉變。為探索上述框架的適用性，本文搜集大量歷史性政策文本與社會經濟統計數據，基于新中國成立以來我國生育政策及其主管機構的變遷過程開展歷史追蹤分析。

二、文獻回顧

政府機構改革是我國全面深化體制機制改革的重要組成部分。廣義的政府機構改革是指對行政管理體制、政府管理方式與管理機制的綜合改革，泛指新中國成立以來的十一次重大政府機構改革；狹義的政府機構改革是指對某一具體的政府機構的設置、結構和職能的調整。學界已對中國政府機構改革歷程做了大量回顧與反思，針對改革的問題、內容、特點、創新路徑、演變邏輯與發展趨勢等展開討論[4]。從研究視角來看，學界從新公共管理[5]、變革管理[6]、央地關系[7]、條塊關系[8]等方面討論了政府如何通過機構改革適應內外部環境變化；從研究階段來看，學界圍繞政府機構在不同時期面臨的問題與挑戰進行探討。例如，政府在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中如何重塑與市場的關系；如何通過大部制改革解決日益突出的政府機構膨脹和行政效率低下的問題[9]；如何通過“放管服”改革降低民眾行政負擔、激發市場主體活力和創新力[10]；如何通過黨政軍民學一體化機構重塑適應新時代發展要求[11]。總結上述討論可以發現，影響政府機構變遷的因素主要包括如下四個方面：第一，黨在機構變遷中發揮領導作用。不同時期黨對政府機構職能的認識決定了中國政府機構變遷的進程與方向[12]。第二，經濟體制轉型是推動機構變遷的基礎性力量。從計劃經濟到社會主義市場經濟，經濟體制變革和發展水平提升持續推動政府機構變遷[13]。第三，針對行政成本與公共服務績效的綜合考量是導致機構改革的直接原因。規模龐大的政府開支構成了巨大財政壓力，優化機構設置成為現實需要[14]。第四，新興技術是促進機構變遷的關鍵因素。以互聯網和大數據為代表的新技術沖擊了原有機構的運行方式和價值理念[15]。

相對于現有文獻，自20世紀90年代以來，在國際上快速興起的政策反饋理論為解釋我國機構變遷提供了新思路，即政策本身作為一種政治力量會影響機構變遷。政策反饋是指政策塑造政治環境中各參與者的態度、偏好和行為方式，進而影響未來決策的過程[16][17]。目前，學者們主要從四個方面研究政策反饋效應。一是政策如何塑造民眾的認知、態度和行為方式[18]，如移民政策會影響民眾對身份資格的認定[19]，福利政策會影響民眾對身份地位的理解[20]。此外，在政策實施過程中獲得知識、技能和關系網絡的民眾的政治參與能力也會顯著提升[21]。二是政策如何影響利益集團的產生、類別、目標和影響力。政策分配的成本和收益會影響團體的形成和發展[22]。決策者經常通過提倡某些政策來動員盟友或抑制反對力量[23]。三是政策如何影響問題認定和議程建立。已有政策會影響決策者和民眾對問題的認知，即哪些問題值得引起關注并采取行動，從而影響政策議程的設置范圍[24]。四是政策如何影響政府治理形式。政策會塑造公共管理的關鍵要素，包括組織能力、結構、慣例、運行規則、文化和權威等[25]。

現有政策反饋研究仍然存在以下不足。一方面，國內學界針對政策反饋效應的研究仍然有限。截至2022年1月1日，根據中國知網的檢索信息，應用政策反饋理論的核心期刊論文僅有幾篇。盡管如此，郭磊等對基本養老保險政策影響企業員工年金參保率和繳費率的研究[26][27]，以及郭躍提出的“工具-敘事-反饋”框架[28]，都表明了應用政策反饋理論研究中國問題和解釋中國現象的適用性和前景。另一方面，政策對政府機構變遷的反饋效應尚未得到揭示。政策影響機構變遷的路徑是什么？反饋效應的具體發生機制又是什么？這些理論問題亟待進一步研究。因此，本研究旨在通過對現實發生的政策反饋效應進行總結和抽象，構建具有普遍適用性的分析框架，解析中國公共政策過程中政策變遷與機構變遷之間的互動關系。

