自然資源資產所有權委托代理中的權益落實及其制度保障

施志源，李思銳，俞虹帆

（1.福建師范大學法學院，福建 福州 350117；2.福建師范大學馬克思主義學院，福建 福州 350117）

開展全民所有自然資源資產所有權委托代理（以下簡稱資源委代）機制試點工作，旨在解決“全民所有自然資源資產所有權人不到位、所有者權益不落實”的制度性難題，對于縱深推進生態文明體制機制改革具有重大意義。資源委代機制試點工作是一項系統工程，其核心任務是“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。其中，“落實權益”是這項系統工程的中心軸，也是檢驗資源委代機制試點工作成敗的核心一環。在資源委代機制試點工作中落實國有自然資源所有者權益，核心問題是解決好“權益歸屬如何確定”“權益價值如何評估”“收益如何有效分配”以及“權益落實如何考核”等問題。為此，本研究結合資源委代機制試點的實踐探索，分析全民所有自然資源資產權益不落實的歷史成因，探究其中的理論困囿和體制機制障礙，并在此基礎上提出落實國有自然資源所有者權益的制度方案。落實國有自然資源資產權益涉及方方面面的問題，本文的研究范圍僅限定在資源委代中的“權益落實”。

1 問題聚焦：在資源委代中緣何強調“權益落實”

從1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）到1986年《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）再到2007年《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），都明確設置了“自然資源歸屬于國家所有”的法律條款。2020年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權編對自然資源國家所有權制度的傳承與完善，表明國家作為自然資源所有者的法律地位得到了進一步的鞏固，但是，這并不意味著國家作為自然資源所有者的權益已經得到了有效落實，資源委代中所有者權益落實不到位即為當前推進生態文明建設進程中亟待解決的一個重要問題。

當前，學界對資源委代中落實權益相關問題的研究方興未艾，目前主要圍繞資源委代中落實權益的學理支撐、落實某類資源資產權益的路徑、資源委代機制試點中存在問題的整體分析及其解決方案等問題展開。在資源委代中落實權益的相關基礎理論研究方面，學者指出資源委代的邏輯是民法邏輯［1］，所有者權能不僅包括涵蓋收益權的積極權能，也包括消極權能［2］；自然資源部對相應所有權處分權能的控制與行使是資源委代的核心［3］，考核評價是資源委代機制的基礎要素［4］；設置獨立的所有權行使部門，保證所有權與監管權的分離［5］是資源委代機制順利推進的必然要求。這些基礎理論方面的研究為資源委代中自然資源資產市場化配置、明確作為受托方的政府的職責、加強對受托方的考核評價以及受托方獲取相應資源收益等內容的構建提供了學理支撐。在圍繞某一類型自然資源探討資源委代中落實權益的路徑方面，學者們形成了豐富的研究成果。例如，在森林資源方面，強調亟須通過建立健全相應的激勵機制、約束機制等落實森林資源資產的保值增值等權益［6］；在礦產資源方面，指出要重視委托代理存在所有者缺位等問題，通過明確代理人責任優化對礦產資源的管理［7］；在濕地資源方面，建議就資產市場配置不充分的問題探索開展濕地特許經營制度［8］；在自然保護地領域，應當建立涵蓋中央、地方以及央地共同事權的清單來解決委托代理事權分配關系不明晰的問題［9］。在資源委代機制中存在問題的整體分析及解決方案方面，學者指出當前資源委代中存在所有者與監管者身份混同［10］、收益流向紊亂［11］、市場機制不健全［12］等共性問題，提出應當注重健全所有權行使的動態調整機制［13］，增強代理人的積極性和責任感［4］，建立科學系統的監管機制［14］等，從而為落實權益提供保障。盡管研究已經取得了明顯的進展，但是當前的研究成果主要是在探討資源委代機制的基礎上部分涉及資源委代中落實權益的內容，對于資源委代中所有者權益的內涵、邊界及其制度保障等問題尚未進行系統性的探討。

黨的十八大以來，生態文明體制機制改革逐步推進，自然資源資產保護力度日益增強。習近平在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實”［15］。自此，拉開了新時代自然資源資產產權制度改革的序幕，落實好國有自然資源所有者權益，無疑是這場改革的中心議題。針對國有自然資源權益保護不足的現實困境，黨和國家出臺了一系列政策文件（圖1），全民所有自然資源資產所有者權益落實的頂層設計日益完善。其中，以開展資源委代機制試點來探索全民所有自然資源資產所有者權益落實的路徑，既是自然資源資產產權制度改革日趨深入的反映，也是推動這項改革走深走實的一劑良方。

圖1 黨的十八大以來黨和國家關于落實自然資源資產權益的政策文件

當前，權益落實已經成為資源委代機制試點的核心任務與根本目標。從2019 年提出基本思路到2022 年《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《資源委代試點方案》）的正式落地，再到試點工作的逐步探索與持續推進，國有自然資源資產所有者權益正在從“紙面上”落實到“行動中”。為落實中央和國務院關于資源委代機制試點工作的相關精神，福建、江西、貴州等試點省份根據黨和國家的頂層設計，結合本省實際情況制定了相應的政策文件，對資源委代機制試點工作中“權益落實”的重要性予以強調，對自然資源國家所有者“權益落實”作為資源委代機制試點工作的核心任務與根本目標的地位給予明確，進一步明晰了地方實踐探索的方向。盡管當前的試點工作已經取得了明顯的成效，但是深入推進資源委代機制試點工作不是一朝一夕之功，仍需廓清“權益落實”的蘊涵，統籌謀劃“權益落實”的實施策略，“權益落實”的相關制度建設也亟待加強。

