中國跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)思

吳鳳平，王瑞方，季英雯

（河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100）

跨境水資源與國際政治密切相關(guān)［1］，已成為政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略關(guān)鍵環(huán)節(jié)，牽動(dòng)流域政治緊張狀況［2］。而水資源災(zāi)害對(duì)跨境河流水安全與糧食安全的高度危害性［3-4］，進(jìn)一步增加了跨境水資源災(zāi)害防治的重要性，因此水資源災(zāi)害防治應(yīng)被視為國際河流沖突預(yù)防與合作的重要內(nèi)容［5］。同時(shí)，跨境河流在水文地理上的自然一體性屬性，使得跨境水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理具有多國家、系統(tǒng)性的特征：從國家層面，災(zāi)害往往涉及多個(gè)流域國；從流域?qū)用?，水資源災(zāi)害防治是涉及整個(gè)流域的系統(tǒng)性工程。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市人口的擴(kuò)張、國際河流航道的開發(fā)，跨境河流上下游國家自發(fā)或不自發(fā)地成為“水安全命運(yùn)共同體”［6］。依靠目前單一國家建立的零散防洪抗旱工程措施和非工程措施，難以有效治理全流域水資源災(zāi)害［7-8］。因而，流域國之間攜手面對(duì)流域?yàn)?zāi)害，建立跨國界河流水環(huán)境應(yīng)急管理體系，是確?？缇乘Y源安全性、維護(hù)各流域國利益的重要手段［9］。

1 研究現(xiàn)狀

跨境河流災(zāi)害主要指洪水、干旱、水污染等特殊水情［8，10-11］。在河流災(zāi)害預(yù)警管理方面，學(xué)界大多關(guān)注于預(yù)警方法的應(yīng)用，如臨界雨量［12］和分布式水文模型［13］、干旱指數(shù)法［14-15］、機(jī)理模型［16］等。而由于各國水資源災(zāi)害相關(guān)立法完備程度、利益訴求、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)水平等不同［17］，跨境河流災(zāi)害合作進(jìn)程也不盡相同［17-18］，具有國際普適性的跨境河流災(zāi)害預(yù)警管理機(jī)制尚未形成。在河流災(zāi)害應(yīng)急管理方面，學(xué)界主要通過協(xié)調(diào)上下游國家在全流域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的聯(lián)系，并反思已有水資源管理制度的不足，進(jìn)而提出構(gòu)建跨境河流協(xié)同管理機(jī)制的設(shè)想［9，19-21］，具體包括：①洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理，侯時(shí)雨等［22］通過模擬全流域已建、在建和規(guī)劃水庫的聯(lián)合調(diào)度過程，證實(shí)全流域水庫聯(lián)合調(diào)度對(duì)瀾湄流域5 個(gè)主要斷面均有顯著的防洪作用。Mehta 等［23］認(rèn)為保加利亞在早期洪水預(yù)警合作上的消極態(tài)度以及對(duì)上游水文數(shù)據(jù)信息的控制，是制約下游土耳其和希臘洪水風(fēng)險(xiǎn)管理效率的重要原因。Hossain 等［24］認(rèn)為由于上游印度缺乏對(duì)流量和降雨的實(shí)時(shí)測量，以及全流域流量測量基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，導(dǎo)致下游孟加拉國難以提高洪水預(yù)報(bào)的精確度。②干旱風(fēng)險(xiǎn)管理，李浩等［10］基于柬埔寨存在的水旱災(zāi)害、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的主要問題與合作需求，提出中柬水資源合作路徑。夏婷等［25］采用多元數(shù)據(jù)分析法，發(fā)現(xiàn)2019 年瀾滄江水電站在一定程度上緩解了湄公河下游的旱情。③水污染管理，謝永剛等［11］提出各沿岸國對(duì)跨國水污染的共同治理應(yīng)是未來重要的研究方向。王思涵［26］認(rèn)為瀾湄流域上下游、左右岸“各自為政”的生態(tài)保護(hù)方式是瀾湄流域無法達(dá)成全流域水污染防治目標(biāo)的重要因素。