三、分析框架：政策反饋與機構變遷的過程與機制

本文構建了由三類主體(民眾、決策者、政府機構)和兩類效應(政策反饋效應和學習效應)組成的解釋政策反饋與機構變遷的分析框架。其中，闡釋效應和資源效應是政策反饋效應的具體發生機制。該框架將政策過程中的制定、執行、反饋、調整等環節與機構變遷過程中的合法性與能力變化結合起來，并引入決策者和民眾的政策學習環節，從而綜合地分析中國公共政策過程中的政策反饋與機構變遷過程。具體的發生機制如圖1所示：新政策自制定起，其政策設計和資源分配通過闡釋效應和資源效應增強政策主管機構的合法性和能力，推動機構變遷。接著，基于“路徑依賴”[29]和“官僚機構擴張本性”[30]，合法性和能力增強的主管機構會推動政策的延續或擴展。進一步，調整后政策會再次通過闡釋效應和資源效應影響機構變遷。與此同時，通過對不同階段政策執行效果的政策學習，決策者和民眾的態度會強化或逆轉政策變遷與機構變遷的互動趨勢。接下來，根據政策過程的階段具體分析政策變遷與機構變遷之間的互動過程。

圖1 政策反饋與機構變遷的過程與機制

政策制定過程主要包含政策設計和政策資源的分配。政策設計是對政策目標、規則和程序等方面的規劃[31]。具體來說，政策目標是決策者期望實現的結果，其內涵體現政策的價值和重要程度；程序和規則規定了政策執行方式。政策資源是指主管機構實施新政策所必需的權威資源、人力資源、經費資源和信息資源等[32]。其中，權威資源是指政策主管機構依靠強制手段對政策對象進行管理的能力；人力資源包括公務員數量和質量兩個方面，擁有足夠數量且合格的公務員是保證政策有效執行的必要條件；經費資源是維持機構正常運行的物質基礎；全面、準確和迅捷的信息資源是機構高效執行政策的基本條件[33]。

新政策自制定起，其政策設計和資源分配通過闡釋效應和資源效應影響政策主管機構的合法性和能力。闡釋效應是指政策通過傳遞信息和意義來塑造政策子系統內不同主體對主管機構的認識和態度的作用[34]。一方面，就政策設計而言，政策目標的重要程度表明了決策者對政策主管機構的支持程度。政策目標的重要意義越突出，表明決策者對該項政策的重視程度也越高。政策規則和程序塑造了民眾對于機構能力和管理權限的認知。規則和流程決定著民眾參與政治過程的方式和所能發揮的作用，其合理性和合法性則影響了民眾對機構行為的滿意度。另一方面，資源分配也會影響民眾對機構的認知和態度。例如，出于自利動機，負擔更多而獲益較少的民眾會對政策持負面態度[35]，進而降低對政策執行機構的滿意度。因此，政策設計和資源分配通過闡釋效應塑造了政策子系統內不同主體對機構的態度，而決策者與民眾對政府機構的支持程度和滿意程度則是影響其合法性的關鍵要素。

資源效應是指政策通過將真實的成本或收益分配給政策主管機構來影響其政治參與能力的作用[36]。新政策實施會引起政策資源的分配變化，這會增強或削弱政策主管機構的行政級別、管轄范圍、人員編制和財政投入等。可見，政策資源分配通過資源效應塑造了機構能力的構成要素。出于官僚機構擴張的本性，如果主管機構的合法性和能力得到增強，那么因實施新政策產生的“收益遞增”會促使機構遵循“路徑依賴”，推動政策不斷強化[37]。接著，政策的延續或擴展會繼續增強機構合法性和能力。最終，政策變遷與機構變遷會經歷互相強化的過程。

在政策執行過程中，決策者與民眾還會主動進行政策學習。赫克羅(Heclo)的社會學習理論[38]和霍爾(Hall)的政治學習理論[39]都指出，公共政策中的學習機制是指決策者根據過往經驗或新的外部信息調整政策目標或工具的有意識行動。普通民眾也會基于個人經驗和新的外部信息調整自己對政策的態度和看法[40]。在學習效應中，如果政策執行效果是符合決策者期望的正面效果，那么，決策者會繼續保留好的政策設計和政策工具，推動政策的延續或擴展。民眾也會因提升的收益而對該政策擁有更高的滿意度并表現出更多的支持。與此相反，如果隨著時間推移，政策執行的負面效果越發凸顯，或者政策執行產生的失敗后果對現有政策設計和政策工具的合理性構成嚴重挑戰，那么，決策者會推動現有政策發生根本性轉變，促使政策縮減甚至終結。民眾及其組成的各類社會力量基于自身利益也會對決策者施加壓力[41]。總之，決策者與民眾經學習機制發生態度和偏好的轉變，導致了舊政策的消亡和修正后的新政策的產生。

