遼寧科技創(chuàng)新體制改革路徑及財政政策導向

盧 萍

（沈陽師范大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110034）

科技創(chuàng)新是經(jīng)濟發(fā)展的第一推動力。科學合理的創(chuàng)新體制是激發(fā)科技創(chuàng)新活力，實現(xiàn)高科技自立自強，推動經(jīng)濟可持續(xù)高質量發(fā)展的最核心的內生要素。

一、遼寧科技創(chuàng)新體制制約因素分析

科技創(chuàng)新的能力水平，不僅決定一個地區(qū)GDP 的規(guī)模，還決定這個地區(qū)高質量發(fā)展的成效，尤其決定它對國家重大戰(zhàn)略的支撐能力。目前，遼寧承擔著維護國家“五大安全”的政治使命，科技創(chuàng)新既是其內容體現(xiàn)，又是其基礎保障。“十三五”以來，遼寧不斷深化科技體制改革，對促進科技創(chuàng)新產(chǎn)生了一定的成效，但相較于遼寧所具有的科技基礎，尤其是在與發(fā)達省區(qū)相比中，遼寧科技體制仍存在一些明顯短板，制約著遼寧科技創(chuàng)新進程，影響了遼寧科技生產(chǎn)力的提高。

（一）科研投入機制存在差距

1.政府R&D 投入力度不夠。與近年來遼寧GDP 總量持續(xù)后移相呼應，遼寧R&D 經(jīng)費投入強度明顯不足，甚至沒有達到全國平均水平。2019年全國R&D 投入強度是2.24%，遼寧為2.05%；2020 年全國平均水平為2.41%，遼寧為2.19%；2021 年全國平均水平為2.44%，遼寧為2.18%。三年來遼寧R&D 投入水平都與全國平均水平存在差距，與發(fā)達省區(qū)的差距更加明顯。2021 年上海4.21%、廣東3.22%、浙江2.94%、江蘇2.95%、北京6.53%，遠高于遼寧。就增速而言，2020 年我國R&D 經(jīng)費投入比上年增長10.2%[1]，其中上海全社會R&D 經(jīng)費支出年增長比例達到10%左右，江蘇超過11%，浙江年增長12%以上。2021年全國31 個地區(qū)R&D經(jīng)費支出均有增加，但遼寧是增幅最小的省份之一，僅為9.36%[2]。

2.市場主體研發(fā)活力不夠。企業(yè)特別是科技型企業(yè)是主要的創(chuàng)新主體。2019 年，遼寧省有科技型中小企業(yè)4 708 家，高新技術企業(yè)3 658 家，全省科技型中小企業(yè)注冊數(shù)突破6 000家。全省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有R&D 活動企業(yè)占比為21.4%，而全國的平均水平則為27.4%；盡管2021 年遼寧新增瞪羚企業(yè)215 家、雛鷹企業(yè)798 家，新增國家專精特新“小巨人”企業(yè)137家，但遼寧科技企業(yè)數(shù)量在全國各省區(qū)的排名仍處于中后位置[3]。

3.科技創(chuàng)業(yè)投資主體發(fā)育不成熟，科技金融服務體系不健全。遼寧科技金融企業(yè)不發(fā)達，科創(chuàng)和風投等投資主體市場活躍度不高，多元化的科技投入體系尚未形成，這成為制約遼寧科技企業(yè)發(fā)展的瓶頸之一。

（二）科技成果轉化機制存在欠缺

專利成果只有轉化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力才能發(fā)揮其作用，對遼寧而言，提高本地轉化率更是迫在眉睫。遼寧科技發(fā)明專利成果在總量和萬人擁有量上盡管與發(fā)達省區(qū)有所差距，但也在不斷增長。近兩年，遼寧科技成果省內轉化率均已超過50%，2022 年計劃科技成果本地轉化率目標是54%[3]。遼寧專利成果轉化率特別是省內轉化率目前尚有很大空間，急需快速提升。影響遼寧科技成果轉化的主要因素有以下幾個方面。

1.受傳統(tǒng)國企體制的影響。國企是遼寧經(jīng)濟的重要支柱。從歷史發(fā)展角度，直到目前無論是思維方式還是行為慣勢，遼寧國有企業(yè)仍有比較濃重的計劃經(jīng)濟痕跡，在進行科技創(chuàng)新和承接、轉化科技成果方面存在制約因素繁多、決策環(huán)節(jié)復雜，特別是長效激勵約束機制不完善等原因導致的決策主體議而不決等情況，致使遼寧科技創(chuàng)新成果不斷被外省企業(yè)搶轉，出現(xiàn)“墻里開花墻外香”的現(xiàn)象。

