從政治驅(qū)動補(bǔ)缺到法治驅(qū)動建構(gòu)
——我國法治化語境中的法治評估

彭 濤，郭一鳴

（西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，陜西 西安 710065）

一、問題的提出

法治評估是法治興起后的產(chǎn)物，其最早產(chǎn)生于法治先發(fā)的社會中，隨著法治內(nèi)涵的演進(jìn)而自主演化，呈現(xiàn)出一種以法治為驅(qū)動的樣態(tài)。在法治后發(fā)國家，法治化由行政力量自上而下建構(gòu)生成，在我國則具象為黨以政治力量統(tǒng)領(lǐng)和推動法治建設(shè)，由此我國的法治評估呈現(xiàn)出一種截然不同的本土樣態(tài)——以政治為驅(qū)動。驅(qū)動模式作為法治評估的原始動力，決定著法治評估的運行邏輯和操作方式，構(gòu)成了法治評估最本源性的命題。

在我國法治評估的理論研究中，“驅(qū)動模式”這一根本性問題鮮有聚焦。與理論界對此的忽視不同，實務(wù)界對法治評估驅(qū)動模式的厘清有著強(qiáng)烈的需求。法治評估在我國實踐運行至今產(chǎn)生了抹殺地方法治建設(shè)的積極性、消解法治內(nèi)涵和產(chǎn)生與法治追求相悖的異化等諸多嚴(yán)峻問題，而這些問題的根源在于驅(qū)動模式出現(xiàn)的偏差。從淺層次來看，政治驅(qū)動模式的法治評估在很多制度安排上與法治建設(shè)現(xiàn)實之間存在張力；從深層次來看，政治驅(qū)動模式的法治評估立足于我國法治化的建構(gòu)式生成，帶有一定的妥協(xié)性和暫時性，在更長的時間維度上必然會隨著法治化內(nèi)生而逐漸式微。我國法治作為現(xiàn)代法治，不僅應(yīng)當(dāng)是形式上的法律之治，而更應(yīng)當(dāng)是良法之治[1]。從法律之治出發(fā)，政治驅(qū)動模式的法治評估需要進(jìn)行制度補(bǔ)缺；從良法之治出發(fā)，法治驅(qū)動模式的法治評估才是更理性的選擇。

二、政治驅(qū)動式法治建設(shè)模式解構(gòu)

我國的法治建設(shè)工作具有典型的政治任務(wù)特征，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)在法治化中起著統(tǒng)領(lǐng)作用，一切可以調(diào)動的法治建設(shè)力量由黨委整合，呈現(xiàn)出一種政治驅(qū)動的模式。對此，我們可以從以下三個方面把握我國法治化的底層邏輯。

（一）建構(gòu)式的法治化路徑選擇

對于法治化的路徑選擇存在兩種理解：一種認(rèn)為法秩序可以通過法學(xué)家理性設(shè)計或者政府自上而下推動這樣的理性主觀努力建構(gòu)出來；另一種認(rèn)為法秩序不能建構(gòu)而只能通過社會的自然演進(jìn)而逐漸內(nèi)生演化[2]。歐美是采用法治內(nèi)生演化模式的代表，其法治化過程深深根植于本國的歷史傳統(tǒng)和民族文化，通常需要長達(dá)數(shù)百年的演進(jìn)時間[3]。法治內(nèi)生演化是西方現(xiàn)代化模式的縮影，其法律制度作為現(xiàn)代社會的重要組成部分同其他國家制度一道根植于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而自主內(nèi)發(fā)生成，法治傳統(tǒng)是在市場經(jīng)濟(jì)“自然”發(fā)生過程中逐漸演化變革形成的[4]12。但在后發(fā)現(xiàn)代化國家，其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型并非內(nèi)生，而是外部潮流推動的結(jié)果[5]110，我國就是其中之一。相比于西方國家?guī)装倌甑默F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程，我國走上現(xiàn)代化道路也就是最近幾十年的事情。在短時間內(nèi)完成現(xiàn)代化的任務(wù)，我們需要在國家治理現(xiàn)代化的各個環(huán)節(jié)上同步用力，這決定了我國的現(xiàn)代化道路不可能走西方那樣漫長的內(nèi)生模式，而只能由強(qiáng)力的政治力量對現(xiàn)代化進(jìn)行設(shè)計、引領(lǐng)和推動。法治化作為現(xiàn)代化的重要組成部分，亦遵循同樣的規(guī)律。

（二）以法治規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)

政治驅(qū)動式法治建設(shè)在我國表現(xiàn)為黨以規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)，通過制定國家規(guī)劃來明確目標(biāo)、統(tǒng)籌資源、引領(lǐng)發(fā)展是中國特色社會主義的鮮明特點和成功經(jīng)驗，在國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域我們通過一系列“五年規(guī)劃”實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。借鑒國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的這一成功做法，以規(guī)劃方式布局法治、把握方向、明確目標(biāo)、統(tǒng)合資源、部署舉措，成為法治建設(shè)的“中國經(jīng)驗”[6]。