綜上所述，關(guān)于流域國家協(xié)同管理跨境河流災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急工作，現(xiàn)有研究大多集中在對(duì)技術(shù)、已有制度或上下游聯(lián)系等的分析層面，尚未深入探討如何構(gòu)建融合多層面的水資源災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制框架。為彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，本研究通過剖析典型跨境河流流域國簽署的災(zāi)害協(xié)議、成立機(jī)構(gòu)的職能與性質(zhì)，及實(shí)施的水資源合作項(xiàng)目等，透視中國跨境河流災(zāi)害管理存在的問題，并據(jù)此將跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制的構(gòu)想具象化，為其他跨境河流災(zāi)害防治提供借鑒。

2 研究方法與案例選取

2.1 研究方法

劉宗瑞等［27］針對(duì)國際河流防洪協(xié)議內(nèi)容的分析，得出多邊合作協(xié)同防治、合作目標(biāo)高度專業(yè)性、合作方式高緊密性是跨境水資源災(zāi)害防治的主流趨向等結(jié)論，并基于流域國之間的水資源合作情況，從橫向、縱向、一體化視角分別從廣度、深度［28］與緊密度［29-30］3 個(gè)維度，全面剖析中國跨境水資源災(zāi)害管理的現(xiàn)狀。

本研究借鑒相關(guān)研究［27-28，30］，進(jìn)行以下界定。合作廣度的界定：為實(shí)現(xiàn)跨境水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理目標(biāo)所參與的流域國的數(shù)量，表示合作單位的橫向延伸。合作深度的界定：指跨境水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理目標(biāo)在合作項(xiàng)目中的重要性，可表現(xiàn)為協(xié)議專業(yè)性或合作次數(shù)，表示流域國合作的縱向拓展程度。合作緊密度的界定：指流域國之間的聯(lián)結(jié)程度，表示國家之間合作方式的層次，是跨境水資源抗災(zāi)合作一體化的體現(xiàn)。各維度評(píng)價(jià)等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)詳見表1。

表1 跨境河流水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理合作的評(píng)價(jià)維度

2.2 典型河流選取

中國是亞洲主要國際河流的孕育國，中國與周邊國家的國際河流合作問題，直接關(guān)系到亞洲水安全環(huán)境的構(gòu)建。中國國際河流主要分布在西北、西南、東北地區(qū)，其中西北和西南地區(qū)以跨境河流為主，同時(shí)也是中國域外力量干擾與地緣政治競爭的關(guān)鍵區(qū)域，東北地區(qū)國際河流以界河為主。因此，該研究選取中國西北地區(qū)的伊犁河、西南地區(qū)的瀾滄江—湄公河作為典型跨境河流研究對(duì)象。

伊犁河水資源開發(fā)利用涉及中哈關(guān)系甚至影響中美俄在中亞的戰(zhàn)略均勢［31］。流域山洪、冰凌等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。此外，水質(zhì)污染也是伊犁河突出的水災(zāi)害問題。在中國境內(nèi)，伊犁河流域鋼鐵、造紙、水泥、毛紡等企業(yè)排放的工業(yè)廢水對(duì)伊犁河的水體環(huán)境造成了一定的影響；而在哈薩克斯坦境內(nèi)，工礦業(yè)及周邊產(chǎn)業(yè)造成伊犁河下游重金屬含量嚴(yán)重超標(biāo)［32］，致使伊犁河成為了哈薩克斯坦境內(nèi)污染較嚴(yán)重的跨境河流，甚至對(duì)阿拉套國家森林公園造成了一定程度的影響［33］。在中哈兩國水資源災(zāi)害聯(lián)合防治方面，根據(jù)國際水事件數(shù)據(jù)庫（IWED）［34］，1979—2008年中哈在伊犁河聯(lián)合管理方面合作少、等級(jí)低，而在防洪減災(zāi)方面未見相關(guān)合作的報(bào)道，在水質(zhì)方面也僅存在1次輕微語言不和諧情況，見圖1（a）。

圖1 跨境河流水資源沖突與合作

瀾湄流域是洪旱災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，洪旱災(zāi)害嚴(yán)重威脅流域人民生命財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)陳興茹等［35］整理的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：1953—2017 年，越南平均每次干旱事件約造成12.33億美元的損失；1955—2017年，泰國平均每次洪災(zāi)事件約損失5.93 億美元，平均每次干旱事件約影響382 萬人；1987—2016 年，柬埔寨平均每次洪水事件約造成91 人死亡。依據(jù)IWED［34］的數(shù)據(jù)，1979—2008 年瀾湄流域國家在水資源相關(guān)議題方面合作頻次多、領(lǐng)域廣，雖然在防洪減災(zāi)與水質(zhì)管理方面僅有5次低等級(jí)合作，但在水資源聯(lián)合管理方面合作總次數(shù)達(dá)到41 次，最高合作等級(jí)達(dá)到了4級(jí)，見圖1（b）。