2.承接科技成果轉化市場主體不夠強大。遼寧民營經(jīng)濟發(fā)展不充分，盡管近幾年遼寧科技企業(yè)發(fā)展速度有所提高，但是遼寧新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)仍處在成長階段，科技領軍企業(yè)積累不足，上市公司數(shù)量不足，對創(chuàng)新成果的需求乏力，缺乏拉動作用。沒有形成上市公司的整體生態(tài)圈，使得遼寧科技創(chuàng)新成果在本省的用武之地有限。

3.科技創(chuàng)新成果轉化服務體系不夠完善。實施“揭榜掛帥”舉措后，加強了創(chuàng)新成果供需雙方的對接。但由于遼寧市場轉化主體不發(fā)達，又缺少科技服務專業(yè)人才，使得創(chuàng)新主體、科技成果轉化的中試熟化基地、重大研發(fā)平臺和技術需求方等有關科技成果轉化的要素不能夠及時有效結合，即科技成果的市場信息不能夠被敏銳地挖掘發(fā)現(xiàn)和傳遞應用，科技成果轉化渠道偏窄，科技成果轉化市場整體景氣度未達理想狀態(tài)。

（三）科技金融機制作用有限

1.政府財政科技投入引導作用體現(xiàn)不充分。遼寧自2015 年起就設立了產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金，首期規(guī)模設定為100 億元人民幣，無論是基金設立時間還是首期規(guī)模，在國內橫向比較中都值得肯定。由于政府引導基金的主導者是政府，基金運作的市場化程度低，又缺乏容錯機制。在無信心保證投資收益的情況下，缺少容錯機制會導致基金管理者“寧可不投，也不能錯投”的思想存在，致使資金的使用率低，未充分有效地發(fā)揮其應有的作用。另外，政府基金的運營管理缺乏相應的專業(yè)人員，也是導致財政引導基金出現(xiàn)沉淀的原因。

2.創(chuàng)業(yè)投資和股權投資激勵模式未能有機結合。在政府引導基金成立后的幾年，遼寧陸續(xù)設立了部分科創(chuàng)基金，但起步較晚，其作用效果也未能充分顯現(xiàn)。科技型企業(yè)特別是中小民營科技企業(yè)所需資金無論從金融機構的間接融資主渠道還是直接融資渠道都有一定難度，缺少有力的融資支持。因此，無論從創(chuàng)投資金還是股市融資，遼寧科技型企業(yè)亟須加強與金融資本融合，這是遼寧振興發(fā)展取得新突破的迫切需要。

3.科技金融投資主體與金融工具發(fā)育不良。私募基金和風投資本是推動科技創(chuàng)新的重要主體，但比較而言，遼寧轄區(qū)私募基金數(shù)量不多、管理規(guī)模相對較小、實力較弱，與全國許多省份相差甚遠[4]。金融投資主體薄弱，投貸聯(lián)動、知識產(chǎn)權質押等融資方式在遼寧并未得到普遍發(fā)展，這也在一定程度上影響和制約了遼寧科技創(chuàng)新主體的快速發(fā)展。

（四）科技創(chuàng)新激勵機制不夠合理

1.改革的力度有待加強。出臺的簡政放權、減負減壓、擴大自主權、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等各級各類政策的效應和效果還不夠明顯，雖激勵政策不斷出臺，但其激勵機制效果受自主權不足和實施不到位對沖而難以充分呈現(xiàn)。

