積極財政政策下減稅退費對財政風險的影響

蔡育涵

摘 要：二十大報告中指出，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。報告中對政府的財政改善民生的職能提出了更高的要求，減稅退費是積極財政政策中對民生有重大意義一項政策。減稅降費政策無疑會減輕企業和群眾負擔，但也會給政府財政部門帶來一定財政赤字風險，本文通過分析最近幾年的減稅降費實施對財政赤字增加的影響情況，以及財政收入的結構變化情況，闡述減稅降費對財政的風險和財政收支的優化可行性，對推進財政收入體系現代化做出一些思考。

關鍵詞：減稅降費；財政風險；財政收支管理

繼2020年提出為企業減負超2.5萬億元后，隨著近兩年新冠疫情防控壓力下，企業面臨利潤下滑、經營壓力增大的情況，為保障企業穩定發展和居民日常生活消費，財政部于2022年初實施較為積極的財政政策應對沖擊，減稅退費作為今年重要的積極財政政策方案，截至2022年11月10日，全國稅務系統合計辦理新增減稅降費及退稅緩稅費超3.7萬億元。其中，已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達23097億元，超過去年全年退稅規模的3.5倍。在大幅度減稅退費的背景下，政府財政收入也面臨著一定程度上的壓力，可能存在一些財政上的風險。

一、減稅降費的潛在財政影響

為改善新冠疫情下對企業的沖擊，政府財政部門從以前的增加財政投入轉向以減少企業稅收負擔的財政政策轉向，以用來緩解經濟下行壓力下對企業生存的不利影響，從而保障經濟的穩定發展。但是，以此為基礎的減稅降費政策，可能會一定程度上較少財政收入和財政赤字的規模，也有可能影響到財政收入結構和地方財政的負擔。

（一）減稅降費增加財政赤字規模

減稅降費使財政收支的赤字規模在一定程度出現增加。按照政府的官方統計數據，2014至2021年度的財政一般公共預算赤字率（財政一般公共預算收支赤字余額占該年GDP比重）為1.77%，3.43%，3.77%，3.66%，4.08%，4.91%，6.19%，3.77%（見圖1），2020年與2022年前三季度一般公共預算收入赤字均高于2021年度，在2020年和2022年均有大規模減稅降費的積極財政政策實施，在一定程度上提高了政府的財政赤字率。2015年來，隨著國家大力推進經濟轉型，減稅退費的力度加大，財政一般公共預算赤字也在一定程度上出現增加。盡管2015年后的財政逆差大幅度增加有可能是由于受經濟下滑的壓力而產生的短期增支效應，但是降稅減費作為積極財政政策的重要手段，也在增加財政赤字方面發揮著推波助瀾的作用。

從理論上來講，通過對公司減稅退費將會降低公司的負擔，激活市場的動力、促進經濟發展，以達到涵養稅源的作用，能在擺脫困境后增加未來的稅收收入，但是，很多國家政府進行了大量的稅收減免后，其財政赤字狀況卻是或多或少地增長了。

（二）減稅降費對一般公共預算收入的影響

由于在積極的財政政策引導下，通過減稅降費的政策對一般公共預算收入產生的影響最大，所以，從財政一般公共預算收入和稅收收入占國內生產總值（GDP）的變動比率來看，可以在一定程度上反映出減稅降費對財政收入赤字的影響。

從一般公共預算收入占GDP比率和稅收收入占GDP比率的情況來看，一般公共預算收入占GDP的比率從2015年的22.1%持續降低至2022年第三季度的17.6%，2022年（17.60%）比2019年（19.30%）降低了1.7%；同時，稅收收入占GDP的比例也從2015年的18.13%持續降低至2022年第三季度的14.29%（見圖2），降低了3.84%；而GDP的增速比稅收收入、一般公共預算收入下滑幅度要少。這在一定程度上說明了我國實施的減稅降費政策的執行情況，又體現了減稅降費對財政收入的減少的影響程度。

二、財政風險的預防措施

通過以上減稅降費對財政一般公共預算收入和稅收收入的簡單的剖析，我們可以看到，當前的減稅降費對我國財政收入有著一定程度上的沖擊，不但會使我國的稅收收入在一段時間里有所下降，而且會導致我國的財政收入的結構發生一定的變化，尤其是對地方財政收入的變化更為顯著。

要使我國的減稅降費政策真正落實到位，同時預防財政收入的危機、保障財政穩定發展，可能需要加快建立健全我國的財政體制，強化一般公共預算管理，建立健全財政收支的預算體系和稅收制度的改革。

（一）制定財政收支優化策略

為了有效地遏制財政收支的缺口進一步擴大，避免政府負債大幅增加，有關政策制定者必須開始制訂財政收支優化管理的戰略。財政收支優化調整是指在某一特定的時間里，政府通過減少開支或提高稅收來改進預算收支的缺口或者減少財政支出的赤字率，一般分成支出性的財政收支調整（主要是減少財政開支方面入手）和收入性的財政收支調整（主要是提高稅收收入和其他收入方面入手）。

從過去的30多年中，尤其是最近幾年以來各國實施的財政收支優化的成效看來，實行減少收支的政策的國家中，減少支出較多的國家，財政收支赤字的降低程度是最顯著的，并且經濟增長未出現較大的下降；當財政收支優化實施了減少支出的程度大于增加收入的國家，其在經濟的增長的表現反而優于增收增支的國家，從全球范圍內財政收支優化來看，縮減開支也許是個較好的解決辦法。