黨的十八大以來，我國的法治建設(shè)規(guī)劃進(jìn)入了新的紀(jì)元。2015 年12 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》。基于《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》的良好實踐效果，中共中央于2020 年12月印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》作為社會法治建設(shè)領(lǐng)域的最高規(guī)劃。2021年1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，這是第一個以“法治中國”為藍(lán)圖的法治建設(shè)規(guī)劃，在法治建設(shè)全領(lǐng)域具有最高統(tǒng)攝作用，體現(xiàn)出黨中央更加注重運用法治規(guī)劃這一工具統(tǒng)籌法治建設(shè)。2021 年8 月，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025 年）》出臺。至此，“十四五”規(guī)劃中的“一規(guī)劃兩綱要”的法治建設(shè)格局正式形成，法治中國建設(shè)進(jìn)入“規(guī)劃引領(lǐng)”的新階段[7]。

總覽我國中央和地方各級的法治規(guī)劃，一個最突出的特點是由黨委制定和發(fā)布，強(qiáng)調(diào)黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是其核心。各級黨委通過法治規(guī)劃描繪出我國法治建設(shè)的施工路線圖，實施著對法治化的政治領(lǐng)導(dǎo)，法治建設(shè)工作被作為一項需要國家治理全領(lǐng)域力量參與的“綜合性事務(wù)”逐步推進(jìn)，我國法治建設(shè)由政治驅(qū)動的特性便體現(xiàn)出來。

（三）強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)頂層設(shè)計

法治規(guī)劃的本質(zhì)是黨對我國法治建設(shè)所做的頂層設(shè)計，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計是我國政治驅(qū)動式法治建設(shè)模式的最大特點，這一特點體現(xiàn)在兩個方面。

其一，以規(guī)劃引領(lǐng)法治建設(shè)，發(fā)揮頂層設(shè)計的作用得到了最高領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記多次提出并親自部署制定法治規(guī)劃。其二，我國近年來法治建設(shè)取得的重大成果都是頂層設(shè)計的產(chǎn)物。諸如編纂《民法典》和設(shè)立檢察公益訴訟制度這樣的重大舉措皆起源于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》這個關(guān)于法治中國建設(shè)頂層設(shè)計的綱領(lǐng)性文件。進(jìn)入“法治規(guī)劃引領(lǐng)”階段以來，“一規(guī)劃兩綱要”從最高層級以法治時間表的方式布局接下來一段時間內(nèi)法治建設(shè)的路線圖，地方各級的法治規(guī)劃形成對中央規(guī)劃的細(xì)化和補(bǔ)充。黨中央制定的“一規(guī)劃兩綱要”和地方各級黨委以中央規(guī)劃為藍(lán)本出臺的地方規(guī)劃，構(gòu)成了新時期法治建設(shè)的頂層設(shè)計，也必將會成為未來法治建設(shè)重大成果的發(fā)源地。

三、政治驅(qū)動下法治評估的底層邏輯

在政治驅(qū)動式法治建設(shè)模式下，我國的法治化由行政力量建構(gòu)生成。法治評估在我國被作為一種配套保障工具內(nèi)嵌于法治建設(shè)過程中，由此形成了一種頗具中國特色的法治評估運行模式——政治驅(qū)動模式。

（一）內(nèi)嵌式的法治評估

從總體上來看，我國的法治建設(shè)是目的，法治評估是促進(jìn)法治建設(shè)的一種手段，二者相輔相成，共同構(gòu)成我國的法治化現(xiàn)象。從更微觀的視角來看，我國的法治評估具有“嵌入性”的特點。錢弘道在分析“嵌入性”時總結(jié)說，我國的法治評估從屬于依法治國方略，從屬于法治現(xiàn)代化這一框架，屬于我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，內(nèi)嵌于政府的法治建設(shè)工作當(dāng)中，作為其中一個環(huán)節(jié)而存在[8]。付子堂等則做了更進(jìn)一步的論證，認(rèn)為法治評估本身就是對法治建設(shè)的頂層設(shè)計，是地方黨委和政府在理解法治中國的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地方法治建設(shè)的基本思路和總體實施方案[9]。

在我國的法治評估實踐當(dāng)中，從最早的“余杭法治指數(shù)”開始到后來層出不窮的各種法治評估，“官方背景”就始終貫穿其中，這些評估要么由政府發(fā)起，要么由政府委托第三方完成，很少出現(xiàn)不依靠政府就能完成的法治評估。出現(xiàn)這種現(xiàn)象與我國的法治化現(xiàn)狀有很大關(guān)系，作為法治后發(fā)國家，我國的法治化是建構(gòu)式的。在我國這樣的法治建構(gòu)國家，法治化由行政主導(dǎo)和推動，如果不依靠政府而對法治進(jìn)行評估，那么法治評估將寸步難行，一個最直觀的方面就是由政府掌握的評估所需的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)都將無從獲取。因而，在我國的法治化語境中，將法治評估內(nèi)嵌于法治建設(shè)過程是一種效費比最優(yōu)解，這構(gòu)成了我國法治評估面向未來發(fā)展一個立足點，也是我國法治評估以政治為驅(qū)動的根源所在。