2 內涵廓清：何謂資源委代中的“權益落實”

明晰資源委代中“權益落實”的蘊涵，首先要明確所有者權益的內涵。定義其中“所有者”的主體性質是基本前提。落實國家自然資源所有者權益，實際上就是要明確“國家”作為所有權人的法律地位，“全民所有即國家所有”已經是我國《憲法》和法律的一種固有表達范式，國家作為自然資源所有權人的法律地位已經得到了立法的確認［16］。根據《資源委代試點方案》，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。由此可知，國家作為所有者，而自然資源部為落實所有者權益的代表行使主體。關于自然資源資產所有者權益的概念，目前學界主要以自然資源資產負債表為切入點展開研究。例如，在研究自然資源資產負債表的構成元素時，借用會計計算公式來表達自然資源資產所有者權益［17］，在自然資源資產負債表的統屬關系研究中，將自然資源權益和自然資源負債的總和定義為自然資源的權屬［18］。從分析落實所有者權益的角度，有學者認為其主要內容是重點考核全民所有自然資源資產的收益管理并保障全民共享［19］，也有學者從其收益管理和分配方面進行研討，分析產權制度、資產價值、資產屬性等概念［20］。由于學界并未對資源委代機制試點中的“所有者權益”展開充分研究，有必要在學理上厘清“所有者權益”的內涵。

一般認為，權益是指民事主體受法律保護的權利和利益。民事權利和利益都屬于民事法律關系的構成要素，民事權利是指民事權利主體對特定的民事利益占有、支配的權利，而民事利益是民事法律關系的客體，是民事主體之間為滿足自己的生存和發展而產生的人身利害關系和財產利害關系［21］，資源委代中的所有者權益可分為經濟利益和非經濟利益。因此，資源委代中的“所有者權益”是指“國家”作為自然資源所有者所享有的權利和利益，即國家對全民所有自然資源資產享有的受法律保護的所有者權利和利益，包括對自然資源資產的占有、支配的權利以及從中獲取收益的權利。而資源委代中的“權益落實”，實質上就是指自然資源部以及受委托的地方政府在行使自然資源國家所有權的過程中，應當落實好國家作為自然資源所有者的各項權益。值得注意的是，目前行使權利在試點工作中往往以行使權力的方式表現出來。資源委代機制試點的特殊之處在于，政府是具體行使自然資源所有者職責的受托方，自然資源資產所有權由政府自然資源部門的內設機構（中央是自然資源部權益司，省級是自然資源廳權益處，市級有的在自然資源局設立了權益科，有的仍然將這一職能放在資源利用科）來行使。行使權利的主體是政府職能部門的一個內設機構，其本身就是一個行政管理部門，具體履行職責的是政府公務員，這使得在資源委代機制試點中權利行使往往以行使權力的方式表現出來，行政權力在資源委代機制試點中如影隨形。落實國有自然資源所有者權益，其實質就是要盡量減少“權力”干預的因素，淡化“權力”色彩并強化“權利”特征。

在資源委代機制試點工作中，落實權益的實踐探索主要體現在資產管護、資源資產保值增值以及維護所有者權益等方面。在落實自然資源資產管護方面，實踐中相關試點省市為摸清自然資源資產家底，開展了調查監測、清查核算、確權登記、編制清單工作，在此基礎上形成自然資源資產清查報告和所有者清單。例如，為了更好地實現對自然資源資產的管理，遼寧［22］、湖北［23］等省份探索構建國有自然資源資產信息化監管平臺，資產清查、平衡表編制試點等工作也在有序開展之中。在資源管護方面，相關試點省市注重自然資源日常管護工作的進行，同時著力開展生態修復和資源管護的項目，中央財政資金也予以相應支持以促進項目申報。但實踐的開展也存在一些問題，例如在自然資源資產清單的編制過程中，各類自然資源由不同部門分別開展調查工作，開展進度不一導致數據的統計節點難以統一，年度口徑變化或者監測方法改變也會導致數據不夠準確。在清單內容的設計上，明確行權主體、細化權責事項既是試點工作中的重點也是試點工作中的難點。相關試點省份都在積極探索權責清單化，但由于缺乏明確的制度指引，權責清單化過程中仍然存在著明顯的行政管理色彩。在實現自然資源資產保值增值方面，試點中相關省份主要通過擬訂有關自然資源及其生態保護修復的財政、金融、價格、貿易等經濟調節政策。與此同時，相關試點地區積極創新自然資源資產有償使用方式，例如江西省自然資源廳2019年2月出臺《江西省國有建設用地長期租賃、先租后讓、租讓結合暫行辦法》，廣安市人民政府2019年7月印發《廣安市國有建設用地使用權作價出資辦法》，開展國有建設用地作價出資、工業用地先租后讓等舉措。此外，有的試點地區通過完善資源資產價值評估機制，確保自然資源資產的價值得到充分實現。例如，北京市規劃和自然資源委員會等四部門于2022年6月印發的《北京市國有自然資源（建設用地）使用權有償配置價格評審規定（試行）》第七條明確規定了由兩家評估機構同時對同一項目分別開展地價評估的組織模式。但是在實現自然資源資產配置的過程中，破壞市場規律進行“權力尋租”的現象也時有發生，極大減損了自然資源資產的經濟價值。比如有的政府官員利用職權便利在礦業權設立等方面為他人謀取利益［24］，有的地方政府違反競爭性要求違規設置礦業權競買人限制條件［25］，有的地方政府出于“招商引資”等目的采用低地價的方式出讓工業用地［26］。在維護所有者權益方面，有必要組織開展考核工作，建立與履行所有者職責管理事項相關的考核制度，對行使所有者職責管理事項的各類主體進行考核監督。目前，試點省份加大國有自然資源資產管理情況報告制度的探索力度，以達到維護所有者權益的目標，已有不少試點省份建立地方政府向同級人大常委會報告國有自然資源資產管理情況的制度。據政府官方網站信息，《河北省人民政府關于2020年全省國有自然資源資產管理情況的報告》《江西省人民政府關于2021年度全省國有自然資源資產管理情況專項報告》《鶴山市2021年國有自然資源資產管理情況專項報告》《關于亳州市2020 年國有自然資源資產管理工作情況的報告》《關于鐵嶺縣2020年度國有自然資源資產管理情況的專項報告》《巨鹿縣人民政府關于2021年全縣國有自然資源資產管理情況的工作報告》等已公開發布。另外，相關試點地區探索通過形成研究報告等課題成果來推動自然資源資產損害賠償制度研究的開展，但由于缺乏國家層面的法律制度供給，理論層面的研究較難在實踐中展開。

