營商環境建設中破產和解制度的檢視與完善

郭 潔，崔 暢

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

作為國際范圍內對經濟體營商環境評估最具代表性與權威性的指標體系，世界銀行的全球營商環境評估報告（Doing Business Report，簡稱DB Report）將“辦理破產”列為評定營商環境優劣的一項重要參考指標[1]。充分發揮破產制度對解決企業債權債務關系、維護市場經濟的正常運行、實現和睦經濟秩序的價值功能，成為一項值得研究的重要課題。

2007 年6 月施行的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）是我國經濟體制改革進程中的標志性法律，是當前審理破產案件的主要法律依據。《企業破產法》的分則部分規定了破產清算、重整、和解三種制度，分別側重于企業退出與再生方向。破產清算作為傳統的企業破產制度，是指在債務人不能清償到期債務時，對債務人的全部財產進行清算變價后公平地分配給全體債權人的程序，突出企業的退出機制。破產和解與重整都是企業再生制度，用緩和的方式處理雙方債務糾紛，不僅能夠防止企業因被宣告破產造成員工失業、經濟動蕩等引發社會問題，同時還有利于維護債務企業的營運價值，給債務企業創造獲得重生和持續性發展的時機。重整程序作為積極的破產保護制度在實務中已經得到廣泛應用并日趨成熟，而破產和解一直未受到重視，實踐中應用率偏低。近兩年，最高人民法院及時應對經濟和社會形勢的變化，在2020 年發布的《全國法院服務保障疫情防控期間復工復產八個典型案例》中首次列舉了破產和解案例，部分高院也相繼發布和解成功的典型案例。這些案例的發布，對于辦理破產和解案件有著積極的指引作用。值此《企業破產法》修改之機，如何有效運用破產和解制度鼓勵債務人自救、維護企業生產經營、保護債權人利益仍需進一步研究，本文擬對破產和解制度的實踐現狀、困境原因及完善路徑等核心問題進行探討，以期為破產和解制度的立法建構建言獻策。

一、破產和解制度的產生及其獨特價值

（一）破產和解制度的生成

破產法律制度源遠流長，雖然各國的具體規范千差萬別，但均以債務人出現財務危機時所適用的償債程序為核心[2]。破產和解制度是指為避免破產清算，由債務人提出和解申請并提出和解協議草案，經債權人會議表決通過并經法院許可的解決債權債務問題的制度[3]204。雙方達成的和解協議經法院審查認可后發生終止破產程序，避免企業破產宣告的法律后果。我國1986 年頒布的《中華人民共和國企業破產法（試行）》將和解制度與破產清算、整頓并立為破產的重要制度。2006 年制定的《企業破產法》吸收了市場經濟競爭的理念，廢除了具有計劃經濟時代特點的整頓制度，設立了重整程序，使得破產清算、重整與和解形成了現行企業破產程序中三足鼎立的格局。

（二）破產和解制度的獨特價值

1.破產和解制度的價值功能

本文選取了社會關注度高和筆者參與的破產和解案件，探索破產和解制度在實踐層面對探索多元化的債務處理方式、妥善解決當事人之間債權債務糾紛及賦予企業再生機會方面的制度價值。

山東西王集團有限公司（以下簡稱“西王集團”）破產和解案。西王集團經營著全國最大的玉米深加工產業。2019 年10 月24 日，西王集團發行的部分債券因未按時給付本息，構成債務違約。2020 年2 月21 日，西王集團以不能清償到期債務且資產不足以清償全部債務為由，向山東省鄒平市法院申請和解并提交了《西王集團和解協議（草案）》。同日，法院裁定受理和解申請并指定清算組擔任管理人、市領導擔任清算組組長。2020 年3 月31 日，法院召開了第一次債權人會議并討論了和解方案。草案的主要內容包括：針對經裁定確認的債權，20 萬元以下部分在法院裁定批準和解協議之日起6個月內全額現金清償。20 萬元債權以上的部分，可選擇方案一“50%留債6 年分4 期清償+50%轉為上市公司股票和擬證券化資產”，或方案二“10 年分8 期清償”。債權人會議表決通過了這一草案。2020 年4 月16 日，法院裁定認可和解協議，宣布終止破產和解程序。

遼寧豐化公司（化名）破產和解案。在遼寧豐化破產清算過程中，2021 年4 月12 日，債務人向法院提交了和解申請。法院通知各方利害關系人參加了聽證會，征詢和解債權人和相關利害關系人對本案轉入和解程序的意見。之后，根據聽證會多數債權人的和解意愿，法院裁定受理和解申請。2021 年5 月28 日，債權人會議表決通過了和解協議草案。草案的主要內容包括：豐化公司將通過租賃方式，將租金作為償還債務的主要來源。出資人將在開始生產后，定期將利潤的一部分用于償還和解協議確定的債務。最終，遼寧豐化與債權人簽訂破產和解協議。