隨著政策設計和政策資源分配發生根本性調整，新的政策會再次通過反饋機制推動機構向變遷方向發生轉變。一方面，由于政策目標、規則和程序的改變，新的政策設計通過闡釋效應不斷沖擊原有政策設計塑造下的機構。對于無法適應新政策要求的原機構，決策者與民眾對其支持度和滿意度會不斷降低。另一方面，被縮減甚至終結的原政策向原機構分配的政策資源會逐步減少直至消失，這又會通過資源效應導致原機構的行政層級、管轄范圍、人員編制和財政投入的降低。因此，被弱化的政策再次通過闡釋效應與資源效應弱化了機構的合法性和能力。接著，被弱化的機構也不再具備維持政策延續的影響力。于是，一個“政策弱化-機構弱化-政策再弱化”的反饋回路便形成。

綜上，闡釋效應、資源效應和學習效應是影響政策變遷與機構變遷的核心作用機制。政策制定與政策調整中的政策設計和資源分配，通過闡釋效應與資源效應，導致機構合法性和能力發生變化。決策者與民眾在政策執行中經學習形成的態度反饋導致了政策合法性變化，從而進一步導致政策變遷與機構變遷。總之，本文構建的政策反饋與機構變遷的分析框架揭示了政策及其主管機構之間的反饋效應。

四、研究方法與資料來源

(一)研究方法與案例選擇

在實證部分，本研究主要運用單案例研究法。應用新的分析框架做單案例分析，有助于深入觀察和分析先前忽略的社會現象[42]，詳細展示框架機制的發生過程，以此論證新框架的合理性和適用性。

根據政策反饋機制的特征，依據如下標準選擇分析對象：第一，政策執行時長。經過較長的政策執行時間后，政策效果和反饋效應才會充分顯露。第二，政策能見度和鄰近度。能見度是指政策帶來的成本和收益的可見程度；鄰近度是指政策對目標群體的直接作用程度。具有高能見度和高鄰近度特征的政策產生的反饋效應通常更強烈[43]。第三，政策主管機構的變遷程度。服務于本研究的目的，選擇發生明顯政策變遷與機構變遷的長周期案例更容易觀察政策與機構間的互動關系。

基于此，本研究選擇生育政策作為分析對象。首先，生育政策實施時間跨度長。從新中國成立初期政策萌芽至今，生育政策已歷經七十余年，其政策執行效果與反饋效應已得到較為充分的顯現。其次，生育政策是中國情境下一項具有高能見度和高鄰近度的政策。作為一項基本國策，生育政策具有覆蓋范圍廣、執行力度強、成本收益明顯等特征。最后，生育政策的主管機構歷經“計生委-人口與計生委-衛計委-衛健委下屬司”數次劇烈變遷，政策與機構間的互動關系在此過程中充分顯現。綜上，生育政策是探討中國情境下政策與機構間互動關系的合適個案。

(二)數據收集與處理

本研究使用的數據主要有兩類：一是對生育政策及其主管機構進行歷史追蹤的政策文本數據，主要來源于北大法寶數據庫、中國政府網和中國共產黨歷次全國代表大會數據庫等。依據相關性、權威性和公開性原則，從1949年10月1日至2021年10月1日的3356條中央法規中篩選出反映生育政策及其主管機構變遷的5部法律、32部行政法規和80部黨內法規。二是反映生育政策執行情況及其效果的經濟社會數據，來源于國家統計局公布的1949—2020年人口年度數據、中國社會質量基礎數據庫、《中華人民共和國人口統計資料匯編》《中國人口統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》和中國綜合社會調查。此外，還參考了相關中央領導人重要講話稿、新聞報道和歷史資料等。

五、案例描述：生育政策及其主管機構的歷史追蹤

(一)生育政策及其主管機構的變遷歷程

1.生育政策變遷歷程

生育政策是指“政府制定的影響人們生育行為的法令和措施的總和[44]，這旨在通過控制生育數量，影響人口增長速度，提升人口發展質量[45]”。如表1所示，我國生育政策的形成和發展大致經歷了以下階段：

