鄂爾多斯建立產業扶貧長效機制的調查研究

□皇甫歡歡

（中共鄂爾多斯市委黨校，內蒙古 鄂爾多斯 017200）

產業扶貧自2001 年提出以后即成為我國扶貧開發的有力杠桿。《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中提出分類施策、確保按時脫貧的“五個一批”工程，而特色產業扶貧是脫貧攻堅的重頭戲，涉及對象最廣、涵蓋面最大，易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、發展教育脫貧、社會保障兜底等均要通過發展產業實現長久就業增收。

產業扶貧即以發展貧困地區特色產業為主要抓手的扶貧手段，幫助困難地區群眾脫貧摘帽，建立長久、穩定的增收機制。我國各地區通過發展特色產業讓困難群眾參與其中，帶動其脫貧，是幫助貧困群體持續增收的重要措施之一。

近年來，內蒙古貫徹中共中央、國務院脫貧攻堅決策部署和習近平總書記精準扶貧、精準脫貧戰略思想，編制了《內蒙古自治區產業精準扶貧規劃（2016—2020 年）》，支持乳、肉、絨、薯菜、飼草、糧油、瓜果、藥材、旅游、民族用品十大扶貧產業發展，設立產業發展基金，以精準脫貧為目標，合理布局、優化結構，著力構建大扶貧格局，確保真扶貧、真脫貧。各盟、市按照規劃，依據各地資源稟賦及比較優勢選擇不同的產業扶貧方式。

例如，通遼庫倫旗發展分布式光伏產業扶貧，興安盟建立園區集聚模式、菜單幫扶模式、托管經營模式等發展種植業、養殖業等脫貧產業項目，鄂爾多斯發展“種養加”產業扶貧、電商扶貧、光伏項目扶貧，均取得了積極成效。

1 鄂爾多斯產業扶貧的實踐模式

目前，鄂爾多斯在沿黃河、無定河流域推動發展“種養結合”大農業模式，在西部牧區積極發展生態效益型現代草原畜牧業，在城郊核心區和沿路沿線發展休閑觀光采摘農業，帶動發展鄉村旅游業，初步形成了以養帶種、為牧而農、農牧結合的新格局，建立并完善集約經營帶動、就業創收、資產收益等新模式，充分發揮產業扶貧“造血”帶動作用，重點圍繞“一旗一業、一鎮一特、一村一品”的產業發展思路，大力發展特色優質綠色現代農牧業產業，為貧困村和貧困戶實現高質量脫貧提供支撐，產業扶貧工作取得顯著成效，激發了貧困人口的內生動力，幫助貧困人口就地脫貧增收。截至2020 年，鄂爾多斯113 家扶貧龍頭企業帶動6 634 戶貧困戶發展脫貧產業，安排產業扶貧資金1.26 億元，實施產業項目320 個，落實資金2.66 億元，受益貧困人口1.16 萬人次；選聘441 名產業發展指導員，完成產業發展指導4 450 戶次，組建8 支科技服務工作隊，累計下鄉681 人次，組織培訓68 場，培訓農牧民7 318 人次；明確村集體經濟收入資金的20%～30%，用于保障收入水平略高于建檔立卡貧困戶的農村牧區常住人口和穩定脫貧建檔立卡貧困人口；開展實用技能培訓118 期，培訓9 741 人次（貧困人口1 200 人次），幫扶256 名貧困人口就業，同時幫助944 人實現增收；依托扶貧車間、創業基地等載體吸納貧困勞動力就業59 人，產業扶貧效果逐年顯現。

鄂爾多斯在產業扶貧實踐中，形成了黨委政府領導、農牧業部門主導、各部門橫向聯合、各方積極參與的產業扶貧良好局面，涌現出一批可復制、可推廣、具有地方特色的產業扶貧范例，這些實踐模式在扶貧開發重點嘎查村和貧困戶中被推廣普及，助力鄂爾多斯圓滿完成脫貧攻堅的歷史任務。

1.1 集約經營帶動模式

采用“企業+黨支部+合作組織（合作社、協會、家庭農牧場、專業種養殖戶等）+農牧戶”的集約化方式，即貧困戶與有能力的農牧戶組成專業合作社（家庭農牧場或專業種養殖戶），或由協會（經紀人）帶領貧困戶與企業對接的組織模式。在這種模式中，企業通過與合作組織簽訂合作協議，提供全周期、全方位技術支持與后續服務，降低合作組織運行成本和市場風險，合作組織負責組織貧困戶生產產品，提供勞動力支持。在利益分配環節，企業主要從產后的加工和銷售環節獲得利潤，在生產環節對合作組織和貧困戶讓利，形成多贏格局。例如內蒙古羚豐農牧業開發有限責任公司和鄂爾多斯昕農養殖有限公司創造的“放母收羔”和“借雞下蛋”模式，免費為貧困戶提供畜禽及技術指導，幫助貧困戶發展畜禽養殖業，并以保護價格進行收購[1]。

