四川“夾心層”農戶發展困境的調研報告

□周 攀

（中共四川省委黨校，四川 成都 610072）

四川山地和丘陵面積占比90%，大多數純農業村莊因為環境閉塞、位置偏僻而缺少其他發展機會。當地農戶整體收入差距不大，富裕和貧困的人群均不多，農戶多是貧困邊緣人群，也是脫貧攻堅期間最為尷尬的“夾心層”農戶，其既沒有資格享受政策扶持，也沒有能力實現自我發展，空有一腔熱情和一身干勁，難以推動經濟發展。

當前，“夾心層”農戶發展困境已成為實施鄉村振興戰略的關鍵問題，因此課題組深入基層調研困境特點并提出對策。

1 政策依據

習近平總書記強調，“2020 年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排”。展望“十四五”規劃，如何提高脫貧攻堅的質量，推動廣大農村地區全面振興仍然是一項艱巨的任務。

2021 年3 月1 日，四川省委、省政府發布的《中共四川省委、四川省人民政府關于全面實施鄉村振興戰略開啟農業農村現代化建設新征程的意見》中明確要求，過渡期（5 年）保持現有主要幫扶政策總體穩定，并逐項分類優化調整，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，推動“三農”工作重心歷史性轉移。

為了順利推動脫貧攻堅向鄉村振興平穩過渡，解決農村人力資源“空心化”問題。四川省早在2018 年11 月出臺了《促進返鄉下鄉創業二十二條措施》（川辦發〔2018〕85 號），對返鄉下鄉農民工、大學生和復員轉業退役軍人等創業者從項目立項到創業成功全過程、全鏈條式制定了扶持創業的優惠政策，實現創業過程支持政策全覆蓋[1]。

2 調研過程

脫貧攻堅向鄉村振興過渡的關鍵問題在于“夾心層”農戶的管理。貧困戶已經得到脫貧攻堅的財政補貼和產業扶持，“夾心層”農戶占農村人口的大多數，不可能簡單套用財政補貼的幫扶模式，只能轉向政府搭臺、企業唱戲的市場開發模式。當前農村產業還處于“小、散、亂”狀態，小農經濟占據主導地位，村集體收入較少，缺乏基本的自我“造血”能力。僅有個別條件優越的農村實現了規模化、融合化發展，村集體年收入較高，進入良性循環的發展軌道。村集體經濟的兩極分化表明，基層政府的運行體制只能推動個別農村產業的突破，無法帶動農村整體產業的發展。

課題組調研發現，“夾心層”農戶的務農環境沒有大的改善，農業僅是老弱婦孺的“托底”產業，掙錢只能依靠青壯勞動力外出務工，各種人才優惠政策均難以緩解鄉村工作“干部難選”“能人難留”的問題。農村產業開發處于孤立無援的境地，村集體收入停滯不前，“夾心層”農戶在山區農村占比較高。以2017 年四川擬退出貧困村人均集體經濟收入最高市瀘州和最低市南充為例，瀘州龍馬潭39 個村中，村集體年收入10 萬元以上的占46.2%，10 萬元以下的仍然占多數；南充高坪351 個行政村中，年收入2 萬～5 萬元有62 個村，5 萬～10 萬元有15 個村，其中10 萬元以上僅10 個村，5 萬元以下占比93%。調研發現，年收入5 萬元表明村集體管理能力較強，10 萬元表明引進了業主，收入再增長只能依靠龍頭企業實現規模化或者融合化發展，5 萬元以下表明村集體軟弱渙散或者發展條件惡劣。因此，應加強村干部的管理，積極引進合格的業主，進而實現村集體收入翻倍目標。

四川山地和丘陵面積占比較大，大多農村缺少發展機會，農戶以種植業為主，多為貧困邊緣人群，也是脫貧攻堅期間最為尷尬的“夾心層”群體，沒有資格享受政策扶持，也沒有能力自我發展。其緣由在于偏遠山區的發展極度依賴外部資金的投入，農戶自身的努力無太大意義，其發展需求處于孤立無援的困境。年輕人外出打工，老弱婦孺缺乏發展產業的能力，能否脫困全看村干部的抱負和能力，個別能力較強的村干部雖能改變全村命運，但是多數村集體無大的起色。縣、鄉兩級政府對多數村莊的奮力掙扎都愛莫能助。鄉鎮屬于純粹的“吃飯”財政，深知農業的重要卻無計可施，只能充當“滅火隊”的角色，處理集體經濟糾紛；縣政府雖有一定財力，卻受限于領導任期短暫，難以忍受農業發展的“長彎慢”，只能專注于工業項目的“短平快”，僅剩農業農村局獨自應對現代化農業發展的挑戰，顯然是有心無力。