為有效解決實踐中出現的難題，明確資源委代中“權益落實”的蘊涵是關鍵一步。有學者認為資源委代中的權益落實重點是通過健全收益管理和分配機制等舉措，實現資產的保值增值，從而實現全民的資源利益共享［27］，這與自然資源部出臺的政策文件的指向基本一致。結合自然資源部三定方案中有關自然資源所有者權益司的職責以及相關媒體對自然資源部權益司負責人的訪談要點［28］，落實權益主要包括了“落實資產管護”“實現保值增值”和“維護所有者權益”（圖2）。第一，落實全民所有自然資源資產的管護，前提是摸清所有者權益的家底，對全民所有自然資源資產開展調查監測、清查核算、確權登記和清單編制工作，將所有者權益真正落到實處。作為代理行使主體的自然資源管理部門可以聯合其他相關部門，開展各類自然保護區和生態空間的調查監測工作，建立健全資產儲備管護制度，深入推進自然資源資產保護和使用規劃編制研究。2022年，《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》正式印發實施，對資源委代機制試點工作中健全自然資源保護和利用規劃指明了方向。當前，重點是要健全主體功能區制度，實現人與自然在空間上的協調發展［29］。第二，實現全民所有自然資源資產的保值增值，應當完善自然資源資產處置配置制度，形成以市場為主、政府為輔的配置結構。在市場配置的過程中，建立公平交易的市場機制，讓市場在經營性自然資源資產配置中發揮決定性作用。在利用開發自然資源的過程中，政府應當建立自然資源有償使用制度，以此體現自然資源資產價值，并對其收益進行管理和分配。為實現自然資源資產的保值增值，應當注重將資源委代機制與健全國土空間規劃體系有效銜接起來，將國土空間開發保護規劃的目標要求轉化為自然資源資產配置中不可逾越的紅線，從而為自然資源資產更高效率地配置、更可持續的利用提供依據和支撐。第三，在維護所有者權益方面，“落實資產管護”和“實現保值增值”也屬于廣義上維護所有者權益的內容，而狹義范圍的維護所有者權益，主要是指所有者權益的保障制度，包括健全自然資源損害賠償制度、考核評價制度以及監督制度等方面。履職主體在行使權利的同時，應承擔對利用開發主體的監管職能，建立資源損害的發現、核實、追償機制，以及對委托代理事項的激勵體制和考核獎懲指標，以此督促受托方有效落實國有自然資源權益。

圖2 所有者權益和落實權益的概念關系

在資源委代機制試點過程中，“權益落實”在不同自然資源領域可能呈現出不同的蘊涵。因此，應當根據不同類型自然資源的特征，確立有針對性地落實權益的方式。《資源委代試點方案》中明確針對全民所有的土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等八類自然資源資產（含自然生態空間）開展所有權委托代理試點，不同的自然資源種類全民所有者權益的表現形式也不同。自然資源部作為所有權代表行使主體對各類資源進行管護的方式大體一致，但是各類自然資源能提供的利益形式各有不同。本研究將《資源委代試點方案》中八類自然資源資產能夠產生的利益以表格形式進行比較（表1）。從表1 不難看出，不同類型自然資源資產的收益表現不一，應當根據資源特點制定差異化的權益落實方案。