（二）法治評估驅(qū)動模式辯異

政治驅(qū)動是我國法治評估運行的特色現(xiàn)象，其背后是在理性取向、法治觀念、評估模式和組織模式等方面的取舍。本文在此將法治評估的“政治驅(qū)動模式”與“法治驅(qū)動模式”放在一起進(jìn)行比較，在這兩種模式的辨異中，更加深刻地剖析我國法治評估的底層邏輯。

1.理性取向不同——“價值理性”VS“工具理性”

馬克斯·韋伯在分析社會行為時，曾提出“價值理性”和“目的理性”區(qū)分的理性二分法[10]56。在工具理性取向下，人們不看重行為本身的價值，而看重其能否作為達(dá)到目的之有效的手段；而在價值理性取向下，人們看重的僅僅是行為本身的價值[11]。法治驅(qū)動模式的法治評估采取價值理性取向，其內(nèi)容隨著法治內(nèi)涵的演進(jìn)而自主演化，但其并不會通過強(qiáng)制力直接作用于法治的生成上，而是通過其特有的價值引領(lǐng)功能引導(dǎo)法治前進(jìn)方向。政治驅(qū)動模式的法治評估采取工具理性取向，其內(nèi)容嚴(yán)格依循政治力量對法治化目標(biāo)的建構(gòu)，通過具有強(qiáng)制力的績效考核功能直接作用于法治化的建構(gòu)生成上。

2.法治觀念不同——“厚法治”VS“薄法治”

塔瑪納哈將法治區(qū)分為“薄法治”與“厚法治”，前者是形式法治理論，認(rèn)為法治是指嚴(yán)格遵守法律制度和法律程序而不關(guān)注法律規(guī)定本身的內(nèi)容是否符合公平正義；后者是實質(zhì)法治理論，認(rèn)為法治既包括了守法內(nèi)容，還包括了某些超越法律文本的實質(zhì)性價值，如人權(quán)保障、公平正義、提供福利等[12]117-119。政治驅(qū)動模式的法治評估秉持“薄法治”觀念，以“績效考核”為功能導(dǎo)向，只要國家機(jī)關(guān)對若干法定責(zé)任事項執(zhí)行和完成就認(rèn)為法治得到了實現(xiàn)。相反，法治驅(qū)動模式的法治評估秉持“厚法治”觀念，以“價值引領(lǐng)”為功能導(dǎo)向，其觀測指標(biāo)并不完全來源于法律文本的規(guī)定，而是具有一定的超越性和前瞻性，在很大程度上代表著法治的前進(jìn)方向。

3.評估模式不同——“治理型”VS“管理型”

法治評估是一個主觀能動的過程，錢弘道等根據(jù)法治評估實踐中存在的話語分化提出的“治理型”評估和“管理型”評估比較能體現(xiàn)出這種能動性。治理話語下的法治評估，其秉持“厚法治”的理念，將法治視為包含若干實質(zhì)性價值內(nèi)容，并且不局限于內(nèi)部證成，更主要的是考核這些價值在外部社會的具體效果，并且通過學(xué)術(shù)共同體和國家權(quán)力以更好的國家治理為目標(biāo)形成互動協(xié)調(diào)關(guān)系，使得這種評估進(jìn)入社會總體治理的領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界對法治價值的前瞻性把握，便能轉(zhuǎn)化為國家治理的具體舉措，體現(xiàn)出法治評估的價值理性。管理話語下的法治評估，其秉持“薄法治”的理念，僅關(guān)注權(quán)力機(jī)關(guān)對責(zé)任事項的執(zhí)行情況，相應(yīng)的指標(biāo)體系也是基于行政目標(biāo)而建構(gòu)，其視角是權(quán)力體系內(nèi)部的，其外觀是行政管理理論中的“政府績效評價”，體現(xiàn)出法治評估的工具理性[13]。

4.組織模式不同——“政治統(tǒng)合制”VS“行政科層制”

在我國的國家治理中，政治統(tǒng)合制的核心要義是“以黨委為主體的政治機(jī)制將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為中心工作，再通過壓力機(jī)制、動員機(jī)制和行政包干機(jī)制等機(jī)制重構(gòu)科層結(jié)構(gòu)、整合科層資源，完成具有綜合性、緊迫性的中心工作”[14]。政治統(tǒng)合制的最大優(yōu)勢在于其運行能夠矯正行政科層制的缺陷，打破行政科層制的部門分割和職權(quán)壁壘，實現(xiàn)資源整合、統(tǒng)攬全局、整體推進(jìn)。政治驅(qū)動式的法治評估與行政科層制具有天然契合性。一方面，從依法治國被確定為一項治國基本方略起，法治建設(shè)就被作為一項政治任務(wù)賦予了極高的重要性，國家越想多快好省地實現(xiàn)法治化，越可能通過科層制的組織方式及其內(nèi)在的壓力傳導(dǎo)機(jī)制來推進(jìn)法治建設(shè)——法治評估即在這一背景下生成[15]；另一方面，政治驅(qū)動式法治評估以績效考核為功能導(dǎo)向，完成這樣的評估必然需要將法治建設(shè)的總體目標(biāo)拆解為一個個可觀測的下位目標(biāo)，這就與在行政科層制下推動法治建設(shè)的過程不謀而合。而法治驅(qū)動模式的法治評估，其指標(biāo)具有前瞻性和超越性，很多時候難以按照現(xiàn)有的科層結(jié)構(gòu)和職權(quán)范圍進(jìn)行拆解，需要被評估對象作為一個整體來完成，這就需要運用政治統(tǒng)合的方法。