2.對核心創(chuàng)新主體投入不足，降低對人才的吸引力。遼寧是高等教育的高地、先進制造業(yè)的基地和有影響力的國家級省級科研院所較為集中的省份，這些都是科技創(chuàng)新的核心主體。但近年來研究與實驗發(fā)展經(jīng)費投入力度相對較弱，嚴重制約了遼寧科研生產(chǎn)力的發(fā)展。從高校經(jīng)費投入看，同樣是國家級“雙一流”院校，南方“雙一流”高校獲得省級地方財政經(jīng)費的支持近年來都相對充裕，而遼寧“雙一流”高校所獲省級經(jīng)費支持卻差距甚遠。科研投入力度不足，設施設備水平不高，科研成果轉化及獎勵力度不夠，是導致“人才東南飛”的重要原因之一。同時，從國內橫向比較看，存在科研人員勞動力價值區(qū)域差距。因財政投入不足，遼寧人才勞動力價值與發(fā)達地區(qū)甚至與一些西部地區(qū)相比都有一定差距。科研勞動力價值整體水平不高，不僅降低了對各類人才的吸引力，也造成近年來遼寧基礎研究與應用研究人才嚴重流失。

3.產(chǎn)權歸屬及成果收益制度落實不到位。成果收益是科技創(chuàng)新的內驅動力。目前，遼寧還未真正建立起以實效為尺標、明晰成果產(chǎn)權并依此獲取收益的分配制度，職務發(fā)明產(chǎn)權不夠清晰，科技成果產(chǎn)權激勵作用未得到充分廣泛的體現(xiàn)。

（五）科技創(chuàng)新生態(tài)機制不夠優(yōu)化

1.科研領域創(chuàng)新精神不足。目前，部分科研人員受市場化影響，獨立自主潛心科研的意識與習慣及在某些領域長期鉆研的精神不足。一些從事基礎研究的科研人員所從事的研究傾向于跟隨模仿，缺乏重大原創(chuàng)性科學理論和科學思想的支撐。研發(fā)力量聚合度不夠，致使研發(fā)力量分散，導致研發(fā)成果不夠突出。

2.沒有建立起推動科技創(chuàng)新發(fā)展的領導責任考核制度。遼寧擁有主抓創(chuàng)新的領導責任制，但對于領導責任落實的考核制度卻存在缺失情況，對領導干部考核的指揮棒往往是GDP的增長指標和非正常狀況出現(xiàn)與否，對推動科技創(chuàng)新發(fā)展的業(yè)績并未納入考核內容。因此，會讓人產(chǎn)生“寧可閑置創(chuàng)新專項資金，也比出現(xiàn)問題要好”的心理，進而會出現(xiàn)為規(guī)避風險而不作為的現(xiàn)象。

3.缺乏容錯機制。失敗是科技創(chuàng)新過程中不可避免的現(xiàn)象，但針對科創(chuàng)人員的考核制度，往往是圍繞著成功，以業(yè)績?yōu)楹饬繕藴剩y以寬容失敗，這種機制在一定程度上會增加科創(chuàng)人員的心理負擔和精神壓力，不利于科創(chuàng)人員心無旁騖專心研究。

4.財政科研經(jīng)費管理制度尚未得到全面貫徹落實。近些年，遼寧不斷改革財政科研經(jīng)費管理體制，逐步增加了科研經(jīng)費支配的自主權。但仍然存在經(jīng)費使用負面清單措施還不到位的情況，進而增加了部分科研人員的額外工作。

不可否認，遼寧科技創(chuàng)新體制制約因素的存在，與遼寧近些年經(jīng)濟發(fā)展水平有關，但更重要的原因在于思維定式導致的科技體制改革的深度不到位。

二、科技創(chuàng)新體制的國際經(jīng)驗借鑒

許多發(fā)達國家為了鼓勵科技創(chuàng)新，都會進行較為周全的頂層設計。一般而言，發(fā)達國家多采取政府、市場主體、教育和社會機構相結合的多維體系，政府是科技創(chuàng)新的主導者，政府從政策、資助、環(huán)境等方面引領并支持科技創(chuàng)新和基礎科學研究。發(fā)達國家在支持科技創(chuàng)新方面的體制機制和政策措施值得學習與借鑒。

（一）多元的創(chuàng)新推動組織和創(chuàng)新主體

發(fā)達國家大都設有不同形式的科技創(chuàng)新推動組織，創(chuàng)新主體也比較完整。美國針對不同的領域成立專門的計劃局或管理局，各局各司其職，負責推動本領域整個創(chuàng)新環(huán)節(jié)的系列工作。美國企業(yè)是研發(fā)活動的主要承擔者和受益者，一般重點進行應用研究[5]，高校和私人資本助力并推動科技創(chuàng)新。“英國創(chuàng)新署”是英國國家級創(chuàng)新推動機構，通過企業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟，推動科研機構與企業(yè)的合作，推進科研成果的產(chǎn)業(yè)化與市場化。法國通過建立國家科研戰(zhàn)略委員會，重點針對基礎研究并參與國際科技合作，明確高校在科研與創(chuàng)新中的地位與作用，促進高校、科研機構與企業(yè)建立密切關系。