表1 八類全民所有自然資源資產產生利益的形式

接下來，有必要進一步厘清全民所有自然資源資產所有者權益的邊界。《民法典》中已有明確規定，自然資源屬于國家所有（即全民所有）和集體所有，而《資源委代試點方案》中“全民所有自然資源資產”一詞中已經體現資源委代機制試點所指向的客體，即為國家所有而非集體所有的自然資源。但我國的部分自然資源種類，例如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂資源屬于國家所有還是集體所有，無論在立法還是實踐中都存在著界限不清的問題［30］，這也導致自然資源資產所有者權益界限模糊。此外，雖然全民所有自然資源資產所有者權益屬于國家權益，但也應當受到一定程度的限制，不能排除公民基于維持基本生存需求或社會公共利益開發利用自然資源的合理權利。公民基于生存發展對自然資源的合理需求理應得到滿足，這也是全民共享自然資源的一種表現形式。這就需要通過合理的國有自然資源使用權制度設計［31］，實現自然資源國家所有權與自然資源使用權的有效銜接，確保資源保障公眾基本生存需求的功能落到實處。

3 實施策略：資源委代中“權益落實”的路徑探索

在資源委代機制試點過程中，試點省份對資源委代中的產權交易機制、考核評價機制等方面進行了一系列探索。比如，貴州“在全國率先開展礦產資源配置體制改革，實行礦業權競爭性出讓”［32］；福建探索實施“生態修復+廢棄資源利用+產業融合”的新模式，既實現了對廢棄礦山的治理修復，又變廢為寶，增加了資源收益［33］；浙江省通過對存量土地的全流程管理提高土地利用效率，以“閉環”管理讓大量閑置土地“活”起來等［34］。盡管相關試點省份已經對資源委代機制試點工作中落實權益的具體路徑已經進行了探索，但是各省零星的試點尚不足以對所有者權益進行體系化保護。為此，本研究在總結各省試點經驗的基礎上，提出了權責清單化、資源配置市場化、收益分配合理化、考核評價指標化的“四化”實施策略（圖3）。

3.1 權責清單化

在中央層面的資源委代機制試點中，委托方是國務院或者由國務院授權的自然資源部，受托方是省級人民政府，委托方和受托方都是人民政府（具體工作往往由自然資源主管部門組織實施），政府承擔著自然資源資產儲備、管護、利用以及收益分配等多項職能。權責配置合理清晰是政府相關工作高效順暢運行的核心［35］。在資源委代機制試點工作中，政府權責是否明晰直接關系著所有者權益能否落到實處。在自然資源資產處置配置的過程中，政府和市場的作用相輔相成，缺一不可。在權責清單化的過程中，應當明確政府與市場在資源配置中的分工和邊界。一方面，政府行使全民所有自然資源所有者職責應當充分遵守市場規律，能由市場配置的情形政府就要注重發揮好市場機制的作用；另一方面，還應當注重將自然資源資產分為經營性和公益性兩類，有針對性地制定差異化的權責清單。對于經營性自然資源資產，其資源儲備量較為充足，在政府的權責清單制定過程中應當盡可能減少政府的介入，充分發揮市場機制在落實自然資源資產所有者權益中的作用；對于公益性自然資源，保障公眾資源需求和維護資源安全是落實權益過程中的主要旨趣，尤其是對稀缺、珍貴自然資源和具有重要生態價值的自然資源，權責清單中政府的管護權責應當明確而具體。

資源委代機制試點的特殊之處在于，行使所有者職責的往往是政府自然資源主管部門，而政府部門及其工作人員往往習慣于行使權力。權責清單化，其目標就是要淡化“權力”色彩，凸顯“行使權利”的特征，推動習慣于行使權力的政府職能部門正確行使自然資源國家所有權。因此，合理分配各級政府在資源委代中的權利（權力）、義務和責任，是權責清單化的重中之重。從當前試點情況來看，資源委代在權責配置上存在著不清晰、不合理之處，這影響了對自然資源資產的保護、利用等權益的落實。一方面，資源委代存在縱向權責配置不合理的現象，突出表現為中央和地方財權事權不匹配［11］，上級政府和下級政府權責劃分不合理。在實際工作中，地方在承擔大部分自然資源資產管護等事權的同時，仍需承擔較大的財政支出責任。以福建省莆田市“藍色海灣”整治項目為例，該項目總投資7.05 億元，其中中央補助資金3 億元，地方配套4.05 億元［36］，地方配套資金超過總投資的一半。實踐中甚至出現了作為承擔相應主體責任的受托方缺乏足夠的財力履行職責的情況［37］。除了中央和地方財權事權劃分不合理之外，地方政府上下級之間權責劃分不合理現象在資源委代機制試點工作中同樣明顯，大量資源委代的具體工作被下壓到縣一級政府，實際運行中縣級政府還承擔著部分法律法規授權之外的所有者職責。“市級政府有權無責、縣級政府有責無權”的怪象不利于落實國有自然資源所有者權益。另一方面，資源委代存在同級政府職能部門間權責劃分不明晰的現象。資源委代機制試點工作涉及自然資源、林業、海洋漁業、水利、財政、稅務等多個政府部門。目前試點省份基本上是通過資源清單的方式對代理人的權責進行規定，表格化、粗線條的劃分難免會出現部門間職能交叉或空白的領域。以紅樹林的開發利用以及管護為例，林業部門與海洋漁業部門都具備管護職能，這就容易出現部門間的推諉扯皮。因此，要落實好資源委代機制試點工作中的所有者權益，應當細化、優化目前相對粗疏的自然資源權責清單，實現權責配置清晰合理。一是要厘清職責內容，合理劃分中央和地方、上級政府和下級政府之間、部門與部門之間的事權。在中央和地方事權劃分上，要根據自然資源對國家安全的重要程度、自然資源開發利用過程中負外部性的強弱以及自然資源資產所有權行使的成本等因素綜合考量相關事權的配置［38］。凡與國家安全關聯度高的自然資源資產，比如戰略性礦產資源資產等的事權需劃歸中央；對于盡管與國家安全關聯程度不高但是資源利用負外部性特征凸顯的事項，同樣需要劃歸中央，以避免嚴重生態破壞、環境惡化等負外部性的出現；對于適宜由中央和地方共同承擔事權的，比如對于生態受益范圍廣的生態修復事項，應當注重形成中央和地方共同管理并各負其責的格局；對于與國家安全關聯度低，負外部性弱的事項則根據“簡政放權”的要求將事權劃歸地方。同時，地方政府上下級之間也需根據自然資源資產對本地經濟社會發展的重要程度、負外部性強弱、行使所有權的成本以及部門屬性等因素綜合考慮，合理明確地劃分事權界限，從而實現中央與地方之間、上下級政府之間以及部門與部門之間的事權劃分清晰合理。二是要實現資源委代機制試點中各參與方的權責統一。中央與地方之間、上下級政府之間、同級政府的不同部門之間的財權配置比例需與事權配置比例相對應，從而提高相應主體履職的財政能力以及參與資源委代機制試點工作的積極性。三是要建立權責清單的動態調整機制。權責清單的編制需要立足于自然資源管理的實際情況［27］，比如受托方在編制自然資源資產權益清單時應當契合國土空間規劃確立的開發保護格局以及用途管制的要求［39］，當國土空間規劃、自然資源用途管制要求等發生變化時，資源委代中受托方行權履職的基礎也會受到影響，在此種情形下應當及時調整權責清單，確保受托方的權責與國土空間規劃等自然資源管理事項的目標要求相契合。