初步形成(1949-1961年)：新中國成立初期，“鼓勵生育”的思想是黨內共識[46]。人口一普數據表明，人口總量已猛增至5.88億人，自然增長率高達23‰。面對嚴峻的人口和經濟發展形勢，黨中央意識到有必要制定人口政策。節制生育的思想開始受到重視[47]。之后，中央采納了“把人口列入計劃內”的設想[48]，并在《全國農業發展綱要》中首次提出，“除少數民族地區外，均提倡有計劃地生育子女”。

逐步確立(1962-1979年)：三年自然災害后，補償性生育行為引發新一輪生育高潮。1963年，人口出生率(43.6‰)和自然增長率(33.5‰)均達到歷史最高點，這再次凸顯了控制人口的必要性。1962年，《關于認真提倡計劃生育的指示》的出臺標志著計劃生育的初步確立。此后，中央不斷在相關政策文件中強化其重要意義，并要求以城市為重點發展計劃生育事業。1971年，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，標志著計劃生育政策邁入以“晚、稀、少”為核心內容的實質性發展階段。至1978年底，中央進一步明確了“晚、稀、少”的具體內涵[49]。

嚴格實施(1980-2013年)：1980年的《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》(以下簡稱《公開信》)表明中央將計劃生育事業提升至戰略高度，計劃生育政策進入以“獨生子女”為核心特征的嚴格執行階段[50]。此后，從十二大被確定為基本國策，到1982年被寫入憲法，計劃生育政策的重要性被不斷拔高。在1991年，中央要求地方政府將計劃生育擺到與經濟發展同等重要的位置，并制定了一系列旨在推動政策更加嚴格執行的補充性政策要求。同期，自上而下的計劃生育立法工作也在如火如荼地推進。相關法律法規囊括了生育調節要求、獎懲措施、技術服務和法律責任等方面[51]。

政策調整(2013年至今)：鑒于人口形勢變化和人口問題凸顯，放松生育限制、推動政策轉向成為現實需要。2013年，中央宣布啟動“單獨兩孩”政策。2015年，新修訂的《人口與計劃生育法》規定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女[52]”。盡管“全面兩孩”政策實施后出現了一輪補償性生育高峰，但是，這并不足以應對長期人口形勢變化[53]。因此，更大范圍且深刻的政策調整迫在眉睫。2020年底，中央首倡“增強生育政策包容性”。2021年，《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的出臺意味著“全面三孩”政策的落地。這標志著我國生育政策導向發生了從限制生育向鼓勵生育的根本轉變。

綜上，生育政策發生了先逐步強化又逐步弱化的演變軌跡。這突出表現在生育調節要求和總體任務要求兩個方面。首先，生育調節要求的變化存在“強化—弱化”的演變趨勢：“節制生育—晚、稀、少—獨生子女—單獨二孩—全面二孩—全面三孩”。其次，計劃生育的總體任務內容也存在“增加—削減”的演變趨勢：“控制人口規模—控制人口規模+綜合人口服務管理—控制人口規模+綜合人口服務管理+統籌解決人口問題—綜合人口服務管理”。

表1 國家層面的計劃生育政策演變軌跡

2.生育政策主管機構的變遷歷程

在政策的不同階段，政府內部都設置了相應的行政機構負責實施政策。如表2所示，政策主管機構的變遷過程大致可分為以下兩個階段：

強化階段(1964-2013年)：在獨生子女政策實施之前，國務院僅相繼設立過兩個臨時性的決策議事協調機構：國務院計劃生育委員會(1964-1970)和國務院計劃生育領導小組(1973-1981)。“一胎化”政策正式實施后，國家計劃生育委員會(1981-2013)(以下簡稱計生委)正式成立，并作為國務院常設機構負責統籌全國計生工作。經過6輪政府機構改革，國家計生委的職能范圍逐步擴張，從最初的“執行計劃生育政策”到“參與計劃生育相關政策、法律制定”，接著增加了“人口計劃生育管理和服務”的職能。以1993年和2008年機構改革為例，計生委分別新增了“規劃、組織和協調人口與計劃生育工作”[54]和“綜合性人口管理和服務”兩項重要職能[55]。同期，計生委的部門數量從7個司局增加到9個。人員編制也從最初的60人逐步增加至150人左右[56]。另外，計劃生育事業經費被列入各級政府預算管理，財政投入逐年增加。