四、我國法治評估的未來走向

（一）政治驅(qū)動模式之補(bǔ)缺

鄢一龍在分析我國運用“五年規(guī)劃”推動國家目標(biāo)實現(xiàn)的“目標(biāo)治理體制”時，提出政府的目標(biāo)整合能力不足導(dǎo)致中央政府與地方政府之間的目標(biāo)并不一致，五級半政府體制容易使這種不一致性被層層放大進(jìn)而出現(xiàn)層層加碼的效應(yīng)[16]。我國建構(gòu)式的法治化是“目標(biāo)治理體制”在法治領(lǐng)域的具體展開，其面臨的問題遵循同樣的機(jī)理，目標(biāo)統(tǒng)合的缺乏給決策者之外的意志表達(dá)和評估指標(biāo)的層層加碼留下了空間，這樣就蛀空了法治評估的保障工具效能。法治建構(gòu)式生成在可預(yù)期的很長一段時間內(nèi)都將會是我國法治建設(shè)的主流，發(fā)揮工具理性的法治評估若要與法治建設(shè)同頻，應(yīng)在理論層面加強(qiáng)頂層設(shè)計，在操作技術(shù)層面探索集中化道路。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計

我國的法治評估內(nèi)嵌于法治建設(shè)過程中，加強(qiáng)法治評估的頂層設(shè)計是與我國的法治生成模式一脈相承的。在眾多法治規(guī)劃的引領(lǐng)下，具體領(lǐng)域的法治建設(shè)在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出總體“步調(diào)一致”的景象，作為對法治建設(shè)情況進(jìn)行績效考核的法治評估理應(yīng)也保持各個標(biāo)準(zhǔn)的相對統(tǒng)一。然而事實卻是，我國的法治評估仍處于一種“五花八門、各自為政”的狀態(tài)。除了一些知名度較高的外，各省、市、區(qū)縣，各級政府的下屬部門甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都在自主進(jìn)行各種法治評估，內(nèi)容覆蓋面也非常廣泛。這些評估具有突出的自主性和小范圍性，通常是由地方國家機(jī)關(guān)自發(fā)組織，評估對象也限定在一定的行政區(qū)劃或者具體的單位中，如我國首個針對檢察機(jī)關(guān)法治水平的評估就由長興縣檢察院自行發(fā)起，評估對象就是長興縣檢察院本身[17]。各地自發(fā)的小規(guī)模法治評估在我國的法治建設(shè)中發(fā)揮了積極的推動作用，明顯加速了地方的法治化進(jìn)程，有的帶來了良好的實踐效果在日后被推廣到更大的范圍，但也存在一些無法忽視的弊病，其中最大的就是容易造成法治內(nèi)涵的消解和抹殺地方法治建設(shè)積極性。

中央一級的法治規(guī)劃是對法治建設(shè)的頂層設(shè)計，基層基于中央的規(guī)劃而出臺的各類規(guī)劃是對中央規(guī)劃的細(xì)化，也體現(xiàn)著“地方意志”。各類法治評估所使用的指標(biāo)體系通常是基于法治規(guī)劃而來，并在設(shè)計中加入了很多制定者自己對于法治規(guī)劃內(nèi)容的理解，法治規(guī)劃和評估指標(biāo)體系共同起著行動指南的作用。在法治建設(shè)中，這樣的“地方意志”和“個人理解”的加入，必然會帶來法治內(nèi)涵被消解的風(fēng)險。作為一項政治任務(wù)，在法治建設(shè)過程中，下級有時為了防止被政治問責(zé)或者向上級表明政治態(tài)度、發(fā)送政治信號，會對目標(biāo)“層層加碼”和自我加碼[18]128，這就導(dǎo)致在對上負(fù)責(zé)的行政科層制中作為績效考核的法治評估，必然會被以“兩本賬”的方式在各級政府間層層復(fù)制和加碼。在一些基層單位中，有時要同時面對省一級、市一級、區(qū)縣一級甚至部門內(nèi)的法治評估，光是這些層層加碼、層出不窮的評估，就已經(jīng)讓基層疲于應(yīng)對，很難對法治建設(shè)做出什么創(chuàng)設(shè)性的舉措，長此以往必將抹殺地方法治建設(shè)的自主性和積極性。