1.2 就業創收模式

就業創收模式適用于勞動密集型農牧業產業，對于參與者的勞動能力和技術水平要求較低，在這些產業的生產和流通環節為貧困戶提供大量非技術性、低門檻、低強度的工作機會，幫助其增加收入，具有直接、見效快的特點。就業創收模式是鄂爾多斯在脫貧攻堅階段采用的主要模式之一。

1.3 資產收益模式

資產收益模式不依賴貧困戶的獨立經營能力，通過賦予貧困戶產權或股權，使其通過積累資產并利用這些資產持續收益，從而持久脫貧，具體形式包括兩個方面。一是通過流轉集體資產及個人土地、草原承包經營權、林權，直接獲得租金等收益。二是將集體資產及個人土地、草原承包經營權、林權資產量化入股到新型經營主體，獲取分紅等收益；將財政扶貧資金或其他涉農財政資金投入扶貧項目或者新型經營主體，折股量化給貧困戶，貧困戶按股分紅。

1.4 “小額信貸+托管”增收模式

由貧困戶承貸，企業具體使用，分享收益，有效降低貸款準入門檻，全力推動有勞動能力的貧困戶通過發展生產脫貧。實際操作過程中，貧困戶通過將貸款資金托管給龍頭企業、專業合作組織等新型經營主體經營，享受年終分紅。鼓勵將無勞動能力、無生產經營條件、無技術和管理經驗的貧困戶納入其中。推動扶貧小額貸款與農牧業政策性保險、擔保有機融合，多功能、多路徑降低貧困戶貸款風險。

1.5 混合帶動模式

推行“政府+銀行+保險+擔保+龍頭企業+黨支部+合作社（協會、家庭農牧場、專業大戶、經紀人等）+貧困戶”模式，將貧困戶參與生產或就業創收模式與資產收益及信貸金融結合起來，既有穩定的資產性收益，也利于提高貧困人口的自我發展能力。

2 鄂爾多斯產業扶貧的成效

2.1 利益聯結帶動發展

鄂爾多斯推行“黨支部+企業+合作組織+農牧戶（貧困戶）”產業發展模式，將貧困戶融入產業鏈，農企利益聯結比例達85%。2020 年，鄂爾多斯產業扶貧入庫項目675 個，已經實施項目368 個，受益貧困人口0.74 萬人，已經完工項目308 個，占比83.7%。截至2021 年底，鄂爾多斯共培育市級以上龍頭企業339 家，產業化聯合體59 家，家庭農牧場3 425 個，專業合作社6 436 家，發展社會化服務組織967 個，新型職業農牧民5 972 人，全市緊密型農企利益聯結比例達63%，新型經營主體輻射帶動能力顯著增強[2]。

2.2 金融扶持撬動發展

為解決產業發展資金難題，鄂爾多斯出臺《鄂爾多斯市實施鄉村振興戰略金融支持產業振興辦法》，設立市級產業振興專項扶持資金，對所扶持產業實行項目化管理、市場化運作、組織化實施。建立全市金融支持產業振興項目監管平臺，對項目申報、評審入庫、風險補償、貸款投放等實行全過程監管。市本級設立產業振興專項扶持資金，對選定的入庫項目通過依法合規融資擔保、產業基金引導、風險補償基金保障、貸款貼息等方式扶持，有效解決了經營主體融資難、融資貴的問題，極大地調動了新型農牧業經營主體聯結貧困戶的積極性、主動性。截至2019 年底，鄂爾多斯利用產業振興專項扶持資金共支持項目156 個，投放貸款4.35 億元，安排產業扶貧資金1.26 億元，實施產業項目320 個，落實資金2.66 億元，受益貧困人口1.16 萬人次。鄂爾多斯金融扶持鄉村產業發展項目893 個，放貸12.96 億元，撬動經營主體投資19.8 億元，示范帶動農牧戶3 萬余戶增收致富（包括貧困戶超2 000 戶），極大地緩解了經營主體融資難、融資貴的問題，探索創新了產業化聯合體或區域型產業“整體授信+分戶使用+循環使用”金融扶持模式，推動新型農牧業經營主體健康發展，保障農牧戶（貧困戶）持續穩定增收致富。

2.3 科技服務支撐發展

科學技術是第一生產力，農牧民受教育程度低，時常難以解決產業發展中的技術難題，阻礙了農村牧區產業發展。2019 年以來，鄂爾多斯組建8 支農牧業科技服務隊對口服務8 個旗區，分別指導各旗區篩選產業扶貧項目、優化調整產業指導員、特色優勢農牧產業發展等工作。

截至目前，科技服務工作隊累計下鄉2 722 人次，開展農牧民技術培訓430 場次，線上通過微信、電話定向指導2 000 次，入戶走訪貧困戶2 599 次，培訓指導111 000 人次，發放各類技術資料超4 萬冊，有效解決產業技術難題2 856 個。科技下鄉服務有效解決了產業扶貧過程中的技術難題，真正讓技術服務為農牧區產業發展增添了強大動力。