弱化階段(2013年至今)：2013年新一輪機構改革啟動后，原國家人口計生委被撤并。它的兩個核心職能——“計劃生育管理和服務”和“研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策”——被分別劃入新組建的國家衛計委和國家發改委[57]。而且，新組建的國家衛計委21個司中僅有計劃生育基層指導司和計劃生育家庭發展司與計劃生育職能直接相關。撤并專門的人口計生部門扭轉了其之前的擴張態勢，加速了該政策主管機構影響力的衰減。2018年，國務院再次整合衛計委等部門的職責，組建國家衛生健康委員會。原計劃生育的相關職責由衛健委下屬的人口監測與家庭發展司承擔[58]。自此，國務院組成機構的名稱中不再保留“計劃生育”字樣，這標志著以控制生育為主要職能的政府機構退出歷史舞臺。時隔四年后(2022年8月)，國務院辦公廳發布《關于同意建立國務院優化生育政策工作部際聯席會議制度的函》，宣布撤銷“計劃生育兼職委員制度”，這意味著履行計劃生育職能的非正式組織也走向消亡。

表2 國家層面主管計劃生育政策的政府機構演變歷程

(二)生育政策的效果

1.歷史性成就

自新中國成立以來初步形成計劃生育的思想，到相繼實施以“晚、稀、少”和“一胎化”為核心內涵的計劃生育政策，我國在經濟社會發展水平相對落后的情況下，用較短時間實現了人口再生產類型的歷史性轉變，有效遏制了人口增長過快的勢頭[59]。總人口占世界人口比重逐年下降，人口自然增長率從最高位的33.5‰下降至3.34‰(見附錄圖1①)，總和生育率降至1.18，與發達國家水平一致。總體而言，計劃生育政策實施有效緩解了當時的資源和環境壓力，不僅對實現國家富強和民族振興發揮著關鍵作用，而且對維護世界人口穩定和促進人類社會發展具有重要意義[60]。

2.逐漸顯現的負面效果

進入21世紀后，長期強制性生育約束誘發的人口結構失衡問題日漸凸顯[61]，主要體現在以下幾個方面：其一，人口年齡結構失衡。如附錄表1②所示，持續走低的自然增長率和早已跌破人口正常代際更替要求的總和生育率反映出少子化情況嚴重。同時，不斷升高的老齡化率則表明老齡化進程日益加深。根據第五次人口普查數據，65歲以上人口占比7.1%。這意味著我國在2000年就已進入老齡化社會。可見，計劃生育實施加速改變了人口趨勢，使我國提前進入老齡化社會，即未富先老[62]。伴隨著少子老齡化程度加深，我國的人口紅利逐漸消失。總人口撫養比在2010年左右降至最低點后持續上升(見附錄圖2③)。未來，養老負擔加重和勞動人口縮減可能削弱經濟和社會發展潛力[63]。

其二，人口性別結構失衡。部分地區農村曾推行的“一孩半”政策是誘發人口性別結構失衡的重要因素[64]。根據兩次人口普查數據，曾施行過該政策的省份的出生人口性別比明顯高于全國平均水平，例如河南、安徽、湖南等。截至2010年，我國的出生人口性別比已上升至121.21。這意味著我國目前是世界上出生人口性別比失調程度最嚴重、持續時間最長的國家之一[65]。人口性別比的長期高位失衡已誘發了光棍危機、婚姻擠壓、家庭不穩定、犯罪率上升等諸多社會問題，增加了社會風險程度[66]。

其三，失獨家庭增多。計劃生育要求嚴格控制家庭人口數量，強制實行“一胎化”。由此形成的子女的唯一性導致家庭結構單一、功能脆弱。一旦內外風險疊加，失獨家庭就會產生。據學者測算，我國目前至少存在數十萬失獨家庭[67]。這些群體不僅要承受失獨的心理創傷，還要面對“老無所養”下養老、醫療和生活照料等多方面困境。這種非民眾自愿選擇的“政策性失獨”給我國人口安全與社會穩定帶來了隱患。