2.破產和解制度的優越性

結合破產理論與實踐，與破產清算、破產重整制度進行比較分析，破產和解制度具有顯著的優越性。

第一，更低的程序成本。一方面，新制度經濟學認為，在利用價格機制配置資源存在交易費用的情況下，通過形成一個組織，并由權威（一個企業家）來支配資源，就能節約某些市場運行成本[4]185。相比破產清算，破產和解制度保留了企業主體資格，可以繼續發揮企業作為經濟協調工具和資源配置方式的積極作用，減少市場交易頻數，有效降低交易成本。另一方面，在實務中相比破產重整，破產和解制度根據不同案件特點和實際情況，在債權人會議認可的情況下，也可以減少債務人資產評估環節，降低破產成本。在遼寧豐化案中，雖然債權總額8.76億元，其中無財產擔保債權總額4.83 億元，清償率達到50%，但破產費用不到百萬元。西王集團案無財產擔保債權總額超過百億元，但從裁定受理破產申請到法院做出和解程序的裁定僅用55 天。

第二，能夠更好地維護債務人權益。考察破產程序中不同的債務解決方式，破產清算更側重于債權人利益，債務人權益和社會責任被置于次要地位。現代企業破產法的發展理念已從傳統的以債權人利益為本位轉向兼顧債權人、債務人、社會責任多元利益目標，破產和解制度所具有的破產預防功能，不僅給予債務人重生的希望，挽救企業的營運價值，而且能夠防控因企業倒閉引發的工人失業、社會秩序混亂等風險，契合了現代破產法統籌保護與協調的發展理念。

第三，有利于實現債權人利益的最大化。一方面，與重整計劃相比，和解協議的內容靈活性較強，法律強制性規定較少，利害關系人享有更多的協商、靈活處置債務的空間，凸顯高度自治的特性。另一方面，在破產清算程序中，如果僅以破產時債務人的現有財產清償債務，對于未能清償的部分實際上免除了債務人的償還義務、降低了清償金額。但在破產和解程序中，通過債務人與債權人的合作和債務人經營活動的持續，既能保障債務人既有的責任財產，又能最大限度激發債務人的經營潛能，實現了多方共贏的經濟效果和社會效果。

二、破產和解制度的問題檢視

（一）破產和解制度的現實困境

現行破產法制度對破產和解制度尚未予以必要關注。一是破產和解制度供給不足。《企業破產法》中，關于和解制度的規定共計12 條，與破產清算和重整的規定相比，數量上相當“簡約”，難以滿足破產實踐的需要。同時，在破產立法先天不足的情況下，最高人民法院出臺的破產司法解釋、會議紀要等也未對和解制度調整不足予以彌補。二是破產和解制度處于邊緣化的地位。最高人民法院在2018 年頒布的《全國法院破產審判工作會議紀要》中，關于重整提到了70 余次，其中9 條是專門關于重整制度的完善，為重整制度在實踐中的適用提供法律依據。而同一個文件中，和解制度僅提到了9 次，并且8 次是和重整一并提出，沒有專條和解程序的規定，甚至學界還存在取消破產和解制度[5]，轉而采用挽救措施更加完備的重整制度代替、吸收和解制度的聲音[6]176。

由于立法原因，破產和解制度也面臨著司法困境。借助北大法寶數據庫，分別以“破產清算”“破產重整”“破產和解”為關鍵詞以精準、全文方式進行全庫案件檢索后發現，2006 年到2023年1 月共有破產清算案件14 599 件，破產重整案件1 834 件，破產和解案件僅135 件。破產和解案件數量與其他破產案件相比明顯不足，限制了制度的優勢效用。

（二）破產和解制度面臨困境的成因

1.和解協議締結存在障礙

第一，程序的啟動過于嚴格。《企業破產法》第2 條規定：企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。由此可以看出，破產和解與破產清算的受理標準基本一致。而與之相比，債務人申請重整的原因中還包括“有明顯喪失清償能力可能的”，拓展了重整的適用范圍，避免因久拖不決導致企業資產價值貶損而失去重整價值。