3 中國典型跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理問題透視

3.1 伊犁河流域

目前，中哈兩國關(guān)于跨境河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成立中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)、中哈環(huán)保合作委員會(huì)，前者涉及兩國在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)如何保護(hù)跨境河流的內(nèi)容，后者更專注于流域水質(zhì)監(jiān)測與評(píng)估以及突發(fā)性水污染應(yīng)急防治工作。中哈簽署的有關(guān)跨境水資源災(zāi)害管理的協(xié)議、協(xié)定等重要文件見表2。

表2 中哈簽署的與伊犁河水資源災(zāi)害管理相關(guān)的協(xié)議/協(xié)定

伊犁河流域僅涉及中國、哈薩克斯坦兩個(gè)國家，所以在合作廣度上屬于“高”等級(jí)。其次，依據(jù)表2，在合作深度方面，已有協(xié)議僅涉及自然災(zāi)害通報(bào)、水文水質(zhì)數(shù)據(jù)交換、防災(zāi)措施探討等信息交流層面，就如何開展水資源災(zāi)害協(xié)同管理中哈沒有專門簽署協(xié)議條約或制定預(yù)警應(yīng)急方案的程序，以及更高維度的災(zāi)害協(xié)同管理頂層設(shè)計(jì)，因此合作深度僅為“中”。再次，雖然中哈兩國就保護(hù)跨境河流已成立“中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)”和“中哈環(huán)保合作委員會(huì)”，但目前中哈就水資源災(zāi)害管理問題主要采用會(huì)議磋商、自然災(zāi)害信息緊急通報(bào)、科研合作等方式［36］，兩國并沒有共同制定對(duì)雙方皆具約束作用的災(zāi)害管理一體化制度與程序，因而合作緊密度僅達(dá)到“中”的標(biāo)準(zhǔn)。具體劃分見表3。

表3 伊犁河水災(zāi)害管理合作評(píng)價(jià)

綜合以上分析，中哈就伊犁河水資源災(zāi)害管理合作的廣度、深度、緊密度僅屬于“高-中-中”層次，仍存在很大提升空間，具體可概括為以下3個(gè)方面。

（1）現(xiàn)有框架協(xié)議使雙方在流域治理機(jī)制共建方面協(xié)調(diào)難度依然很大。目前，兩國雖然簽署了一系列有關(guān)跨境河流合作與利用的雙邊條約或協(xié)定，但多涉及的是水文水質(zhì)等基礎(chǔ)性資料及信息的互換共享，許多法律政策都沒有具體深入細(xì)化，缺乏法律效力。同時(shí)，兩國對(duì)于災(zāi)害合作的具體內(nèi)容、合作模式、處理問題的原則、合作的具體執(zhí)行程序等都沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，尚缺乏完善的合作約束機(jī)制。

（2）管理機(jī)構(gòu)職能的局限性影響兩國跨境水資源合作向縱深推進(jìn)。目前兩國共同成立的中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)僅由中哈雙方各自委派的一名代表和兩名副代表組成，職能范圍僅限于負(fù)責(zé)制定聯(lián)合委員會(huì)工作條例和討論《中哈政府關(guān)于利用和保護(hù)跨界河流的合作協(xié)定》的執(zhí)行情況，沒有權(quán)力及時(shí)收集雙方水資源災(zāi)害相關(guān)信息，以及對(duì)有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、模式等做出明確規(guī)定。管理機(jī)構(gòu)在水文信息收集、規(guī)范制定等方面的職能局限性，對(duì)中哈利用和保護(hù)跨界河流聯(lián)合委員會(huì)等管理機(jī)構(gòu)提出決策方案形成了諸多制約，難以高效推進(jìn)兩國跨境水資源合作向縱深發(fā)展［37］。