（二）多向度的創(chuàng)新投入融資渠道

除了具有較高水平的政府科技創(chuàng)新經(jīng)費投入外，許多發(fā)達國家通過多種方式為科技創(chuàng)新提供融資。美國通過各種公共基金和私募基金、銀行貸款擔保等方式，支持科學研究和企業(yè)創(chuàng)新。法國政府對新成立的創(chuàng)新企業(yè)視研發(fā)費用投入情況給予不同時期的稅收減免政策。德國的研發(fā)經(jīng)費以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮多種形式的科技風險投資資本的作用。

（三）濃厚的科技創(chuàng)新環(huán)境

美國政府出臺一系列的科技法案，涉及技術創(chuàng)新、技術成果商業(yè)化、知識產(chǎn)權保護等諸多領域，持續(xù)推進創(chuàng)新體系的建設。英國重視大學的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，大學課程設置注重理論與實踐的高度融合，學界有獨立自主科研的習慣和環(huán)境。法國以擁有公立和私立的企業(yè)孵化器而聞名。孵化器由政府為其提供資金支持，有效促進科研成果的產(chǎn)品化。法國科技園為各類企業(yè)配備良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為創(chuàng)新型企業(yè)提供免稅優(yōu)惠及較低的專利費用，促進創(chuàng)新企業(yè)向規(guī)模化發(fā)展。德國擁有健全的教育體制和門類齊全的學科設置，致力于培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力的各類人才，為企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供了人力資源保障。

（四）成熟的科技創(chuàng)新成果轉化機制

OTL 技術轉移模式比較成熟，是美國成果轉化比較成功的運作模式。OTL 有專業(yè)項目管理團隊對高校科技成果轉化提供全程服務[5]，一方面對高校傳遞市場需求信息，確保依據(jù)市場供求拉動科研成果的研發(fā)；另一方面，幫助企業(yè)分析預判高校科技成果的潛在價值和市場前景，通過橋梁作用有效降低高校和企業(yè)的溝通成本。這種模式有效激勵了多元主體積極參與科技成果轉化。德國技術轉移平臺SINGO建立廣泛，運作特色鮮明。平臺中的高校和研究機構發(fā)揮主導作用，一些行業(yè)協(xié)會、商會也承擔著技術轉移任務。法國建有技術轉移擴散中心，專門為教育與研究實體的結合提供專業(yè)化的服務，進而加速成熟技術的轉移和擴散。

三、遼寧科技創(chuàng)新體制改革的著力點

科學完善的機制是科技創(chuàng)新的助推器。遼寧要突破科技創(chuàng)新體制瓶頸，必須在以下幾個方面發(fā)揮作用。

（一）發(fā)揮政府職能，完善科技創(chuàng)新體系

1.構建高效的創(chuàng)新組織體系。遼寧具有一定的創(chuàng)新條件基礎，應建立科技創(chuàng)新領導協(xié)作機制，協(xié)助整合在遼中科院屬科研院所、高校、工程技術研究中心等研發(fā)機構資源，搭建高校院所同學科、跨學科的合作平臺。根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和遼寧資源優(yōu)勢，布局組建基礎學科研究中心、搭建應用研究、技術開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應用全過程的科技創(chuàng)新平臺體系，促進基礎科學研究，攻關重大基礎原創(chuàng)成果。推動應用研究、技術開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化應用，攻克關鍵核心技術。建立系統(tǒng)完備的企業(yè)技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織、成果轉化和技術應用的主體，充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的能動作用。

2.建設高水準的實驗室體系。借力國家及省級重點實驗室建設，布局構建遼寧實驗室體系。對標高水準實驗室，依托遼寧高校和相關院所的優(yōu)勢資源和重點領域發(fā)展方向，建設一批具有品牌效應的重點實驗室；針對遼寧的優(yōu)勢學科，培育建設省部共建的國家實驗室；鼓勵支持帶動力突出的部分頭部企業(yè)建設企業(yè)重點實驗室；鼓勵支持科研資源相對薄弱地區(qū)，緊密結合區(qū)域發(fā)展特色，組建省市共建重點實驗室，使不同類別的實驗室在高水準體系下體現(xiàn)出遼寧特色。