第二，缺乏對擔保權人限制。實踐中，擔保權人選定的擔保財產必然是債務人相對優質財產，一般是土地使用權、不動產所有權、成套設備等。由于抵押權的優先價值，所以抵押權人的意見對破產程序的推進和企業的重整至關重要。《企業破產法》規定了重整計劃的表決主體包括別除權人、普通債權人、稅務債權人、職工債權人。雖然增加了達成重整協議的難度，但也讓重整計劃草案具有更廣泛的約束力。所以，為了提高重生希望和成功率，在選擇救助制度時候，破產清算組和法院首先都會考慮暫停擔保權人行使權利的重整程序，以便保護企業下一步發展所必需的核心資產。相反，以是否享有擔保權為標準，破產和解將債權人分為和解債權人與擔保權人。按照《企業破產法》的要求，和解協議草案的表決主體僅有和解債權人。雖然降低了草案的表決難度，卻也造成和解協議對擔保權人缺乏拘束力。因此，《企業破產法》第96 條規定：對債務人的特定財產享有擔保權的權利人，自人民法院裁定和解之日起可以行使權利。實際上明確了破產和解中對擔保物權的絕對優先保護原則。從法理來看，這種規定并無不妥，但卻導致破產程序對破產和解程序設置了更高的條件。債務人在向法院提出和解申請前，一般都需要在法定程序框架外，與擔保權人完成磋商，對擔保物權的行使和擔保物的處置進行適當安排、訂立“抽屜協議”。這無疑增加了締結破產和解協議的難度。

2.和解協議內容缺乏立法規制

第一，《企業破產法》缺乏調整出資人權益的規則。債務人陷入經營困境多與股東風險預判錯誤、經營團隊能力不足、公司內部治理結構欠缺等因素相關，債權人對此也有一定分析和判斷。《企業破產法》重整程序中明確了調整出資人權益的規定，不僅滿足了債權人的心理預期、增加了重整信心。相反，破產和解中的出資人權益調整卻面臨無法可依的難題。在實踐中，有個別案件嘗試在和解協議中安排出資人權益調整方案，但由于法律依據缺失，法院傾向于審慎設計出資人權益調整方案。例如，在慶盛控股等公司和解案中，經全體股東一致同意，和解協議才設計了讓渡原股東存量股給債權人做“債轉股”（本質是以股抵債）的清償安排[7]。除此之外，和解協議的法律效力和當事人的變更、解除權均欠缺立法規定。債權人在債權人會議上擬通過和解協議對出資人的權益進行改變，債權人是否有權利調整出資人權益，和解協議是否對出資人具有約束力，亟須立法回應。

第二，和解協議草案內容立法調整不足。重整計劃草案與和解協議草案本質上是在法院主導下，債務人與相關債權人依據意思自治原則達成的契約。其中，債務人提出重整計劃草案或和解協議草案的行為構成了合同訂立過程中的要約，債權人會議通過草案的行為構成了承諾，債權人與債務人通過彼此溝通達成合意是草案的有效要件[8]。但是，和解協議又是特殊的合同，其特殊性不僅體現締約過程置于破產程序，也體現為債務處置的特殊資源組織形式。在重整程序中，《企業破產法》在第81 條明確了重整計劃草案的法定強制性內容與相關利害關系人的約定內容相結合的原則，在某種程度上體現了法律的引導作用。但《企業破產法》對和解協議草案內容的要求僅為“符合本法規定”。這種模糊指引使和解實體規范處于空白狀態，關鍵要素出現法律漏洞，不能為法院認定和解協議草案的妥當性提供裁定依據。

第三，和解協議履行缺少有效監督。《企業破產法》要求，重整計劃草案要包含重整計劃的執行和監督期限。實務中，執行與監督期限一般是一致的，并且債權人可以申請延長。《企業破產法》明確規定在監督期限內，管理人要負責監督重整計劃的執行。相比，《企業破產法對和解程序的監督問題沒有具體要求。根據《企業破產法》第98 條“債權人會議通過和解協議的，由人民法院裁定認可，終止和解程序并予以公告。管理人應當向債務人移交財產和營業事務，并向人民法院提交執行職務的報告之規定可知，將在和解協議被裁定確認后，管理人即失去對債務人的管理權利。由于在頂層立法設計中，存在監督主體缺位這一問題，導致實踐中很多和解協議的執行要建立在債務人自律、守信的基礎之上。部分債務人借此轉移或隱匿財產，損害了全體債權人的合法權益。

3.破產和解制度存在風險

第一，影響職工債權的優先實現。一般來說，如果和解協議完全履行，職工債權都會得到有效清償。但是，如果因債務人沒有完全履行和解協議，最終轉入破產清算，極有可能因為和解協議中債務人和債權人相互的妥協，導致責任財產進一步縮水。在因和解不成轉入清算程序后，即便職工債權在理論上具有優先性，市場變現后的財產貶值會增加全面清償的風險。