（3）信息共享程度有限使雙方均不能動(dòng)態(tài)掌握流域水文、水質(zhì)等情況。盡管中哈簽署了有關(guān)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)中哈兩國要互相通知的協(xié)議，并約定雙方相互對(duì)等交換主要跨界河流的水文水質(zhì)資料，但由于缺乏信息共享平臺(tái)，中哈兩國并不能動(dòng)態(tài)掌握上下游水文、水質(zhì)及監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等情況。就哈國而言，中哈兩國跨境水資源合作的一個(gè)重要內(nèi)容是相關(guān)信息資料的交換。盡管中國在跨境水資源方面已積累了大量的研究成果，但由于沒有被及時(shí)翻譯，使哈方誤認(rèn)為中國缺乏對(duì)跨境水資源管理方面的論證工作。這種信息的不對(duì)稱性，造成兩國只從本國利益出發(fā)開發(fā)利用跨境河流，必然會(huì)忽略對(duì)流域“整體利益”的考量，從而影響兩國合作的熱情［37］。

3.2 瀾湄流域

目前對(duì)瀾湄流域進(jìn)行水資源國際合作與開發(fā)的流域內(nèi)政府間國際組織主要有湄公河委員會(huì)（簡稱湄委會(huì)）、瀾湄合作機(jī)制。其中，湄委會(huì)為柬埔寨、老撾、泰國和越南四國政府共享水資源管理和湄公河可持續(xù)發(fā)展的政府間合作組織；而瀾湄合作機(jī)制是由中國推動(dòng)建立的瀾湄六國集體參與建設(shè)的共享平臺(tái)，是中國引領(lǐng)構(gòu)建東南亞安全格局的重要舉措，是“水安全命運(yùn)共同體”理念的重要體現(xiàn)。湄委會(huì)主導(dǎo)下的湄公河下游四國就流域水資源災(zāi)害管理達(dá)成共識(shí)的協(xié)議或程序等［8］見表4。據(jù)“瀾湄水資源合作信息共享平臺(tái)”發(fā)布的信息，瀾湄合作機(jī)制下水資源合作相關(guān)文件及項(xiàng)目見表5。

表4 湄委會(huì)主導(dǎo)下流域水災(zāi)害合作相關(guān)文件

依據(jù)表4 與表5，瀾湄流域水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急合作基本達(dá)到“高-高-中”等級(jí)。①在瀾湄流域水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理合作上，雖然湄委會(huì)主導(dǎo)的合作并未囊括所有流域國，但瀾湄合作機(jī)制已實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，并引導(dǎo)水資源災(zāi)害防治工作向多邊合作、協(xié)同防治的國際河流一般性合作趨勢［27］發(fā)展，已然實(shí)現(xiàn)了合作廣度的最大化。②湄委會(huì)雖然確立了成員國之間數(shù)據(jù)信息共享的步驟，并與中國簽訂了水文數(shù)據(jù)相關(guān)協(xié)議，但就災(zāi)害信息處理與災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的方案并未詳細(xì)制定。瀾湄合作機(jī)制成立后，雖然六國沒有簽署專門性協(xié)議，但瀾湄合作專項(xiàng)基金扶持了眾多防洪抗旱項(xiàng)目，并多次援助下游國家提升水文信息監(jiān)測與預(yù)警技術(shù)及制定防災(zāi)規(guī)劃，提高了流域整體的防洪抗旱能力，基本達(dá)到了流域水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急目標(biāo)的“高”度專業(yè)化。③在合作方式上，湄委會(huì)僅采用了事先通知、協(xié)商和協(xié)議等合作方式；而瀾湄合作機(jī)制下的六國也仍以共識(shí)性合作項(xiàng)目為主，目前二者皆未確立水資源災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急一體化管理機(jī)制和運(yùn)作程序，因此，流域國間的合作方式層次僅達(dá)到“中”級(jí)。具體劃分見表6。

表6 瀾湄流域水災(zāi)害管理合作評(píng)價(jià)

盡管瀾湄流域水資源災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)到了“高-高-中”等級(jí)，但湄委會(huì)和瀾湄合作機(jī)制框架下的水資源災(zāi)害合作仍存在一定提升空間，包括缺乏一體化水資源災(zāi)害協(xié)同管理機(jī)制、信息共享機(jī)制不完善、水資源項(xiàng)目合作資金存在散小斷現(xiàn)象等。