3 發展困境

3.1 “夾心層”農戶缺乏產業發展能力

一是缺乏專業化勞動技能。目前，鄉村普遍流傳著“世上只有媽媽壞，生的娃兒婆婆帶”的調侃，充分印證了農村“空心化”的現狀，勞動力流失嚴重的旱山村留守人口不足1/10，甚至有的行政村常住人口不到20 人。調研發現，農戶的傳統經驗根本無法保證農作物的產量和品質，進而導致農戶自營大多慘淡收場。廣元、南充等地的旱山村大多沒能引進業主，85%左右村集體年收入不到5 萬元，沒有產業發展能力，而引進業主的村集體年收入大多能突破10 萬元。二是無力對接市場資源。不少鄉鎮反映，大約有20%的村莊無法引進企業是因為村干部的管理能力較弱。例如兩個相鄰山村，甲村能從土地租金、合同長期經營周期、土地流轉合同簽訂方式等方面給予優惠，吸引龍頭企業發展玫瑰、中藥材等優勢特色產業，進行規模經營和標準化生產，年產值達到3 000 萬元。乙村也制定了產業發展計劃，卻拿不出有吸引力的招商措施。土地流轉租金較高，流轉協議由農戶自行與龍頭企業簽訂，村集體經濟組織僅作為簽證方，導致無法引進龍頭企業，只能搞傳統的自主經營，年產值僅為500 萬元左右，出現高達6 倍的產值差距僅因為村干部的管理能力不同[2]。

3.2 “夾心層”農戶缺乏風險抵御能力

農戶自行引入的業主往往存在資金不足、技術落后的隱患，空有發展產業的設想和幫助鄉親的熱情，缺乏有競爭力的技術和巧妙的成本控制方式，致使農產品價格波動稍大時會引發大量中小企業主破產跑路，遺留下大片改造變形的耕地，難以恢復耕種，又錯過了農時，只能任其荒蕪、雜草叢生。同時，存在個別小企業、個體戶只為享有國家補貼的情況，一旦察覺國家驗收太嚴格，就會撤資走人，絲毫不會顧忌農戶的巨大損失。例如南充某村近66.67 hm2土地承包給某企業種植藤椒樹，該企業因為得不到補貼而丟下已經種好的樹苗，土地租金也沒有兌現，致使群眾怨聲載道。當然，有不少中小企業苦苦支撐，依靠各種補貼維持運轉。

調研發現，不少鄉鎮超過70%的村集體都是以財政補貼作為啟動資金，經營能力弱，大多處于虧損狀態，有收益的村集體不到40%。

3.3 基層缺乏農業規劃能力

一是鄉鎮干部支持農業開發雖有心卻無力。鄉政府只是“吃飯”財政，僅能勉強支持一下“短平快”的文旅項目，根本無暇顧及“長彎慢”的農業開發。發展產業只能依賴村干部的主觀能動性，鄉鎮僅做一些形式上的指導，通常不會深入一線，除非是上級的要求或者規劃的項目需要。偏遠鄉鎮物質條件匱乏，更加難以留住鄉鎮干部，年輕人大多想方設法回到縣城。例如某山區鄉鎮近兩年調離回城年輕人就有7 個，均為業務骨干，剩下的年輕干部往往能力、經驗都不足，年輕人占比也大幅下滑，嚴重影響鄉鎮工作的開展。二是縣政府對農業經營直接干預過多且整體規劃不足。現代農業市場競爭異常激烈，不論是規模化還是三產融合發展，農業已經成為一項龐大的系統工程，遠遠超出了農業部門的能力范疇。只有縣級領導的高度重視，才能調動環保、經信、市場監管等多部門上下聯動，統籌推進農業發展。以兩個資源條件類似的山區縣甲縣和乙縣為例，均耗時8 年多發展有機農業，甲縣依托大型農業企業落實有機產品質量管理和種養一體化發展，解決了有機農業生產全過程的規范化、標準化問題，確保了有機肥的本地供應充足，有機產品種植面積超過0.27 萬hm2，產值超過5 億元。乙縣任由農民專業合作社和種植大戶自由發展，種植規模小，只能從外地購買有機肥，有機農產品種植面積僅0.07 萬hm2，產值1 億元左右。分析發現，相差4 倍有余的產業發展速度是源于農業規劃體制的差異，甲縣落實了縣委領導負責、部門協同的有效工作機制，而乙縣僅是部門牽頭，難以形成發展合力[3]。