國家曾有過對法治評估進(jìn)行頂層設(shè)計的嘗試，如國務(wù)院法制辦公室在2009 年就曾起草過一份《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系總體框架》，但最終并未正式印發(fā)。過去沒有實現(xiàn)對法治評估頂層設(shè)計的一個重要原因，是彼時我們尚未實現(xiàn)法治化在全國的統(tǒng)一布局，還存在很多地域、領(lǐng)域的壁壘。在我國法治建設(shè)全面進(jìn)入“規(guī)劃”時代的今天，這個阻礙已經(jīng)不復(fù)存在。當(dāng)然，加強(qiáng)頂層設(shè)計并不是要制定幾個放之四海而皆準(zhǔn)的指標(biāo)體系，這是不科學(xué)的也是不可能的。在法治建設(shè)全國總體步調(diào)一致的背景下，我們也要注意到不同地方的地區(qū)差異和法治化的“地方特色安排”。比較合理的路徑是在國家或者省級層面制定“基本版”的指標(biāo)體系，并提出標(biāo)準(zhǔn)的評估運行范式，作為對更低層級法治評估的示范；地方層面要以“基本版”的指標(biāo)體系為最低標(biāo)準(zhǔn)制定“充實版”，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)范式操作。國家和省級層面的權(quán)威性及資源整合能力，使得其能充分調(diào)動政府、社會、專家學(xué)者的力量，設(shè)計出較為全面和能夠精確把握法治內(nèi)涵的指標(biāo)體系，這保證了法治的統(tǒng)一；地方較低層級的指標(biāo)體系在“基本版”的基礎(chǔ)上加入地方法治安排，這又兼顧了地方差異。

2.走集中化道路

法治評估走集中化的道路和加強(qiáng)頂層設(shè)計，其內(nèi)在邏輯是相通的，都是要實現(xiàn)法治評估在更高層級的統(tǒng)合。“加強(qiáng)頂層設(shè)計”強(qiáng)調(diào)的是理論層面上的，而“走集中化道路”則強(qiáng)調(diào)的是操作技術(shù)層面上的，這二者統(tǒng)一在我國法治建構(gòu)式生成的最大特點之下。

在現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)中，上級機(jī)關(guān)比下級機(jī)關(guān)擁有更高的權(quán)威、更大的權(quán)力，也掌握著更多的資源。因此，同樣的行為由上級和下級實施，其效果會有很大的差別。以法治評估來說，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)開展評估，無論從指標(biāo)體系的合理程度、組織的嚴(yán)密程度還是結(jié)果的公正程度上，都不是下級機(jī)關(guān)自行或委托他人開展的評估所能比擬的。上級機(jī)關(guān)作為一方法治建設(shè)的規(guī)劃者，其對哪些事項需要重點推進(jìn)從而在評估中體現(xiàn)往往有更深的認(rèn)識，而且上級機(jī)關(guān)能夠調(diào)動更多的力量，可以有效避免下級在評估開展中因“心有余而力不足”而導(dǎo)致評估淪為走馬觀花。

歷數(shù)國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，法治評估都建立在可比性的基礎(chǔ)上[19]。可比性分為縱向可比性和橫向可比性。我國近年來開展的法治評估以績效考核為目標(biāo)，雖然很多評估指標(biāo)體系總體框架相似，但在具體內(nèi)容上卻有很大差異，只能縱向考核同一個對象在不同時期的法治水平，無法實現(xiàn)不同對象之間的橫向?qū)Ρ龋y以從整體上觀測一定范圍內(nèi)的法治建設(shè)情況。實現(xiàn)評估結(jié)果的橫向?qū)Ρ龋瑢τ谖覀兊姆ㄖ谓ㄔO(shè)在“規(guī)劃”時代整體推進(jìn)具有重大意義，也更接近人們對評估目的的普遍認(rèn)知。實踐中有一種有趣的現(xiàn)象，即使法治排名不與績效掛鉤，也會在法治建設(shè)主體中產(chǎn)生激勵和競爭效應(yīng)。以中國政法大學(xué)每年在全國范圍內(nèi)開展的“中國法治政府評估”項目來說，這是一種外部評估，其結(jié)果并非對政府的績效考核，但被評估的各個政府仍然非常重視最終排名，有的甚至把自己的排名情況在政府官網(wǎng)上進(jìn)行報道。

（1）評估對象的選擇

實現(xiàn)法治評估的集中化，首先要明確評估的對象有哪些。我國的法治建設(shè)由地方各級政府牽頭推動，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特點，所以法治評估也往往以一定的區(qū)域為單位開展。法治建設(shè)是一項綜合性的工作，法治評估也應(yīng)從總體上進(jìn)行，這決定了在選取作為評估對象的區(qū)域時要把握以下兩個原則。

第一，規(guī)模適中。作為評估對象的區(qū)域規(guī)模不宜太小，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)等，其扮演更多的是法治建設(shè)整體中的一環(huán)，無法支撐綜合性的法治評估。同時，評估對象的規(guī)模也不宜太大，如我國一個省份的體量就比很多中小國家還要大，若要對不同省份的法治建設(shè)情況進(jìn)行評估排名，要么從整體上對一個省份進(jìn)行宏觀的觀測，但這種觀測將會是非常粗淺的；要么對其構(gòu)成部分的法治建設(shè)情況進(jìn)行分別觀測從而得出整個省份的法治狀況，這種觀測又會是非常繁雜的。