（1）流域?yàn)?zāi)害預(yù)警應(yīng)急措施分散阻礙了流域性水資源災(zāi)害協(xié)同管理機(jī)制的建立。瀾湄流域下游國家活躍著各種環(huán)境保護(hù)組織和私營媒體，某些國際組織與非政府組織甚至能夠主導(dǎo)當(dāng)?shù)孛襟w的話語權(quán)，無視各國每年因洪旱災(zāi)害造成的生命財(cái)產(chǎn)損失，甚至拒絕采取洪旱災(zāi)害全流域聯(lián)合防治措施，致使瀾湄流域干流沿岸各國僅建成了零散的堤防、河道整治、分洪設(shè)施、閘壩等工程措施和非工程措施，尚未形成流域性防洪減災(zāi)體系［38］。再者，數(shù)據(jù)共享、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急決策、發(fā)布通知等過程缺乏統(tǒng)一管理平臺(tái)，限制了信息流通速度，降低了流域?yàn)?zāi)害預(yù)警應(yīng)急響應(yīng)效率。

（2）數(shù)據(jù)信息獲取與共享機(jī)制不完善制約了瀾湄流域?yàn)?zāi)害聯(lián)防聯(lián)控能力。從國家內(nèi)部災(zāi)害數(shù)據(jù)獲取的時(shí)效性看，部分湄公河流域國家內(nèi)部涉水管理部門眾多，部門之間協(xié)作困難，在垂直方向上阻礙了災(zāi)害決策。從國家之間共享災(zāi)害信息的準(zhǔn)確性看，瀾湄流域下游國家普遍沒有足夠的資源或處理水管理系統(tǒng)的能力［39］，流域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的整編質(zhì)量難以保證；再者，出于利益訴求差異及地緣政治、經(jīng)濟(jì)開發(fā)等憂慮，上下游國家數(shù)據(jù)共享不對(duì)稱，水問題的解決結(jié)果缺少全流域達(dá)成共識(shí)的發(fā)布渠道［40］，這都增加了針對(duì)上游國的負(fù)面水輿情，以致在水平方向阻礙了流域國之間災(zāi)害聯(lián)合評(píng)估工作的開展。

（3）水資源項(xiàng)目合作資金散、小、斷，不利于水資源災(zāi)害合作項(xiàng)目縱深推進(jìn)?，F(xiàn)階段湄委會(huì)運(yùn)行資金約80%來源于發(fā)達(dá)國家的援助，援助項(xiàng)目主要集中于環(huán)境保護(hù)、生物多樣化、氣候變化、人權(quán)及文化保護(hù)等方面［41-42］，制約了其對(duì)合作模式、項(xiàng)目類別及資金調(diào)用等的自主決策和裁決權(quán)，甚至直接影響了下湄公河水問題的處理方向與結(jié)果，導(dǎo)致內(nèi)部水問題難以達(dá)成和解，各成員國水利益始終高于流域共同利益［43］，加劇區(qū)域內(nèi)無秩序水局勢，從而給外域力量的非正常介入以可乘之機(jī)。而在目前的瀾湄合作機(jī)制下，水資源合作雖然有瀾湄合作專項(xiàng)基金支持，但必須以中小型合作項(xiàng)目形式申請，且每個(gè)項(xiàng)目均小于50 萬美元，已申請成功的項(xiàng)目在整個(gè)流域相對(duì)分散，且缺乏連續(xù)性，無法與整個(gè)水資源合作的五年行動(dòng)計(jì)劃相匹配［42］。

4 中國跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)建

4.1 構(gòu)建原則

（1）信息共享原則。信息共享貫穿于水資源權(quán)益爭端預(yù)防與解決的整個(gè)過程，是水資源管理的關(guān)鍵基礎(chǔ)，其約束主體是參與建立跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制的各個(gè)流域國。流域國將本國境內(nèi)相關(guān)水文、人文經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等上傳至公共數(shù)據(jù)庫，由流域?yàn)?zāi)害管理部門整合、決策、發(fā)布，實(shí)時(shí)共享流域水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、趨勢預(yù)測情況。同時(shí)，向各參與國開放數(shù)據(jù)調(diào)閱權(quán)限，為各國談判簽訂流域協(xié)定提供信息支持，加強(qiáng)信息處理過程透明度。

（2）平等協(xié)商原則。流域國之間國家實(shí)力懸殊，在解決水資源爭端過程中應(yīng)秉持平等協(xié)商原則，尊重他國合理的水資源使用權(quán)益。面對(duì)水資源災(zāi)害引起的跨境水資源爭端，以全流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，摒棄以政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力為主導(dǎo)的強(qiáng)權(quán)處理方式［44］，切實(shí)考慮自身與鄰國發(fā)展需要，以平等的合作態(tài)度和平協(xié)商災(zāi)害應(yīng)急處理方案，推動(dòng)流域水安全環(huán)境的構(gòu)建。