目前，我國政府的財政支出控制與縮減或許可以從三個方面進行：一是在財政簡政放權中，不能只局限于放開下級對項目的審批辦理權，還要簡化機關，特別是各地區的財政職能機構不必都與中央財政的機構的體制相適應，“事業單位”也能由市場的資金來分擔，或許會是減少一般性開支的解決辦法。二是降低政府補助的開支。當前，我國的政府補助項目種類眾多，數量龐大，既增加了政府的開支，又在一定程度上對市場的公平性有所損害，從而造成市場的資源配置處于無效狀態。三是對社會性開支進行適當的調控。在社會發展過程中，教育、醫療等社會性開支的持續增長是貫徹在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往必然措施。但是在一定程度上也要防止社會福利的開支的快速增加，不能夠參照國內生產總值的增長速度來制定，防止進入高福利的社會，而帶來一系列的詬病。

（二）加強深化財政支出管理

在3月5日舉行的全國兩會上，財政部部長劉昆說，“今年赤字率適當下調，是保持財政可持續的重要舉措。2022年赤字率按2.8%左右安排，比去年預算下降0.4個百分點，資金規模減少2000億元”。在過去9年里，中央財政總體開支的總量較小，僅占全部財政支出的16.64%，支出的大部分在地方財政，所以要把整個財政的規模調整在可控制的范圍內，不能僅靠中央政府過緊日子，更重要的是地方政府過緊日子，這就可能需要加強財政支出的管理。

從我國財政體制改革的實際情況來看，強化財政支出管理的措施應該包含以下幾個層面。

一是要貫徹執行財政預算的制度的基本原則。地方人民政府不但要認真貫徹國家和地方人大及其常務委員會通過的財政年度預算，還要按照《預算法》的相關條款辦事；不但要嚴格執行《預算法》關于中央政府部門的余額管理的規定，還要對各省市級政府發債的限額管理，為防止出現隱性債務，地方政府通過PPP模式的方式的變相發債可能需要在一定程度上得到約束。

二是在綜合績效管理制度方面，推行績效管理制度是十分復雜的、具有系統意義的和可操作的具體的，其可能會有較大的改善空間，改善績效管理制度能保證政府行為在執行過程中得到一定程度上的約束。

三是要強化人民代表大會常務委員會的職責范圍。全國人民代表大會預算工作委員會的工作任務是幫助政府財政部門進行審批監察預算的調整、實施和對重點工程的預算撥款和專款的資金的運用情況進行監督和管理。在強化深化財政支出管理方面，人民代表大會預算工作委員會發揮著重要的作用，擴展其對國家進行宏觀經濟的獨立的預測和財政收支狀況的分析的職能可能會在一定程度上對防范財政風險有一定的幫助。

（三）加快財政收支的現代化進程

政府的財政收入是由多種收入渠道共同組成的，其中主要有稅收、罰沒和國有資產投資、生產收益等。在國家財政收入的穩定性方面，由于稅收的規范性、法治性等特點，稅收被廣泛認為是最可靠、最可持續發展的財政收入來源。

政府的財政收入是由多種收入渠道共同組成的，其中主要有稅收、罰沒和國有資產投資、生產收益等。在國家財政收入的穩定性方面，由于稅收的規范性、法治性等特點，稅收被廣泛認為是最可靠、最可持續發展的財政收入來源。企業承擔稅負的能力反映了一個國家的經濟實力，稅要實現我國的財政收支的現代化進程，在充分貫徹稅制的基本原理的基礎上，逐漸把稅收的收入占政府財政收入比率擴大，以減少其他非稅收入的來源的比重，可能在一定程度上有助于經濟社會的發展和財政收支現代化進程的發展。

結束語

綜上所述，在實施減稅降費的政策過程中，可能需要注意其所帶來的潛在財政風險，對地方政府財政部門的舉債可能需要形成一定的約束，在充分利用稅收減免政策的經濟效益的前提下，對財政的風險進行有效的預防。

強化新舊減稅降費政策時間的協調，減輕地方政府因為新舊減稅政策并行時所承受的短時間稅收減少的沖擊。盡管實行了減稅政策后，各地政府通過各種方式增加了非稅收入用來補充財政空缺，緩解了財政收支失衡的問題，但是，提高的幅度很小，并且是不具備長期可以維持的策略，因此，要充分了解到減稅降費帶來的財政赤字擴大的沖擊。

要不斷優化財政收支預算管理體系。在制定預算時，要仔細審核各種財政支出的必要性，不能任意增加或變更預算經費；在項目工程完成后，應對財政的資金的運用績效進行評估，作為下一年度的預算編制提供參考依據，并對結余的財政預算資金進行及時的統一調度收回管理，防止出現資金閑置的現象發生。在實施財政預算的編排過程中，要減少非必要項目的財政開支，以提高財政資金使用的效率，從而在一定程度上防止地方財政赤字的不斷擴大，而使地方政府因為減稅降費導致的財政收入的下滑，而使政府的發債動機加強，從而減少政府因資金緊缺而產生的財政風險。

參考文獻：

[1]陳小亮.中國減稅降費政策的效果評估與定位研判[J].財經問題研究，2018（09）：90-98.

[2]竹志奇，曹青，王濤.“穩增長”目標下結構性減稅降費最優規則研究——基于TANK-DSGE模型的分析[J].財經論叢，2022（12）：13-25.

[3]張斌.減稅降費的理論維度、政策框架與現實選擇[J].財政研究，2019（05）：7-16+76.

[4]何代欣.實施更大規模減稅降費面臨的挑戰及對策[J].稅務研究，2019（02）：18-20.