第二，具有完整的行政機(jī)構(gòu)。我國的法治建設(shè)由行政力量主導(dǎo)，地方各級政府在其中牽頭，具體的工作按照職能分解到各個領(lǐng)域的負(fù)責(zé)部門中，因此只有一套完整的行政機(jī)構(gòu)（廣義）才能支撐起一定區(qū)域的法治建設(shè)全過程。張五常認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在一種“縣際競爭”模式，這主要是一種以縣政府為主體、以一個縣的地域為邊界的縣與縣之間在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上相互競爭的發(fā)展模式[20]102-117。在法治建設(shè)中也出現(xiàn)過倡導(dǎo)“縣際競爭”的聲音，其立足點正在于“縣級政府直接面對基層民眾，處在權(quán)力和權(quán)利‘零度接觸’的前沿，并且縣級部門有完整的行政權(quán)力和公檢法系統(tǒng)”[21]。當(dāng)然，這種“縣際競爭”也可以擴(kuò)展到各級地方政府之間的法治競爭，其中的關(guān)鍵點在于“具備完整行政機(jī)構(gòu)”。因為只有這樣，地方政府才有推進(jìn)法治建設(shè)這項綜合性工作的物質(zhì)和組織基礎(chǔ)；如此進(jìn)行量化排名，才能激發(fā)出地方政府在法治建設(shè)上的能動性。

（2）集中化的方式

明確了評估對象后，需要解決的問題是法治評估到底該如何集中。其中一個必須要考慮的因素是觀測樣本的數(shù)量，因為若要進(jìn)行量化排名，觀測樣本數(shù)量不宜太少，更不能太多，太少會使得排名的效果不明顯，太多則會使得工作量巨大。我國目前共有縣級區(qū)劃2 844 個、地級區(qū)劃333 個，如果把對縣一級的評估集中到國家層面，2 844 這個數(shù)字非常龐大，帶來的工作量將難以承受，但如果把這個數(shù)字分散到各個省級區(qū)劃中來看，最多的四川省有183 個，最少的北京市、天津市、上海市各有16 個，其余的在幾十個到一百多個不等，這種規(guī)模的觀測樣本數(shù)量就比較適中，地級區(qū)劃333 個的體量集中到中央一級進(jìn)行評估也比較合理；對地級區(qū)劃的評估若集中在省一級，每個省的數(shù)量在20個左右，對縣級區(qū)劃的評估集中在地市一級也是同理，觀測樣本數(shù)量太少會導(dǎo)致排名的效用不佳。如此看來，將對縣級區(qū)劃的評估集中到其所屬的省一級，將對地級區(qū)劃的評估集中到國家一級比較合適。

進(jìn)行如此設(shè)計，還可以在一定程度上兼顧到法治建設(shè)的地方特色安排。我國法治建設(shè)的地方特色安排通常集中在省一級①以法治社會建設(shè)領(lǐng)域為例，中共中央于2020 年12 月印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025 年）》后，截至2023 年4 月，全國除港澳臺之外的31 個省級行政區(qū)中，共有26 個制定了各自法治規(guī)劃性質(zhì)的實施方案，廣東省仍在編制中，貴州、青海、新疆、西藏暫未查詢到相關(guān)文件。從文本上看，這些實施方案以《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025 年）》為藍(lán)本，同時又融入一些地方特色的法治安排。，而《立法法》將地方立法的權(quán)限配置到了設(shè)區(qū)的市一級。所以總的來說，在一省的范圍內(nèi)，縣級區(qū)劃能夠和省一級在法治建設(shè)上保持較高一致性，將對縣級區(qū)劃的評估集中到其所屬的省一級操作起來會比較順暢，也尊重了一省的特色法治化布局。至于說把對地級區(qū)劃的評估集中到國家一級是否會抹殺一省的法治特色安排，筆者認(rèn)為這是一個價值取舍的問題。在集中到國家一級保證排名的效用還是集中到省一級落實法治特色安排之間，顯然前者的價值更大一些。而且，絕大部分地級區(qū)劃擁有地方立法權(quán)，最新修正的《立法法》又將這一權(quán)限擴(kuò)大到了“基層治理”事項上②《中華人民共和國立法法》（2023 年修正）第81 條。。隨著今后地方立法熱度的增長，在省一級對地級區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法治評估也不會特別容易。既然如此，不如從國家層面制定出一套指標(biāo)體系對地級區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一評估排名，充分保證橫向?qū)Ρ鹊男в谩?/p>

3.實質(zhì)統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)