（3）不造成重大損害原則?；凇逗諣栃粱?guī)則》與《乍得湖流域開發(fā)公約和規(guī)約》，不造成重大損害原則是各流域國實(shí)施工程措施行為的重要約束，以預(yù)防、減少和控制其行為對(duì)其他沿岸國家和跨境河流生態(tài)環(huán)境造成重大損害，包括水源枯竭、洪水泛濫、環(huán)境污染等嚴(yán)重?fù)p害他國利益的行為。禁止因故意或疏忽而對(duì)他國造成重大損害，否則必須實(shí)施補(bǔ)償。

（4）整體規(guī)劃原則?？缇澈恿鳛?zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理強(qiáng)調(diào)以“水安全命運(yùn)共同體”為理念實(shí)現(xiàn)全流域共同協(xié)作、整體規(guī)劃。地理位置不同造成流域國對(duì)跨境河流依存度不同，利益訴求不同。而災(zāi)害的跨國性使得“各自為政”式的抗災(zāi)工程無法形成經(jīng)濟(jì)高效及影響較小的系統(tǒng)性抗災(zāi)體系，這就要求從全流域視角進(jìn)行整體規(guī)劃，從而以最經(jīng)濟(jì)的方式建立最有效的抗災(zāi)合作體系。

4.2 跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)思

根據(jù)中國典型跨境河流災(zāi)害管理合作現(xiàn)狀，本研究提出跨境河流預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)協(xié)同所有流域國參與河流災(zāi)害預(yù)警、災(zāi)害應(yīng)急管理工作，主要包含4個(gè)方面。

（1）建立流域水資源合作專項(xiàng)基金以維系跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制高效執(zhí)行。缺乏資金支持會(huì)嚴(yán)重阻礙國際河流流域組織的工作［45］，而過于依賴流域外部資金可能導(dǎo)致國際河流流域組織為了達(dá)到援助要求和標(biāo)準(zhǔn)做出“迎合行為”［21］，從而失去自主性。因而由流域內(nèi)國家共同出資成立的水資源合作專項(xiàng)基金不僅能確保該機(jī)構(gòu)在水資源項(xiàng)目運(yùn)行上的自主決策權(quán)，還能阻斷外域勢力干擾，減少外域勢力插足機(jī)會(huì)，將流域問題限定在流域內(nèi)解決，是推動(dòng)流域水資源“去安全化”的重要手段。

（2）建立災(zāi)害信息共享系統(tǒng)以支撐跨境河流災(zāi)害預(yù)警協(xié)同管理。跨境河流災(zāi)害信息共享旨在流域國間互補(bǔ)戰(zhàn)略性資源［46］，包括涉洪水文、氣象信息以及防洪技術(shù)等［27］。流域國之間因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平、地理位置、科技發(fā)展水平差異，在流域洪水監(jiān)測指標(biāo)的數(shù)量、監(jiān)測技術(shù)、監(jiān)測精確度以及監(jiān)測范圍上存在很大差異。面對(duì)全流域的災(zāi)害防治，流域國之間需要深度合作，打造流域?yàn)?zāi)害公共數(shù)據(jù)庫，共享關(guān)鍵信息，包括各流域國的監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測技術(shù)、潛在受災(zāi)區(qū)的人文經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、水利設(shè)備數(shù)據(jù)等，為共同制定救災(zāi)方案奠定基礎(chǔ)。

（3）建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)以明晰跨境河流不同災(zāi)害情境下的損失量級(jí)。流域?yàn)?zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)涉及災(zāi)害類別判斷、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害等級(jí)預(yù)警等，是跨境河流災(zāi)害管理部門制定應(yīng)急響應(yīng)方案的支撐。洪水、干旱、水污染等災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型多樣。同一流域不同國家因氣候、地形、土壤、植被等條件不同，洪水類別、洪水淹沒范圍、干旱歷時(shí)、干旱烈度等也不盡相同，單一的評(píng)估方法難以準(zhǔn)確反映災(zāi)害信息。因而，基于流域氣候、水文、人文等特征，針對(duì)不同災(zāi)害類型建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型庫，并使模型庫獨(dú)立于數(shù)據(jù)庫，從而實(shí)現(xiàn)流域國之間模型庫共享并推動(dòng)流域協(xié)作抗災(zāi)進(jìn)程。