3.2 資源配置市場化

2020 年3 月《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出應當建設統一開放、競爭有序的市場體系，2022 年3 月《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》也強調市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。因此，落實資源委代中的資產所有者權益，應當加快推進自然資源資產產權的市場化進程。一是針對不同的自然資源設定符合市場規律的出讓方式。最常見的方式是通過政府招標、拍賣、掛牌等公開競爭機制，但隨著理論的更新和實踐的需求，出現了很多新型的市場化表現形式。例如，通過分離政府的部分經營權，分設特許經營權吸引社會資本［40］。二是完善自然資源資產的價格形成機制。自然資源資產的價格高低對所有者權益有直接的影響。目前，自然資源資產價格存在構成單一化和“資源低價、產品高價”為表征的問題，資產價格并沒有充分體現自然資源的生態價值和社會價值，自然資源的生態管護和修復成本、開發后自然資源枯竭的負外部性成本體現并不顯著。而這種情形也會導致市場和政府為了當地經濟而過度開發的問題，或者市場通過轉嫁稅負給下游企業乃至消費者來規避價格管制的問題［41］。三是注重規范自然資源資產市場秩序。實踐中尚存在著經營權證不一、經營年限較長、過度開發資源等問題，亟待加強自然資源資產交易市場監管。對于擾亂市場經濟的行為進行懲處，并且把控經濟主體的經營行為限度，使其不得肆意破壞自然資源而進行營利［42］。與此同時，還應當在符合國土空間規劃要求的前提下完善自然資源資產的市場化配置規則，推動自然資源資產的市場配置與《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》對自然資源保護與利用的要求相銜接，既充分尊重市場運行規律，又保障自然資源的有序開發利用。簡言之，提升自然資源配置市場化水平，有利于通過市場手段實現自然資源收益最大化，對于有效落實自然資源權益意義重大。

3.3 收益分配合理化

2019 年4 月中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》強調要“完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構”［43］。對自然資源資產收益在資源委代的各參與方之間進行合理分配，是落實所有者權益的關鍵一步，其主要體現為各級政府之間如何進行收益分配。在經營性自然資源資產收益方面，部分自然資源資產收益的分配比例在法律法規中已經有明確的規定。例如，根據《中華人民共和國土地管理法》（《以下簡稱《土地管理法》）第五十五條第二款的規定，新設建設用地的土地使用費由中央和地方以3∶7 的比例分成；根據《財政部 自然資源部 稅務總局關于印發礦業權出讓收益征收辦法的通知》（財綜［2023］10號）第四條的規定，礦業權出讓收益由中央和地方按照4∶6 的比例分成；根據《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發［2017］29 號）的規定，礦業權占用費以2∶8 的比例由中央和地方分成；根據《財政部、國家海洋局關于加強海域使用金征收管理的通知》（財綜［2007］10號）的規定，海域使用金除法律特殊規定外，其余收取的海域使用金由中央和地方按照3∶7的比例分成。可見，在中央和地方層面進行自然資源資產權益分配時，地方層面保留的收益較多。合理分配中央和地方層面的財權和事權，明確各級政府所需要承擔的責任和義務，既要保障地方政府作為受托方的合理收益，也要注重保障中央的自然資源資產收益。在公益性自然資源資產收益方面，由于公益性主要體現為自然資源的社會價值或者生態價值，此種情形下地方政府主要承擔資源的管護職責，但是由于公益性自然資源獲取的經濟利益較少，加上地方政府的財力有限，加大中央財政的支持力度是提升地方政府管護公益性自然資源資產積極性的關鍵所在。此外，資源委代中各級政府的自然資源資產收益支出制度還不完善，在收益分配制度建設中也應當促進自然資源資產的“收支平衡”。