需要強(qiáng)調(diào)的一點是，集中式的法治評估并不意味著評估標(biāo)準(zhǔn)的絕對統(tǒng)一。筆者曾從某基層檢察院了解到，上級單位一刀切地使用百分比量化方式的考核讓其苦不堪言，如省檢察院對全省基層檢察院有一項“對看守所發(fā)送糾正違法通知書”的考核指標(biāo)，量化方式是每年發(fā)送的糾正違法通知書件數(shù)占羈押人數(shù)的百分比，比率越高代表檢察院司法監(jiān)督職能發(fā)揮越充分。但在實踐中，有的人口較少的轄區(qū)看守所羈押人員只有個位數(shù)，檢察院就算每年只發(fā)一件糾正違法通知書，其這項指標(biāo)的百分比都會很高；而在一些人口規(guī)模較大的轄區(qū)，看守所羈押人員數(shù)量過千，如果要達(dá)到同樣的百分比就要發(fā)一百多件糾正違法通知書，但這也就意味著看守所的違法、瀆職情況到了非常嚴(yán)重的地步，事實上這是根本不可能的。因此，這樣的評估方式導(dǎo)致很多單位取得不了應(yīng)有的名次，嚴(yán)重挫傷了工作的積極性。這個例子充分說明，評估標(biāo)準(zhǔn)也有形式統(tǒng)一和實質(zhì)統(tǒng)一之分，形式統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)并不一定能保證結(jié)果的客觀公允，實質(zhì)統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)才是我們在探索集中化法治評估中所要追求的。實現(xiàn)評估標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)統(tǒng)一要求從設(shè)計指標(biāo)體系時就得充分考慮到評估對象之間的區(qū)別，在指標(biāo)權(quán)重、量化方式、賦分標(biāo)準(zhǔn)等方面做出差異化安排，并且對于各個指標(biāo)的實施效果、實踐導(dǎo)向一定要有一個反饋機(jī)制，從而使不合理的指標(biāo)體系能得到修正。這其實又回到了加強(qiáng)頂層設(shè)計上，加強(qiáng)法治評估的頂層設(shè)計落實到實踐中，就是要走集中化的法治評估道路。走集中化道路離不開頂層設(shè)計的支持，集中式評估的實踐經(jīng)驗還會反哺頂層設(shè)計使其完善，這二者內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性體現(xiàn)得淋漓盡致。

（二）法治驅(qū)動模式之建構(gòu)

現(xiàn)代社會由理性的行政科層制和現(xiàn)代法治國理念共同構(gòu)成。以績效考核為功能導(dǎo)向的評估、建構(gòu)主義的指標(biāo)體系設(shè)計、突出權(quán)威性和統(tǒng)一性的評估體系，這些其實是契合我國建構(gòu)式的法治化路徑和科層制的國家組織模式的。科層機(jī)關(guān)的運行嚴(yán)格遵循“指令—結(jié)果”的程式，難以適應(yīng)公共事務(wù)的跨界性、復(fù)雜性和不確定性，由此容易留下許多“政策空間”和“治理空白”[22]172-175。同時，以“楓橋經(jīng)驗”為代表的法治化內(nèi)生勢頭也愈發(fā)明顯，這些為法治評估驅(qū)動模式的轉(zhuǎn)化提供了土壤。

1.從“管理”走向“治理”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《改革決定》）提出了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這標(biāo)志著“治理”概念得到了普遍認(rèn)同，我國已經(jīng)從國家管理演變到國家治理階段。“管理”和“治理”不同表述的背后是國家治理理念的巨大差別。“管理”強(qiáng)調(diào)的是控制，是下級對上級權(quán)威的服從；而“治理”的基礎(chǔ)不是控制而是合作，是多元權(quán)力（權(quán)利）的持續(xù)互動、信任合作與協(xié)商平衡[23]5-6。現(xiàn)代國家治理強(qiáng)調(diào)在公權(quán)力限制與私權(quán)利保護(hù)之間形成良好互動，其內(nèi)涵直指法治的內(nèi)核，《改革決定》也將“推進(jìn)法治中國建設(shè)”單列，這體現(xiàn)出了我們對以法治方式推進(jìn)國家治理的推崇。法治評估作為我國法治建設(shè)的有機(jī)組成部分，其底色就應(yīng)該是“一種國家治理手段”，并且《改革決定》也提出了“建設(shè)科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，這就從最高決策者層面明確了我國的法治評估是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的一種有效途徑。所以，法治評估的認(rèn)知和定位必須置于“國家治理體系和治理能力”這個維度。不過，隨后黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《法治決定》）提出把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，這就使我國的法治評估產(chǎn)生了一種作為“行政管理手段”的實踐導(dǎo)向，并且這種導(dǎo)向很快成為主流。國家治理中當(dāng)然地包含著行政體制，行政科層化的特點決定其適用的是“管理”的話語體系，所以將法治評估用作對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核也是契合國家治理的內(nèi)在要求的，但直接把法治評估和政府績效考核簡單粗暴地對等起來，不僅曲解了《法治決定》作為頂層設(shè)計的本意，也會逐漸消解《改革決定》明確的法治評估的內(nèi)核，這里與其說是在討論法治評估的未來面向，倒不如說是在“回望初心，正本清源”。

2.突破科層式運作

將法治評估定位為“管理手段”的運用理念決定了我國的法治評估選擇“績效考核”的功能導(dǎo)向，而為了實現(xiàn)這一功能我們又用科層式的手段來操作，這是我國法治評估科層式運作的最直觀邏輯。從更深的層面來看，科層式運作在諸多領(lǐng)域取得的成功導(dǎo)致我們已經(jīng)對其形成了路徑依賴，我國建構(gòu)式的法治化即是通過行政科層制來推進(jìn)的，產(chǎn)生于這種背景下的法治評估不可避免地會帶有科層式運作的特點。