（4）建立災(zāi)害應(yīng)急管理決策系統(tǒng)以確立跨境河流災(zāi)害應(yīng)急協(xié)同管理方案。制定流域各國聯(lián)防聯(lián)控決策部署、災(zāi)害應(yīng)對(duì)行動(dòng)計(jì)劃，及發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息等，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)生成的災(zāi)害類別、等級(jí)、潛在損失等信息，從地區(qū)層面，面向受災(zāi)地群眾及時(shí)傳遞災(zāi)害信息，幫助受災(zāi)地區(qū)政府及社會(huì)公眾確定抗災(zāi)救援重心和應(yīng)急方案；從國家層面，推動(dòng)流域國及時(shí)達(dá)成聯(lián)防聯(lián)控合作共識(shí)，針對(duì)具體情況制定國家層面的合作協(xié)議和行動(dòng)計(jì)劃。

綜上，提出跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)思如圖2所示。

圖2 跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)思

4.3 保障措施

中國跨境流域涉及的流域國家基本屬于發(fā)展中國家，柬埔寨、老撾等國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平仍相對(duì)落后，水資源災(zāi)害管理設(shè)施也尚不成熟，抗災(zāi)措施分散，阻礙了跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制的建立。為此，本研究提出如下促進(jìn)協(xié)同管理機(jī)制運(yùn)行的保障措施。

（1）加大全流域防災(zāi)水利工程共建力度，形成災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)控工程體系。已有研究表明全流域的水庫聯(lián)合調(diào)度對(duì)流域主要斷面均有顯著的防洪作用［22］。同時(shí)，跨境聯(lián)合引水樞紐工程也被證實(shí)不僅可以保護(hù)河流下游免受洪水威脅，還能在汛期調(diào)節(jié)河流流量［36］。由此可見，共建流域水利工程應(yīng)成為流域?yàn)?zāi)前防控、災(zāi)中應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。

（2）開展水文監(jiān)測技術(shù)與信息系統(tǒng)援建工作，提高災(zāi)害預(yù)警數(shù)據(jù)交流質(zhì)量。監(jiān)測設(shè)備精度、水文站點(diǎn)建設(shè)、技術(shù)人才素質(zhì)、國家水文信息系統(tǒng)建設(shè)水平等嚴(yán)重影響水文數(shù)據(jù)收集與存儲(chǔ)質(zhì)量，而大部分亞洲國家并不具備成熟的水文監(jiān)測系統(tǒng)與技術(shù)。而基于流域已有的合作基礎(chǔ)，抗災(zāi)技術(shù)較落后國家可以向經(jīng)濟(jì)較好技術(shù)較成熟國家尋求援助，以提高自身數(shù)據(jù)收集水平。中國援建柬埔寨國家水科學(xué)研究院［10］，已取得良好示范效應(yīng)。

（3）通過適度推進(jìn)流域國橫向補(bǔ)償模式，推動(dòng)災(zāi)害防治上下游協(xié)同投入。上游國家水文數(shù)據(jù)共享程度嚴(yán)重影響下游國家洪旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理效率［23］。亞洲大部分跨境河流上游國家屬發(fā)展中國家，洪旱災(zāi)害發(fā)生的頻次與造成的損失顯著低于下游國家。在此背景下，上游國耗費(fèi)大量資金修建防災(zāi)工程、完善水文數(shù)據(jù)監(jiān)測設(shè)施，對(duì)下游國家而言同樣受益，甚至受益程度超過上游國自身。因此，下游國家應(yīng)分?jǐn)傄欢ǖ慕ㄔO(shè)成本或在合作項(xiàng)目上讓渡一定的利益，以此補(bǔ)償上游國的投入，保證上下游國家協(xié)同投入的積極性。