3.4 考核評價指標化

資源委代機制試點工作中對落實權益情況進行科學的考核評價，能夠有效推動自然資源所有者權益真正落到實處。考核評價機制重在檢驗委托代理工作的實施成效，其核心目的是考評受托方推動委托代理工作的完成度，從而推動資源委代工作的有效實施。目前，資源委代機制試點中考核評價主要圍繞試點地區政府的工作推進情況、資源清單的編制情況、自然資源資產處置配置等制度探索情況以及實踐案例總結情況等方面展開。盡管已經確定了考核評價的總體框架，但仍然有提升的空間。一是應當將自然資源資產整體權益的實現納入考核指標。習近平總書記指出“山水林田湖草沙是生命共同體”，強調要運用系統論的思想方法管理自然資源和生態系統［44］。在資源委代工作中，同樣要貫徹“山水林田湖草沙是生命共同體”的原則，在對落實權益進行考核評價時不能僅關注某一類自然資源要素的權益實現情況，而要對土地、礦產、森林等自然資源資產的權益實現情況進行整體評價考核。因此，對落實權益的考核評價應當著力避免僅僅對單個自然資源要素的權益實現情況進行評價。以權益落實的重要參考工具——自然資源價值評價為例，當前只有土地、森林等部分資源要素領域的價值評價相對成熟，比如市場比較法、收益還原法、剩余法等多種評估方法已經廣泛運用于土地資源資產的經濟價值評估中［45］，《城鎮土地估價規程》（GB/T 18508-2014）、《農用地估價規程》（GB/T 28406-2012）、《城市地價動態監測技術規范》（TD/T 1009-2007）等標準已經在地價評估領域推行多年。在森林資源領域，《森林資源資產評估技術規范》（LY/T 2407-2015）和《自然資源（森林）資產評價技術規范》（LY/T 2735-2016）對森林資源的經濟資產核算、非經濟資產核算等內容進行了規定。但是當前自然資源資產的整體價值評價方法、標準尚不完善，這不利于對自然資源資產的整體價值實現情況進行評價。同時，除了經濟價值之外，自然資源資產還存在生態、社會等多方面的價值，在落實權益的考核評價指標中還需對社會價值、生態價值等非經濟價值因素進行綜合考量，從而實現對自然資源資產整體權益實現程度的科學判斷。二是要在考核評價指標中設置“容錯空間”。資源委代機制試點需要地方政府“摸著石頭過河”，試點就難免出現失誤甚至錯誤，但當前試點工作考核評價中容錯機制不健全，這就導致有的地方政府為了避免擔責而奉行“不做則不錯”的準則。為了進一步激發資源委代機制試點工作的活力，實現權益落實機制的深度探索，有必要為資源委代機制試點中的各參與方提供適當的容錯空間。

4 制度保障：資源委代中“權益落實”的根本之策

隨著資源委代機制試點的不斷推進，國有自然資源所有者權益落實的制度需求日益凸顯。對照當前資源權益落實存在的突出問題以及資源委代機制試點的主要任務，應當著重加強國有自然資源資產的權益歸屬制度、權益價值評估制度、資產收益分配制度以及權益落實考評制度等方面的制度建設，以求形成穩定且有效的所有者權益落實制度保障體系。這既需要政策的有效頂層設計與強力推動，也需要央地資源立法的協同跟進，以形成穩定且邏輯自洽的資源委代權益落實制度體系（圖4）。