在以政治為驅(qū)動的法治建設(shè)中，下級對法治目標(biāo)的加碼最終會落實到對法治評估指標(biāo)的加碼上，缺少頂層設(shè)計的法治評估會導(dǎo)致法治的內(nèi)涵被消解，而這個消解的過程正是法治評估通過科層制運行的過程。科層制是“層層加碼”的體制依托，在對上負(fù)責(zé)的科層體制中，上層的法治追求會被下層“更用力”地完成，在這個過程中“地方意志”和“個人理解”就會披著“深入貫徹落實上級指示”的外衣被不斷加入，造成法治內(nèi)涵的消解。此外，科層體制中的個體有一種抵制功能化和非人格化的傾向，這種個人利益目標(biāo)對組織正式要求的抵抗導(dǎo)致了“非正式結(jié)構(gòu)”的產(chǎn)生[24]。非正式結(jié)構(gòu)的存在使得組織的成員控制從基于職務(wù)權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榱嘶趥€人權(quán)威和影響[22]51-53，突破了“法治”產(chǎn)生一種“人治”的傾向，導(dǎo)致科層式運作的法治評估充滿了投上所好，而忽略了對法治的真正追求。

按照通常的認(rèn)知，法治評估這種在政府謀求“跨越式”發(fā)展時會束縛手腳的東西不應(yīng)得到各級政府的青睞，但事實卻是：各級政府乃至行業(yè)部門都十分熱衷于設(shè)計“法治評估”，并將其置于自己的掌控之中而大加宣傳、推廣和應(yīng)用[25]，這說明了各級政府能夠從法治評估中得到自己的利益。科層組織具有的巨大的體制效能掌握著大量的資源，通過在法治評估中進(jìn)行利益表達(dá)，或者干脆進(jìn)行目標(biāo)置換，地方利益和部門利益就得到了“暗度陳倉”式的實現(xiàn)。科層式運作下，法治的內(nèi)涵在被消解，法治評估在異化為“目標(biāo)置換的橋梁”[15]，與我們的法治追求背道而馳。在法治化建構(gòu)生成的過程中，這些問題被政治驅(qū)動式法治評估的工具效能所掩蓋，隨著法治化程度的加深法治評估的工具效能日漸消耗殆盡后，這些潛藏的問題就會浮現(xiàn)出來對法治化形成反噬。

3.發(fā)揮法治評估的價值引領(lǐng)功能

法治評估驅(qū)動模式的轉(zhuǎn)變并不是要摒棄行政體制內(nèi)績效考核式的評估。績效考核作為現(xiàn)代政府管理的有效手段，對我國法治化的跨越式發(fā)展起到了巨大的推動作用。我國的法治化肇始于法治政府建設(shè)，“以政府績效評價推進(jìn)法治政府建設(shè)”[26]是我國的成熟經(jīng)驗。目前，我國的法治建設(shè)全方位擴(kuò)展到了法治社會和法治國家領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域的法治化同樣是由行政力量主導(dǎo)、由政府具體安排推進(jìn)，因此在法治全面建設(shè)的今天，績效考核式的法治評估仍應(yīng)有其一席之地。法治驅(qū)動式法治評估以價值引領(lǐng)為功能導(dǎo)向，若要實現(xiàn)這一功能需要完成前述從運用理念到操作技術(shù)的一整套邏輯體系轉(zhuǎn)變，最終在科層體制內(nèi)的績效考核式法治評估之外建構(gòu)一套由第三方獨立運行的評估體系。

第三方評估在我國并不是一個新鮮事物，其初衷是為了保證法治評估的客觀性和中立性，在實踐中表現(xiàn)為第三方接受機(jī)關(guān)單位的委托開展評估，指標(biāo)體系的設(shè)計也是基于相關(guān)單位的職責(zé)分工或者已有的法治建設(shè)規(guī)劃，這在本質(zhì)上仍是一種內(nèi)部的績效考核式評估。面對法治化的新趨勢，我們需要的是由以學(xué)界為主導(dǎo)的第三方獨立運行的實質(zhì)性第三方法治評估。第三方主體尤其是學(xué)界因其超脫于行政體制的特點，在對法治內(nèi)涵的把握上能夠不受體制內(nèi)“下級不能突破上級框架”的束縛從而更為全面；又因為學(xué)術(shù)研究的專業(yè)性，在對法治的理解上也會更加深入。實質(zhì)性的第三方評估還要具備以下特點：其主體是社會多元力量；其發(fā)起不是基于機(jī)關(guān)單位的委托；其指標(biāo)體系是隨著法治內(nèi)涵的變化而不斷演化的；其評估內(nèi)容是開放的和可靈活解釋的；其結(jié)果是非功利性的。

當(dāng)然，正如前文分析過的一樣，完全獨立的第三方評估在我國很難進(jìn)行，這就需要建立一套有效的互動機(jī)制將科層體制內(nèi)部的績效考核式評估同外部的第三方評估銜接起來。一方面，要保證第三方評估能獲得所需要的數(shù)據(jù)；另一方面，第三方評估中的指標(biāo)經(jīng)過合法性檢驗在不與現(xiàn)行法律規(guī)范沖突的前提下應(yīng)轉(zhuǎn)化為科層管理中的績效要求。這樣一套評估體系和互動機(jī)制的建立能保證法治內(nèi)涵的前沿變化轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的行政目標(biāo)，并通過科層體制貫徹到國家運行的方方面面，法治評估的國家治理功能就在這樣的良性互動中彰顯，真正做到以法治評估引領(lǐng)法治建設(shè)。