（4）推動(dòng)建設(shè)適合本流域水情的法制體系，平衡上下游權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。國際跨境河流普遍存在的上下游權(quán)利與義務(wù)失衡問題是造成上下游信息共享合作進(jìn)程緩慢的重要因素［18］。目前國際水法也更注重保護(hù)下游國家的權(quán)利，限制上游國的開發(fā)利用權(quán)利，并忽視下游國對(duì)上游國造成損害的可能性［47］，這在一定程度上激化了上下游的用水矛盾。盡管如此，國際水法的核心法律規(guī)則對(duì)跨境河流開發(fā)利用的普適性仍不容小覷。為此，本研究提出以平衡上下游權(quán)利與義務(wù)關(guān)系為重要原則，通過援引國際水法規(guī)則體系，制定適合本流域水情與國情的法律體系，是保證上下游就信息共享責(zé)任與義務(wù)范圍達(dá)成共識(shí)并付諸實(shí)施的重要途徑。

（5）排除域外勢力干擾，推動(dòng)構(gòu)建與水資源合作階段相適應(yīng)的專項(xiàng)基金?？缇澈恿魉Y源合作途徑與收益目標(biāo)依循單方援助、協(xié)調(diào)合作、協(xié)同合作、聯(lián)合行動(dòng)4個(gè)階段逐步升級(jí)［10］，本研究呼吁建立與跨境河流水資源合作不同階段相適應(yīng)的水資源合作專項(xiàng)基金。在單方援助階段，合作途徑以技術(shù)援助、項(xiàng)目示范為主，可由援助方出資組建基金，如瀾湄合作專項(xiàng)基金；協(xié)調(diào)合作階段，信息共享、聯(lián)合評(píng)估等工作為主要合作方式，流域國可按水量、受災(zāi)概率等出資，上游國也可酌情承擔(dān)較多份額；協(xié)同合作階段，制定流域整體開發(fā)利用計(jì)劃，及明確各國防治方案及責(zé)任是主要任務(wù)，因而該階段基金出資比例可按各國責(zé)權(quán)確定［48］；聯(lián)合行動(dòng)階段，通過共同建設(shè)和管理流域水利工程以增加流域收益是基金運(yùn)行的主要目標(biāo)，因而此階段基金可由各國按股認(rèn)購，工程損益按股均擔(dān)。

（6）拓展市場化運(yùn)作途徑，吸引保險(xiǎn)企業(yè)參與災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后重建工作。從水污染方面，推動(dòng)落實(shí)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)［49］在水污染領(lǐng)域的應(yīng)用，通過政府強(qiáng)制水污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保，不僅可以保證突發(fā)性水污染事件發(fā)生時(shí)受災(zāi)群眾能夠得到先行理賠，還能有效遏制高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的超標(biāo)排放問題，從而形成流域長效監(jiān)督體系。在洪旱災(zāi)害等巨災(zāi)保險(xiǎn)方面，亞洲大部分國家起步較晚［50］，在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高且受災(zāi)頻繁的情況下，本國保險(xiǎn)企業(yè)和政府財(cái)政難以單獨(dú)承受巨災(zāi)損失。因此通過引進(jìn)國際知名度高、信譽(yù)度好的保險(xiǎn)公司，通過市場化運(yùn)作途徑實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)該是調(diào)節(jié)域內(nèi)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場供需關(guān)系，保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要途徑。

5 結(jié)語

黨的二十大報(bào)告指出，中國將“秉持真實(shí)親誠理念和正確義利觀加強(qiáng)同發(fā)展中國家團(tuán)結(jié)合作，維護(hù)發(fā)展中國家共同利益”。針對(duì)中國跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急管理存在的問題，本研究以協(xié)同上下游用水關(guān)系，消除用水合作中的抗性思維，推動(dòng)構(gòu)建流域水安全環(huán)境為目標(biāo)，確立了跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理的四項(xiàng)原則，并提出跨境河流災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急協(xié)同管理機(jī)制的構(gòu)想，不僅有利于加強(qiáng)中國同發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)合作，也有利于維護(hù)全流域發(fā)展中國家的共同利益。盡管目前中國與部分下游亞洲國家間尚存在領(lǐng)土爭端、利益訴求錯(cuò)位、政治互信脆弱等問題，實(shí)現(xiàn)文章提出的協(xié)同管理機(jī)制構(gòu)想尚需得到流域各國的響應(yīng)，然而在“人類命運(yùn)共同體”理念下，中國積極引領(lǐng)周邊國家加強(qiáng)水資源安全利用與洪旱災(zāi)害管理，并通過流域上下游國家通力合作以提高區(qū)域水治理韌性，都將有利于推動(dòng)中國與周邊流域國家構(gòu)建命運(yùn)共同體，擴(kuò)大同各國利益的匯合點(diǎn)。