4 對策建議

4.1 縣鄉村聯建產業帶黨組織，提升農戶產業發展能力

現代農業的規模化、融合化發展趨勢明顯，生產管理的難度早已是指數級增長，絕非是當下留守農村的老弱婦孺所能應對的挑戰，鄉村振興所需人才在相當長一段時間內都將處于極度短缺狀態，可行的解決辦法包括以下方面。一是落實縣委領導負責、部門協同的農業發展規劃體制。縣委、縣政府是區域農業實現突破性發展的重要領導力量，只有落實縣委領導承擔農業發展規劃的主體責任，才有可能調動各個部門的管理積極性，全面動員縣域產業資源投入到鄉村產業開發行動中，共同應對現代農業市場的激烈競爭。二是堅持以基層黨建引領鄉村產業發展，推動縣、鄉、村三級共建產業帶黨組織，打破行政條塊的分割狀態，整合產業帶上本地干部、外來業主、專家學者等各類人力資源，以強村帶弱村，徹底解決村組織軟弱渙散所導致的20%村集體發展停滯問題，積極引進實力雄厚的業主和龍頭企業，借助市場主體的技術和資金推動農業生產管理的規范化、標準化進程。三是鼓勵村集體經濟組織走聯合發展道路。縣、鄉政府牽頭成立村集體經濟組織的合作平臺，集中各方力量探索和孵化新型產業發展模式，對內可以集中力量辦大事，匯集各個村有限的資金和土地，謀求整體鄉村產業的突破，提高村干部的產業管理能力，推廣新型產業發展經驗；對外可以統一規范業主的引進行為，避免村干部的各自為戰，落實全縣的農業發展規劃[4]。

4.2 縣財政組建農業風險基金，提高農戶抵御風險能力

農村產業開發只有貫徹縣政府的全盤規劃才能避免村干部單打獨斗、盲目追逐市場熱點導致相互殺價的惡性競爭局面。產業風險基金是落實產業規劃的最佳抓手。針對偏遠地區對市場資金的極度渴求，村干部在引進業主的談判中處于弱勢地位，缺乏控制交易風險的能力，風險基金可以通過建立項目資金監管機制、激勵約束熔斷機制、風險補償機制和風險分擔機制，共同維護農民的基本權益不受侵犯，使農戶樹立起流轉土地給合作社發展產業的信心。一是項目資金監管機制。只有嚴格規范農村引進業主的方式和流程，統一接受風險基金的合規性審查，才可以享受風險擔保，推動產業風險監控關口前移，防患于未然，確保產業振興行穩致遠。事前規范業主的引進標準、事中監管項目資金的流向、事后評估項目資金效益，落實各級干部的管理績效。二是激勵約束熔斷機制。各級干部年終績效直接與項目資金效益掛鉤，縣、鄉、村項目資金收益率越高，年終績效也越高，反之就越低。一旦低于警戒線，就會觸發熔斷機制，暫停項目運作直至整改成功。三是風險補償機制。依據信用等級和產業發展基礎，給每個產業項目授予不同額度的風險補償金，解決農戶流轉土地的后顧之憂，避免“等靠要”思想的形成，逐步培養農戶承擔風險的能力。四是風險分擔機制。財政資金畢竟有限，必須聯合銀行資金共同化解產業風險。農村產業發展潛力巨大，銀行惜貸只是因為缺乏產業風險控制機制，一旦政府明確了風險控制辦法，銀行資金就會蜂擁而至。

4.3 落實農業園編制管理創新，增強基層農業規劃能力

機構規格通常存在“一設定終身”的問題，除非遇上地區建制調整的難得機遇，否則機構成員的個人發展很容易遭遇“天花板”，前進無望，后退可惜，要發展只能跳槽。特別是對于基數龐大的鄉鎮干部來說，95%的干部止步于副科級，多數人的升職無望只會增加內耗、集聚怨氣。參照2015 年四川省委辦41 號文關于產業園管理體制改革的精神，農業園區承擔著鄉村振興的產業基礎責任，相關人員的管理積極性和能力大小關系著鄉村工作的全局，必須轉變傳統的個人績效考核思路，盡力減少內部消耗，堅決倡導以集體績效考核為主的體制創新，促進以管委會為整體積極承擔產業發展重任[5]。園區的規格直接與全面發展掛鉤。明確園區的普惠性產值與機構規格的對應關系，堅持全面考核其在組織管理上落實黨建責任、建設班子隊伍、完善村民自治等情況，以及在收入改善、生態宜居、鄉風文明等方面的指標，管委會可以對照指標自行申請提高機構規格，從科局級到縣處級都可以依照指標獲得升遷資格，反之指標不合格管委會就要遭受處罰，甚至機構規格會被降低。

農業園的考核激勵有其特殊性，在空間管理上不鼓勵過度集中化，在產業管理上不鼓勵過度單一化，有利于農業園在發展初期探索多種產業形態，適度分散市場風險，逐步規模化、融合化發展，最終建立起適合當地特色的支柱產業。提倡因地制宜，依據特色產業發展情況自主管理園區邊界，鼓勵園區盡可能吸納更多村集體參與，加強對園區輻射帶動作用的考核。

5 結束語

“夾心層”農戶的尷尬地位暴露了基層吸引不了資源、留不住人才的艱難處境，振興鄉村必須解放思想，賦予基層振興產業更多的制度激勵。只有基層留得住人，并加以有效管理，才能實現鄉村振興。