3.建設關聯(lián)技術研究開發(fā)平臺。立足遼寧產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展趨勢，圍繞關鍵共性技術需求和“卡脖子”技術，組織、支持以行業(yè)龍頭企業(yè)為核心，面向國家重大戰(zhàn)略，將省內外相關領域高校院所、行業(yè)上下游企業(yè)聯(lián)合起來，匯集各方資源力量，組建省產(chǎn)業(yè)共性技術創(chuàng)新中心，有針對性地開展產(chǎn)業(yè)關鍵共性技術、前瞻性技術和產(chǎn)品研發(fā)，促進產(chǎn)學研深度融合，推動產(chǎn)業(yè)鏈延長和發(fā)展。

4.加快培育企業(yè)創(chuàng)新主體。科技型企業(yè)是推動經(jīng)濟高質量發(fā)展和解決就業(yè)的重要力量。在遼寧實施企業(yè)上市倍增計劃方案進程中，要大力扶持遼寧科技企業(yè)發(fā)展，讓盡可能多的企業(yè)進入上市公司儲備隊伍；結合創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和技術需求，加大對上市儲備企業(yè)的培育，使企業(yè)盡快步入發(fā)展快車道，使更多有潛力的企業(yè)進入后備企業(yè)庫；加大對后備企業(yè)的輔導和服務，加速推進高新技術、雛鷹瞪羚獨角獸、專精特新“小巨人”等科技型企業(yè)利用資本市場，實現(xiàn)上市融資發(fā)展[6]。

（二）推動科技成果的轉移、轉化

1.激活成果轉化的源頭。落實2020 年5 月科技部、發(fā)展改革委和教育部等9 部門聯(lián)合印發(fā)的《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》，力爭在試點中形成遼寧特色。由此抓住契機，深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，支持高校、科研機構和企業(yè)依法實行產(chǎn)權激勵，促進更多的科技成果在遼寧本地落地轉化。

2.暢通成果轉化的渠道。為專業(yè)化科技轉移中介機構的培育與發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，建設面向市場的專業(yè)化技術轉移機構，從科技成果的供給側、需求側和科技成果轉化的服務側角度出發(fā)，培育壯大科技成果轉化基金，加速組建專業(yè)化的技術經(jīng)紀人隊伍，積極鼓勵并大力發(fā)展科技服務產(chǎn)業(yè)。

3.打造專業(yè)化的中介機構。積極鼓勵并有序發(fā)展科技金融中介服務機構，圍繞科技成果孵化、科技評估與咨詢、技術產(chǎn)權交易與檢測等科技業(yè)務活動，構建專業(yè)化技術市場平臺。建立科技創(chuàng)新成果信息共享、相關知識產(chǎn)權信息資源共享的公共服務與信息發(fā)布體系。

（三）強化科技創(chuàng)新工作管理

1.明確政府職責。在深化“放管服”改革中強力推進政府職能轉變，在從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務轉變中強化政府職能轉變，使政府有效擔當起政策制定與戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務與重大任務組織實施、環(huán)境營造與監(jiān)督評估等職能。健全科技創(chuàng)新工作領導小組運行機制，整合科技資源力量，面向市場需求，建立運行高效的科技創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調機制和決策管理機制。

2.完善人才評價機制。全面落實遼寧各級科技人才政策，完善不同類別的科技人才培養(yǎng)、使用、評價、服務、支持、激勵等體制機制，建立健全高校與科研院所的分類考核、績效評價制度，建立在科研誠信基礎上以創(chuàng)新能力、成果水平、社會貢獻、質量績效為導向的科技人才評價體系，構建符合遼寧實際的鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的科技創(chuàng)新容錯及信用評價機制。探索適合遼寧實際的科技獎勵評價指標體系，改變重研究輕轉化、重學術水平輕實用價值、重論文發(fā)表輕實際應用的傳統(tǒng)評價導向。

3.做好科技創(chuàng)新服務。加強科技創(chuàng)新服務支撐保障體系建設，不斷提升科技服務的能力與水平。有效調動各類資源、各方面積極性，充分發(fā)揮科技專家與社團、行業(yè)協(xié)會、政府智庫的咨詢服務功能，建立面向市場、面向未來的科技決策咨詢機制，對遼寧創(chuàng)新決策形成強力支撐。