六、生育政策及其主管機構變遷的反饋過程分析

生育政策歷經“初步形成-逐步確立-嚴格實施-政策調整”等階段，呈現“強化-弱化”的變遷趨勢，主管機構也發生了“強化-弱化”的變遷過程。從時間順序觀察，兩者的變遷呈現出：政策強化(或弱化)后，主管機構被強化(或弱化)，繼而政策又被強化(或弱化)(見圖2)。那么，政策是否以及如何影響了機構變遷，進而影響下一時期的政策走向呢？政策變遷與機構變遷方向發生由“強化”向“弱化”轉變的原因又是什么呢？下面將回到上文構建的政策反饋與機構變遷的過程機制，解釋生育政策與其主管機構之間存在的“趨勢一致性”變遷過程。

圖2 計劃生育政策及其主管機構變遷歷程

(一)生育政策與其主管機構變遷的“強化”過程(新中國成立初期至2013年前后)

其一，政策設計通過闡釋效應促進了機構合法性的增強。以《公開信》發表為標志，黨中央對計劃生育重視程度顯著提升。1982年，計劃生育被確立為基本國策，并被寫入憲法。計劃生育政策政治意義的提升顯著增強了新成立的計生委合法性。此后，國家出臺了6部專門的計劃生育法律法規。其中，《人口與計劃生育法》標志著計劃生育事業被上升為統一的國家意志，這賦予了計生委更強的合法性。進入21世紀后，控制人口總量的目標逐步實現。一方面，決策者要求擴展現有政策，將綜合性的人口工作與計劃生育統籌起來。而政策內容的擴充進一步強化了計生委職能擴展的合法性。另一方面，基于對政策正面效果的學習，決策者對計生委保持了較高的滿意度。

其二，政策的強化通過資源效應推動了機構能力提升。相比此前的非正式領導小組，新成立的計生委是國務院正式組成機構，具有清晰明確的行政層級、職責范圍、人員編制和預算管理。之后，每一輪計生政策強化都會引起計生委在各方面能力的強化。例如，三輪機構改革后計生委人員編制從50人增至150人左右；計劃生育事業費從1980年至2010年持續增長。而且，2000年前后生育政策的強化直接推動了計生委在2003年的職能擴張。計生委依據新的政策目標拓展了綜合性人口管理職能，并正式更名為國家人口和計劃生育委員會。2008年，人口計生委又新增“擬訂國家人口發展規劃”的職能，并且新設立發展規劃與信息司。可見，其組織規模和職權范圍進一步擴張。

其三，能力和合法性不斷增強的計生委不斷利用自身影響力推動生育政策的延續和擴展。到20世紀末，人口形勢已發生重大變化，控制人口過快增長的目標已接近實現：自然增長率降至6.95‰，總和生育率為1.22。在此背景下，計生委提出：在繼續保持原有政策目標的基礎上增加新的目標“提供人口服務”。中央采納了這一建議，決定將人口問題和計劃生育統籌考慮[68]。2001年通過的《人口與計劃生育法》和2006年發布的《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》分別從法律和法規上進一步鞏固了計劃生育政策的基本國策地位。

(二)生育政策與其主管機構的“弱化”過程(2013年前后至今)

其一，隨著對政策負面效果的深入學習，決策者和民眾的負向反饋導致政策合法性被降低，直至發生“弱化”變遷。從整體層面看生育政策對國家和社會的影響：長期低生育率造成的“人口虧損”和“未富先老”會削弱國家發展潛力；而“性別結構失衡”和“失獨家庭問題”則會影響社會和諧穩定。諸多日益凸顯的問題提醒決策者，應盡快調整生育政策，放松生育限制。民眾則從個體層面表達政策態度。全國微觀調查數據表明，各年齡段人群對“政府干預生育行為”持負面態度的占比逐漸上升。2008年后獨生子女領證率不斷下降的事實也間接表明民眾的響應程度逐步降低(見圖3)。就生育政策而言，其控制人口總量的目標早已實現。當政策執行形成的負效應不斷累積時，繼續維持原有政策的社會經濟成本也會相應地持續增加，決策者和民眾經學習機制產生的負向反饋會不斷削弱生育政策合法性，最終推動政策被弱化。

圖3 獨生子女領證率變化(1992-2015) 圖4 計劃生育事業費用變化(1980-2019)

其二，被弱化的政策接著通過闡釋效應和資源效應導致機構合法性和能力被削弱。一方面是主管機構的合法性下降，政策被弱化意味著主管機構作為政策主要負責單位的身份危機。盡管曾被寄予厚望，但現實問題使決策者逐步意識到僅靠人口計生委無法解決復雜的人口結構和發展問題。而原有政策約束的放開也會使民眾對現機構的存續價值產生懷疑。另一方面是機構能力被削弱，政策被弱化后，機構的相關職能和人員編制被削減。相應地，國家在該領域的財政投入也逐步縮減(見圖4)。2013年，人口計生委被衛生部合并組建衛計委表明，專門負責“計劃生育”工作的機構的能力被大幅削弱。這一趨勢在2018年機構改革中再次延續。