第二，存在破產宣告、走向財產清算的可能。重整協議草案參與主體較為全面，實務中多采取債務減免、債轉股、留債等多種償債方式。但在破產和解程序中，締結和解草案的參與人為單一的債權人類型，不僅協議的約束主體較少，可以采用的清償方法也相對有限。和解程序是一次性的救濟機會，如果債權人會議不能一次性通過和解協議，法院只能終止和解程序并宣告債務人破產，缺乏如重整程序中組織債權人再次表決或由法院強制裁定批準的救濟程序。

三、破產和解制度的路徑優化

（一）完善破產和解制度的立法設計

1.完善和解協議的締結規則

第一，降低破產和解的適用門檻。《企業破產法》規定破產和解適用破產條件過于嚴格不符合破產和解激活現有破產資產經營能力的目標。因為，如果限定和解于債務人賬面上資不抵債或明顯缺乏清償能力時，債務人資產的挽救價值可能大幅縮水。因此，建議立法限定破產和解以債務人不能清償到期債務作為受理條件，以達成盡早挽救市場主體經濟能力的效果。

第二，適度限制擔保權人行權。為協調擔保權人優先受償權利和債權人債權，基于法律規范的體系性和統一性要求，破產和解制度應參照破產重整制度對擔保權人行權予以適度限制，保證債權人的債權實現和挽救企業運營價值。

第三，設立信息披露機制。在和解案件中，影響債權人積極參與的因素之一是債務人不清楚如何向債權人公示自己的核心財務信息、債權人也不善于掌握債務人的運營與清償情況，這種未知與不確定性，可能導致債權人不愿意參與破產和解。因此，和解程序應當規定核心財務信息的定向披露機制，讓和解債權人依據債務人提供的信息作出基本判斷。同時，根據權利與義務對等的原則，要求債權人承擔相應的保密義務，推動雙方及時達成和解意向。

2.有效規制和解協議的內容

第一，擴大出資人權益調整的適用范圍。出資人權益調整方案作為破產重整方案的主要內容，通過對公司現有股權的相應調整，以清償公司債務、優化公司治理結構、避免公司清算[9]75。破產和解中債權人往往通過削減債務、延長還款期限等方式為債務企業減負。從公平原則出發，出資人權益調整既是出資人為經營失策所承擔的公司損失，也可認定為是公司破產和解所需要的成本。因此，參照破產重整的制度設計，和解程序應擴大出資人權益調整對破產和解制度的適用，即對和解參與人利益綜合考慮情況下，債務人、債權人、出資人意思自治達成對出資人權益調整合意，通過股權調整促進企業履行債務、維持企業運營價值、實現各方利益整體最大化。

第二，完善和解協議草案必要條款。破產和解協議遵循合同自治原則，但同時立法應對協議草案的必要條款作出指示的規定。結合實踐經驗，和解協議草案中應當重點關注償還計劃與執行保障。首先，償還計劃部分參考《威海市中級人民法院辦公室企業破產案件立案審查規定（試行）》等地方司法破產規范，建議內容如下：（1）債務人的財產狀況；（2）清償債務的比例、期限及財產來源；（3）破產費用、共益債務的種類、數額及支付期限，違約責任、解除條件、救濟安排。其次，執行保障部分，應包括如下內容：（1）債務人股東、出資人等為和解協議提供相應的保障，如連帶責任保證、補足差額承諾、抵押和質押等；（2）設置禁止性條款，比如禁止債務人股東在一定期限內轉讓所持股份等；（3）約定債務人定期報告協議落實情況和財務狀況等信息，給予債權人對和解協議執行的監督權；（4）設置違約條款，規定如果不履行協議的主要條款，將承擔的違約責任。可探索編制標準化破產和解協議范本方式提高工作效率、保護協議各方利益。

第三，探索賦予出資人申請終止和解協議的權利。《企業破產法》第104 條規定，“債務人不能執行或者不執行和解協議的，人民法院經和解債權人請求，應當裁定終止和解協議的執行，并宣告債務人破產”，賦予和解債權人申請終止和解協議的權利。在遼寧豐化案的和解協議草案中，約定“出資人如確因市場原因導致和解償債失敗，有權提出終止和解協議”。由此，建議在出資人參與簽訂的和解協議中增加出資人作為終止和解協議申請主體的規定。同時，法院可裁定確認雙方擴大終止和解協議申請主體范圍約定的合法效力。理由是，首先，基于公司法理論，出資人在債務企業中享有投資利益，在未違反法律強制性規定條件下，有權基于投資利益在協議中約定向和解債權人提出終止申請。其次，在實務層面，和解債權人申請終止履行的根本原因是債務人不能執行和解協議、未按照約定清償債務。如果出資人沒有提出終止的權利，不僅會發生債務人怠于履行和解協議，也會導致和解債權人申請終止和解程序，同時由于時間的拖延耗費，阻礙了債權人總體利益的實現。