4.健全風險防范機制。建立科技風險及其防范意識，健全決策風險評估機制，運用數(shù)據(jù)、信息和知識，對重大科技項目決策可能出現(xiàn)的風險先期預測、先期評估、先期化解。建立健全重大風險防范協(xié)同機制，加強上下聯(lián)動、部門協(xié)同，以新安全格局保障新發(fā)展格局，著力提高科技領域風險防控協(xié)同能力。

（四）優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境

1.建設科技創(chuàng)新的法治與誠信社會。推進科技創(chuàng)新立法，明晰科技創(chuàng)新法律責任，打造科技創(chuàng)新法律法規(guī)環(huán)境，為研究開發(fā)與技術創(chuàng)新、成果轉化與產(chǎn)業(yè)化、創(chuàng)新人才與團隊建設、創(chuàng)新生態(tài)建設創(chuàng)造良好的氛圍，為科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃落實提供可靠的法律法規(guī)保障。

2.營建科學合理的創(chuàng)新管理環(huán)境。完善政策研究機制，對政策出臺進行專業(yè)化綜合研判，提升政策的針對性、精準性。著眼于推動科技創(chuàng)新與高質量發(fā)展，確保政策科學化、民主化、法治化和人性化。建立政策落實協(xié)同推進機制，加強政府各部門之間橫向溝通及工作協(xié)調聯(lián)動，暢通政策信息互通渠道，保證政策執(zhí)行順暢，建設科技人才匯集的政策“高地”，為引鳳筑好巢。

3.打造舒適的科研工作環(huán)境。強化科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力意識，營造尊重知識、尊重科研人員、崇尚學術民主、強化科研協(xié)作、堅守科研誠信的風清氣正的科研生態(tài)，明確激勵與約束的辯證關系，建立宜研宜居的創(chuàng)新環(huán)境和生活環(huán)境。

四、遼寧科技創(chuàng)新體制改革的財政政策

基于目前遼寧科技事業(yè)存在的短板，進行科技體制改革與創(chuàng)新體系建設是推動遼寧科技創(chuàng)新的出路，充足的財政支持是最強有力的保障。為此，遼寧急需在財政政策上發(fā)力，促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、政策鏈、資金鏈深度融合，助推科技體制改革和創(chuàng)新體系建設。

（一）夯實科技創(chuàng)新政府投入的主導責任

1.建立剛性的財政科技投入增長機制。《遼寧省“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃》明確提出，到2025 年遼寧科技創(chuàng)新要成為全面振興全方位振興的戰(zhàn)略支撐。鑒于目前狀況，必須通過建立剛性的財政科技投入增長機制，確保在任何情況下每年R&D 的支出比例都要呈現(xiàn)較大幅度的提升態(tài)勢，保證遼寧R&D 支出比例不低于國家平均水平，確保遼寧財政科技投入的增長幅度明顯高于同期財政經(jīng)常性收入的增長幅度。

2.優(yōu)化財政科技投入結構。財政科技投入必須平等對待每一個市場創(chuàng)新主體，特別是中小非公創(chuàng)新主體。遵循科技自強自立原則，財政投入重點要繼續(xù)傾向于自然科學研究，特別是基礎研究和原創(chuàng)性研究、科技前沿的重大科技任務、核心技術和“卡脖子”的科技攻關項目，傾向于重點實驗室和創(chuàng)新高地建設，傾向于高端人才的引育等。通過清單化管理和重大科技專項拉動，推動全省相關產(chǎn)業(yè)技術轉型升級，不斷向價值鏈中高端邁進，進而全面提升自主創(chuàng)新能力。

3.適當安排政府優(yōu)先采購。2022 年新修訂的《中華人民共和國政府采購法》，將創(chuàng)新采購納入政府采購內容。遼寧各級政府應適當優(yōu)先購買省內科技創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品和創(chuàng)新服務，特別是體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的、具有重大技術突破的科技產(chǎn)品和服務，幫助創(chuàng)新企業(yè)了解市場需求、改進創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，推動創(chuàng)新產(chǎn)品和服務成熟化發(fā)展；同時為企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務提供實現(xiàn)的機會和平臺，加快資本周轉，減少企業(yè)資金回流壓力。發(fā)展壯大一批在遼頭部企業(yè)，提升頭部企業(yè)的本地配套率，帶動第一、二、三產(chǎn)業(yè)各領域配套能力和水平快速普遍提升[7]。