圖4 資源委代中權益落實的制度保障

4.1 建立健全權益歸屬制度

只有權屬明晰才能有效落實權益。①要明確未列明自然資源的所有權歸屬。如前文所述，《民法典》已經明確規定礦藏、水流、海域、無居民海島、城市土地以及法律規定的野生動植物屬于國家所有，不存在權屬爭議。而需要明晰邊界和范圍的則是森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源的所有權歸屬主體。學界對“等自然資源”如何解釋存在爭論：有學者認為“等”字應當理解為相對列舉未盡，“等”字包含的是前述列明的自然資源范圍，可以在立法確認的情形下拓展其范圍，不能將未列明的自然資源一律看作國家所有［46］；有學者認為“等”字應當理解為絕對列舉未盡，除少數法定特例屬于集體所有，其他的未盡資源都應當屬于國家所有［47］。本研究贊同將“等”字理解為相對列舉未盡，不能將未列明自然資源類型簡單地全部歸入國家所有，對于未明確權屬的新型自然資源應當在立法確認為國家所有之后才能納入資源委代機制試點。②要明晰自然資源國家所有和集體所有的邊界。在資源委代機制試點中，重點是需要厘清森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源的所有權歸屬。從我國目前的立法情況看，主要存在兩個方面的問題亟待解決，其一是要解決好復合型資源如何進行拆分并進行種類定性的問題，例如根據《中華人民共和國森林法實施條例》（以下簡稱《森林法實施條例》）第二條和《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》）第二條第二款的規定，森林包括森林、林木、林地以及依托其上的其他生物，草原包括天然草原和人工草地。山嶺分為森林覆蓋型和荒山型，前者可納入森林資源范疇，后者與荒地可同屬于土地資源。灘涂這類資源沒有具體法律法規明確其屬性，在廣義上包含海灘、河灘和湖灘。而國家公園這類自然資源是諸多自然資源種類的復合體，《自然資源統一確權登記暫行辦法》第十四條已將國家公園作為獨立登記單元，故其權屬應該以公園空間覆蓋范圍內的所有自然資源資產作為一個整體確立歸屬，可在未來的《國家公園法》中進行相應的立法補充，明確其權屬性質的整體性。其二是在明確了各類自然資源的構成和屬性后，需明確其所有權歸屬。憲法中明確規定除法律規定屬于集體所有的自然資源，都屬于國家所有。但是現有規定仍然存在一定的沖突。例如，《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第三條和《草原法》第九條規定，森林和草原除法律規定屬于集體所有外，其余都屬于國家所有。因其自然資源范圍包括林地和草地，所以也同樣適用《土地管理法》。按照《土地管理法》第九條的規定，林地、草地除法律規定屬于國家所有的，其余都屬于集體所有，這恰好與《森林法》和《草原法》的規定相反。而荒山、荒地由于具有土地屬性，也是屬于此類互斥情況。因此，對于與土地緊密聯系的森林、草原、荒地和荒山等自然資源權屬，應當在一部法律中進行統一的規范，如果有需要國家經營的特殊自然資源，再以特別法的方式體現出來［30］。

4.2 建立健全權益價值評估制度

建立健全權益價值評估制度，有助于考量受托方落實權益的情況。自然資源權益價值評估的核心是對因行使資源所有權所獲得利益的評估，即對自然資源資產的經濟價值、生態價值、社會價值等的綜合評估。評估內容包括對通過出讓自然資源資產等方式所獲得的經濟收益以及對因生態服務、旅游康養等自然資源生態價值、社會價值的實現而獲得的收益等。權益價值評估需要評估主體采用科學的評估方法，并根據經濟水平、社會發展等條件的發展變化進行相應的動態調整。簡言之，需要從評估主體、評估方法、評估規則動態調整等方面建立健全權益價值評估制度。一是要明確權益價值評估主體的準入門檻及管理細則。當前，在資源委代試點工作中對權益價值相關內容進行評估主要是由作為受托方的地方政府推動。例如，作為受托方的地方政府與土地評估機構簽訂地價評估合同，采購地價評估服務。但是地方政府作為資源委代的受托方，其為了通過委托方的考核而不當干擾資產價值評估的可能性以及操作空間的存在［48］，相關評估機構的評估結果未必客觀、準確。為此，建議自然資源部盡快出臺《自然資源資產價值評估主體管理辦法》，為自然資源資產評估服務提供制度遵循，明確權益價值評估主體的準入門檻與退出規則。二是要建立健全權益價值評估規范。建議通過出臺《自然資源資產權益價值評估標準》，對自然資源資產權益價值評估的理念、技術流程、評估方法等內容進行規定，明確權益價值整體評估的理念，根據自然資源的特性和實際情況確定相應的評估方法和相關動態調整規則，從而實現對權益價值評估的科學化。三是要建立健全權益信息溝通共享機制。自然資源委托代理涉及多個部門，全面獲取權益落實的相關信息必然關涉多個政府職能部門，建立健全權益信息溝通共享機制是落實權益必不可少的步驟。建議在立法層面對自然資源資產權益信息溝通協調制度的具體內容進行細化，為受托方獲取相應權益信息消除障礙。

4.3 建立健全自然資源資產收益分配制度

中央與地方各級政府自然資源資產收益的合理分配，是資源委代機制試點中調動各參與方積極性的關鍵，也是落實權益的關鍵一環。在分配的過程中，既要保證分配機制對地方政府起到正向的激勵作用，又要充分保障國家作為所有者的自然資源權益。政府層級間收益分配的制度建構可按照縱向分配和橫向分配兩個維度來推進。在制度設計中，可以細分為初始分配和再分配兩個環節。初始分配環節是指針對不同政府部門層級對全民所有自然資源資產收益的初次分配過程，再分配環節是指在初始分配后，為了保障分配公平和區域間分配平衡，在同級區域中再次進行的調整式分配環節。在初始分配環節，在扣除地方政府的資源資產管理成本后，應當盡可能保障中央層面在收益分配中占據較大比重，充分發揮中央對全民資源的統籌規劃作用，將收益投入到全民共享的公共服務領域中，落實全民所有自然資源資產所有者權益。根據算法分析，進行收益分配時，委托人分配給代理人的固定收益超過最高固定收益的1/2 時，代理人履行自然資源保值增值職責時越努力［49］，故建議立法對中央和地方的分配比例統一修改為1∶1 的比值。再分配環節多發生于資源受益地區和資源保護地區之間，例如，流域上游區域因保護水資源而支付了成本、減少了收益，下游地區作為資源受益者應當向上游區域進行一定的補償，在實踐中體現為政府間的財政轉移支付制度。財政轉移支付制度在資源委代機制中的合理運用，能夠平衡區域間的資源利益，調整自然資源管理的支出結構。在完成全民所有自然資源資產收益的分配后，收益金的管理和支出也應當納入制度化軌道。依據《預算法實施條例》第十二條第二款的規定以及新一輪財稅體制改革的要求，全民所有自然資源資產收益應當形成預算體系，并加大將收益納入公共預算的力度，以公共財政支出來保障全民受益。在支出事項上，應當優先用于可再生資源的養護、重要生態資源的管護以及資源利用后的生態修復等。自然資源資產收益支出預算應當確保自然資源更新的資金需求、具有重要生態功能自然資源的管護資金需求，以及因資源開發利用引發的生態修復資金需求。在資金尚有盈余的情況下，自然資源收益支出還可重點考慮用于公共服務或者民生福利，支持具有公共服務功能的資源類建設項目。