3.建立和解協議執行監督機制

《企業破產法》在破產和解協議執行監督方面存在立法空白。在實務中，監督和解協議執行的方式主要有債權人委員會監督、法院及政府部門監督、管理人監督。但債權人委員會是非常設機構，難以對企業生產經營狀況及時掌握；法院及政府部門主要針對社會影響力較大的案件監督，難以覆蓋所有破產和解案件；管理人在移交財產和營業事務之后即退出企業管控。因此，有學者提出通過建立專業監管組對和解協議執行全方位的監督[10]。監管組可由專業的審計、會計、法律等具有專業知識和技能的人員組成，通過對債務企業履行義務的督促，防止債務人的惡意規避債務行為。

4.改進破產和解風險防控措施

第一，職工債權的保障。在破產和解程序中，設立類似于“財產保全”的措施，規定債務人在職工債權數額相當的范圍內不得任意處置財產；設立職工債權的可撤銷制度，對于已經終結的破產和解程序，債務人企業的職工可以針對債務人財產重新進行破產清算，主張優先受償。

第二，探索強制批準程序。為了最大程度保護債權人利益、避免企業破產宣告，可以適度探索強制裁定程序。法院在強裁之前，應舉行聽證會，聽取少部分異議人意見，由管理人、出資人和債務人就相關問題進行說明。聽證后，如法院認為草案符合以下條件的，可予以批準：（1）和解協議草案平等保護了債權人權益；（2）表達反對意見的債權人，在和解協議草案中的受償不低于其在假定破產清算狀態下的受償金額；（3）和解協議草案如果涉及股東權益調整的，已按照《公司法》和公司章程規定的程序，通過了股東權益調整方案；（4）擔保債權人的權益得到有效保護或合理補償。

（二）辦理破產和解案件的實務建議

破產和解程序欠缺規范的程序體系，同時，和解程序需要審判機關尊重當事人的和解自治。因此，破產和解制度具有較大的法律適用彈性。為發揮司法權在破產和解中的能動性和比例性，辦理破產和解案件應謹慎處理如下敏感問題。

1.預先處理擔保債權

由于擔保權人的優先受償權是一般債權人對債務人的履行和解協議能力的最大顧慮，積極解決擔保債權問題有利于破產和解協議的順利締結。以西王集團案為例，針對債務人的擔保債權，三級政府共同成立了30 億元的紓困基金，專門用于置換股權質押，解決了擔保債權問題。在遼寧豐化案中，針對供貨商、銀行等抵押權人，債務人也另行與其達成解決問題的共識。債務人可以釋放出用于抵押的土地、廠房、生產線，使之可以繼續投入生產經營，為和解協議的締結掃清了障礙。

2.充分利用聽證制度和債權人會議機制

在現行法規定尚不完備情況下，聽證制度和債權人會議機制是積極促進當事人之間達成和解協議的重要途徑。以遼寧豐化案為例受訴法院在收到和解申請后，啟動了債務人和解債權人、出資人、擔保債權人、政府代表參加聽證程序。為了增加聽證結果的公信力，會議還特別請了市人大代表參會。聽證會的召開，保證了各類債權人的知情權、提高了對破產和解必要性的認知，也讓債務人、出資人等掌握了債權人的意愿和需求，可以有針對性提出和解協議草案的內容。擔保權人同意和解的書面承諾，也為和解程序的順利推進奠定基礎。聽證會結束后，管理人參照《企業破產法》第97 條的要求，對到會債權人的意見進行了統計，統計顯示無論是同意人數還是所代表的債權金額均超過了通過和解協議的法定條件，為和解工作的開展確立了良好開端。在得到大部分債權人支持后，法院及時裁定轉入破產和解程序，為企業涅槃重生提供契機。

四、結語

目前，破產和解制度有限適用尚未發揮出完善企業主體救治、最大限度提高債權清償比例、提供多元債務解決機制的制度功能，這不僅與其自身存在的先天性缺陷相關聯，更主要原因在于制度規范供給不足。鑒于此，有必要重新審視破產和解制度的優越性，借助《企業破產法》修改契機完善破產和解制度，即進一步改進和解協議的締結規則、有效規制和解協議的內容、建立和解協議執行監督機制和改進破產和解風險防控措施。通過完備的規則設計推進破產和解制度的司法適用，使其在優化營商環境建設中更好地發揮節約資源、優化資產市場效益的價值功能。