其三，由于被弱化的機構不再具有維持政策延續的影響力，一個“政策弱化-機構弱化-政策再弱化”的反饋回路形成。在決策者的學習效應發揮作用之前，作為重要利益主體的人口計生部門已成為阻礙人口政策適時調整的“絆腳石”[69]。因此，裁撤相關機構、推動機構弱化有利于減少政策變遷阻力。原人口計生委被并入衛計委以及之后被裁撤，放開生育限制的機構阻力大幅減弱。“單獨二胎”“全面兩孩”和“全面三孩”的政策相繼推出實施，原有的限制生育政策也加速衰減。總之，如圖2所示，生育政策的“強化”與“弱化”，通過闡釋效應和資源效應，推動了政策主管機構的“強化”與“弱化”，接著反作用于政策的進一步“強化”與“弱化”。

綜上，本文提出的分析框架——“政策反饋與機構變遷的過程與機制”——揭示了生育政策及其主管機構的互動變遷過程：生育政策變遷影響主管機構變遷，進而影響下一時期的生育政策變遷。從新中國成立初期至今，生育政策及其主管機構共發生6輪“互相強化變遷”和2輪“互相弱化變遷”。在此期間，決策者和民眾對計劃生育政策執行效果的學習效應導致了“強化變遷”階段向“弱化變遷”階段的徹底轉變。在“強化”變遷階段，基于對“有效控制人口規模”的學習，決策者和民眾支持了政策與主管機構的強化變遷。但是，隨著決策者和民眾發現計劃生育實施的負面效果越發凸顯，其態度和偏好的根本轉變改變了生育政策及其主管機構的變遷趨勢。因此，政策反饋與機構變遷的過程機制解釋了生育政策與其主管機構之間的“趨勢一致性”演變邏輯。

七、結論與討論

本文從政策反饋效應的兩個核心解釋機制——闡釋效應和資源效應——著手，引入決策者與民眾的學習效應，構建了一個理解中國公共政策過程中政策與機構之間互動過程的分析框架。通過對生育政策及其主管機構的歷史追蹤分析，初步論證了該框架的合理性和適用性，并得出以下結論：第一，通過闡釋效應和資源效應，政策設計和資源分配會影響機構的合法性和能力。合法性或能力增強(削弱)的政府機構又會反作用于政策本身。最終，政策變遷與其主管機構變遷表現出互相強化或互相弱化的演變狀態。第二，隨著決策者與民眾對原有政策負面效果的深入學習，其政治偏好的轉變會導致政策變遷方向與其主管機構變遷趨勢發生由“強化”向“弱化”的轉變。在這一過程中，決策者的政策學習效應尤為關鍵，特別是在中國情境下，作為執政黨的中國共產黨對政策的認識與理解是推動政策變遷的關鍵因素。

區別于現有文獻中如堡壘式政策倡議聯盟[70]、間斷均衡模型[71]、公共政策效用論[72]、政策周期理論[73]、政策網絡理論[74]對生育政策變遷機制進行提煉和歸納的研究，本文構建的政策反饋與機構變遷的過程機制，不僅解讀了政策本身的變遷邏輯，同時也將機構變遷納入分析，在政策過程中透視了政策與機構之間的互動演化規律。這為理解政策變遷和政府機構變革都提供了全新的視角：作為一種重要的政治力量，政策本身是推動政府機構變革的關鍵因素，而機構變遷又會反過來推動政策變遷。本文基于生育政策識別出的框架機制對認識其他領域的機構變革同樣具有啟發意義。

就生育研究而言，本文為下一步生育相關研究提供了較為充分的知識基礎。最近，“全面三孩”政策的推出，意味著我國生育政策導向由“限制生育”向“鼓勵生育”的根本轉變，在生育政策重塑的影響下，新的機構變遷可能接踵而至。總之，作為中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，生育領域的體制機制建設關乎國家長期發展潛力，需要持續完善。

注釋：

①②③因版面限制，附錄圖表不在正文展示。讀者如有需求，可向作者索取。