4.4 建立健全權益落實考核評價制度

科學的考核評價指標體系是資源委代機制試點的指揮棒，建立健全權益落實考核評價制度，是資源委代機制試點得以有效推進的重要保障。在落實權益考核評價的制度內容設計上，明確考核評價的依據是前提和基礎。由于各級政府行使的是不能隨意放棄和協商調整的資源所有者“職責”，不能簡單按照民法規制的私主體內部的考核評價模式對其進行考核評價，否則無法體現國家所有權行使的特殊性［1］。為了使資源委代機制試點工作的考核評價有法可依，應當建立以“激勵”為核心、以“懲戒”“容錯”為輔助的考核評價制度體系。一方面，要將自然資源資產整體權益納入考核評價體系之中。建立健全自然資源資產整體權益考核評價制度首先要樹立自然資源資產一體化保護和利用的理念，在相關的試點實施方案中要明確自然資源資產權益整體落實和保護的重要性，強化受托方對土地、礦產、森林、海洋等自然資源資產權益整體發揮的重視程度。同時，要制定和完善自然資源資產整體權益考核評價標準，在制定全國統一的共性標準的基礎上，充分考量各地的資源稟賦條件，落實權益的工作難度等因素，因地制宜設置考核指標和考核權重等，提高考核評價標準的韌性，充分利用自然資源保護公益性組織的專業優勢，為資源委代機制試點工作的考核評價提供支持。同時，還要將自然資源資產的管護效果納入考核評價指標中，把自然資源資產配置是否與國土空間規劃體系有效銜接起來作為一項重要考核指標加以強調。另一方面，要明確在何種情形之下可以暫停代理并依法追究相關法律責任，以及在何種情形之下可以適用容錯機制，以形成既有效追責又科學容錯的考核評價機制。在資源委代中，當代理人出現越位、缺位等情形時，可暫停代理并依規依紀依法追究相關責任［28］。那么，如何認定代理人越位或者缺位？代理人缺位主要是指當代理人因敷衍塞責或出于短期經濟利益考量等“無利則躲”的主觀因素造成的對法定或約定代理事項未進行行權履職的消極不作為；代理人越位是指代理人因對落實權益的制度、政策理解不到位而產生的試點探索的偏差，比如試點工作中出現的部分地方將執法內容納入資源委代機制試點工作中，或者因“有利則爭”等主觀原因造成的超出法定或約定代理履職范圍的亂行為。對于因為敷衍塞責以及“無利則躲”等原因造成的代理人缺位現象，以及因為“有利則爭”等原因出現的代理人越位現象，要綜合考量造成權益損害的大小程度以及產生的不良社會影響等后果選擇終止或暫停代理資格，并且依法依規啟動追責程序，從而避免對所有者權益造成更大的損害。需要注意的是，對于因上位制度不完善等客觀原因造成的權益不落實現象以及因對落實權益的制度、政策理解不到位而產生的試點探索的偏差，則應當根據具體情況適用容錯制度。要在自然資源相關法律中將容錯事項規定為法定免責事由，同時通過出臺資源委代機制試點容錯實施細則等方式，從行為的初衷、決策的程序、權益不落實的程度以及事后的補救措施等維度充分考量“容錯”的空間，既體現對敢于擔當作為者的呵護，又避免容錯制度成為“平者”“庸者”的避風港。

5 余 論

隨著試點工作的深入推進，資源委代中的權益落實較改革之前已經有了明顯的進步，相關的機制創新與制度建設也步入推陳出新的快車道。本研究對資源委代中“權益落實”的理論闡釋，對相關實施策略以及制度建設的探討，皆是基于當前資源委代機制試點工作的觀察與思考，以期能為資源委代中的權益落實提供一種方案。必須看到，落實權益既是資源委代機制試點的難點問題，也是一項龐雜的系統工程，絕不是一朝一夕之功。除了前文論及的內容之外，仍有如何完善自然資源資產報告制度、如何強化自然資源資產權益落實監管機制、如何健全自然資源損害賠償制度等問題值得深入研究。一言以蔽之，資源委代中的權益落實及其制度保障既需要試點工作不斷累積經驗，也需要政府相關部門、立法機關、學界以及社會各界的群策群力。在這個過程中，既需要遵循“全民所有即國家所有”的制度邏輯以及《民法典》關于自然資源國家所有權的相關規定，也需要在權益落實的相關環節大膽創新，敢于打破制度藩籬，進而探索出一條符合資源委代機制試點目標要求的權益落實制度體系。