3 鄂爾多斯建立產業扶貧長效機制的構建思路

鄂爾多斯一些地區以特色農業、鄉村旅游發展為重點，但新特產業培育不足、缺乏深度市場調研、功能定位不明確、盲目跟風明顯、存在同質化競爭。產業扶貧短平快項目多，長期穩定脫貧項目少，產業發展存在低水平、重復性競爭現象，產業基礎不牢固，缺少優勢主導產業。

另外，扶貧產業鏈條短，產業發展集中在第一產業，在附加值高和延長產業鏈部分缺少人力和財力的支持，產業發展乏力，貧困戶增收難度大[3]，可從以下方面著手解決。

3.1 完善政策引領，聯合多方發力

產業振興，重在健全與完善體制機制，政府層面應明確政策支持，相關優惠政策重點向貧困地區和貧困人口傾斜，在項目培育、金融支持、設施完善、科技服務等方面持續發力，構建黨政牽頭、部門行業幫扶、社會參與的脫貧格局。一是持續推進扶貧產業項目庫動態管理，重點將輻射帶動強、增收效果明顯、發展潛力大、市場認可度高的項目納入庫中，同時將產業扶貧專項資金項目全部納入項目庫統籌管理。二是精準把控產業扶貧資金的使用，重點圍繞項目的成熟度、發展潛力和輻射帶動能力，提高項目篩選效率，成熟一個撥付一個，成熟一批撥付一批，最終形成產業發展的規模效應和品牌效應。三是強化扶貧項目的后續管理，建立扶貧產業管理臺賬，加強項目實施的跟蹤問效，完善防止返貧監測機制，及時落實健康扶貧和殘疾人、災害、臨時救助等政策，防止返貧致貧。

3.2 強化主體培育，實現增收致富

推廣“黨支部+龍頭企業+合作社+農牧戶（貧困戶）”等產業發展模式，將農牧戶納入產業鏈條，構建緊密利益聯結模式和帶貧益貧機制，促進農牧業產業發展和農牧民增收。一是因地制宜布局地區脫貧主導產業，著力培育和引進農牧業龍頭企業、農民專業合作社、產業化聯合體等新型經營主體，不斷壯大農牧業綠色特色優勢主導產業，打造知名品牌，不斷擴大品牌影響力，增強經營主體輻射帶動能力。切實提高新型經營主體參與市場競爭的能力，著力擴大市場份額，有效降低參與利益聯結機制貧困人口的市場風險，確保貧困戶穩定增收。二是鼓勵龍頭企業牽頭組建產業化聯合體，建立訂單型、托管型、聘用型、擔保型等利益聯結機制。三是建立規范的集體經濟經營管理和利益分配制度，確保生產經營持續健康發展，扶貧項目資金保值增值，貧困人口脫貧致富[4]。

3.3 提升培訓服務，促進科學生產

針對貧困戶、包聯扶貧村、新型農牧經營主體、幫扶干部的不同需求，成立科技服務工作隊和選優配強貧困戶產業發展指導員，加強科技服務指導，積極宣傳產業扶持政策，著重增強貧困戶和貧困村的自我發展能力和內生動力。一是加強科技服務，有效推動產業高質量發展。做好農村牧區科技大服務、大培訓工作，特別是突出抓好產業扶貧等科技服務工作，幫扶農牧民解決在生產經營中面臨的技術難題，為鄂爾多斯農牧業發展解難題、補短板、強優勢，形成科技服務長效機制。二是建立產業發展指導員制度，選派懂技術、能實操的科技人員到生產一線解決貧困戶技術難題和指導生產經營管理，形成點對點幫扶機制，為產業發展打好科技基礎。三是搭建鄉村產業振興的科技與創新平臺，發揮科技人才對產業扶貧與鄉村振興的支撐作用。

3.4 培育優勢產業，延長產業鏈條

產業扶貧是我國精準扶貧戰略中的重要舉措。一是鄂爾多斯選取扶貧產業時要綜合考慮區位特點、生態環境、產業基礎、資源稟賦、農牧民意愿等因素，因地制宜發展優勢產業，堅持脫貧攻堅與鄉村振興有機結合，嚴格落實產業振興和產業扶貧政策，建設產業項目庫，發揮龍頭企業、互助合作社等經濟組織的輻射帶動作用，做大做強優勢特色主導產業。二是發展適度規模經營，從農牧業產品生產、加工、經銷等方面延長產業鏈條，打造優勢品牌，加大宣傳營銷力度，積極向周邊市場推廣，形成特色品牌。三是堅持生態優先、綠色發展，不斷提升農村牧區人居環境和基礎設施條件，大力挖掘休閑觀光游潛力，推廣“鄉村旅游+脫貧產業”“電子商務+脫貧產業”等新業態、新模式，促進一二三產業融合發展，實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。

4 結束語

產業扶貧既是脫貧攻堅戰中最直接有效的辦法，也是實現鄉村振興的關鍵和核心。但在實踐過程中面臨貧困人口內生動力不足、農牧業產業化程度低、產業發展支撐體系不健全等問題。為實現貧困人口脫貧不返貧，針對鄂爾多斯產業扶貧中面臨的困難挑戰，應疏通堵點、解決難點，建立產業扶貧的長效機制，實現鄂爾多斯脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。