4.發(fā)揮政府引導基金放大效能。增加政府引導基金，加快引育壯大新動能。通過財政出資、市場化方式運作，撬動各路社會資本，形成資金放大效應，為創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新項目發(fā)展進行融資。政府引導基金的投資方向應是實體經(jīng)濟，特別是有益于推動科技自強自立的、有益于遼寧做好“三篇大文章”的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新上，從而引領創(chuàng)新方向，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，省引導基金吸引撬動優(yōu)質社會資本，支持遼寧省經(jīng)濟發(fā)展的作用已越發(fā)顯現(xiàn)，這是一個特別值得關注的良好導向。在此基礎上，遼寧需要再推出幾只百億規(guī)模的“遼寧基金”，使“資本助力企業(yè)發(fā)展、企業(yè)為資本創(chuàng)造效益”的良性循環(huán)在遼寧得以充分實現(xiàn)。

5.完善科技經(jīng)費管理制度。能否有效推進高水平創(chuàng)新型省份建設，科技經(jīng)費的數(shù)量規(guī)模和管理水平至關重要。遼寧應將科技創(chuàng)新投入及其增長情況納入領導考核內容，在嚴格對財政科技投入資金使用監(jiān)管的同時，實行盡職免責、風險適度容忍制度，提高資金使用效率和使用效益，對長期確實保持R&D 投入并呈現(xiàn)良好社會效益的市區(qū)給予適當?shù)呢斦剟睢Ｍ瑫r，有必要形成健全完善的科研經(jīng)費管理機制，嚴格落實領導責任制和責任追究制，對有限的科技資源實行規(guī)范化管理與使用，使各類經(jīng)費最大限度地發(fā)揮作用，聚力遼寧經(jīng)濟社會的高質量發(fā)展。

（二）用好稅收政策紅利，激發(fā)市場主體創(chuàng)新熱情

1.貫徹落實科研設備免稅政策。近些年，國家財政部和國家稅務總局不斷推出科技創(chuàng)新的稅收支持政策，遼寧省應以此為契機，落實落細國家支持科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，對標國家實驗室，高標準建設遼寧材料實驗室；聚焦智能制造、清潔能源及精細化工、高端裝備制造等重點產(chǎn)業(yè)方向和優(yōu)勢科研領域，布局建設了遼寧遼河實驗室、遼寧濱海實驗室、遼寧黃海實驗室；在重大實驗平臺和重點實驗室建設中，推動實驗設備的更新?lián)Q代，提高實驗設備水平。根據(jù)《財政部海關總署國家稅務總局關于“十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》，用足相關政策，加快推動免稅優(yōu)惠支持社會資源用于創(chuàng)新平臺建設和高尖端科研設備購買。

2.細化企業(yè)科技創(chuàng)新共性稅收優(yōu)惠政策。科技型企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策十分明確，即主要針對企業(yè)創(chuàng)新活動與企業(yè)研發(fā)投入。圍繞科技創(chuàng)新的主要環(huán)節(jié)和關鍵領域，我國相繼推出了幾十項稅費優(yōu)惠政策，為國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了條件。充分利用企業(yè)科技創(chuàng)新共性稅收優(yōu)惠政策，可有效降低企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新成本。根據(jù)國家鼓勵創(chuàng)新的稅收政策和遼寧實際，要具體細化面向不同企業(yè)科技創(chuàng)新的不同類型的稅收優(yōu)惠條目，努力使創(chuàng)新企業(yè)享受在稅基、稅率、稅額及納稅時間靈活等方面的優(yōu)惠政策，使越來越多的遼寧企業(yè)享受到稅收優(yōu)惠政策，不斷加大研發(fā)投入力度[8]。

3.嘗試“專精特新”“苗”企業(yè)特殊優(yōu)惠政策。在享受創(chuàng)新普惠政策同時，對新成立的“專精特新”型創(chuàng)新企業(yè)可嘗試繼續(xù)實行稅收優(yōu)惠，對研發(fā)費用投入較多的“專精特新”新創(chuàng)企業(yè)可嘗試享受企業(yè)研發(fā)費用加計扣除和階段性延長稅收優(yōu)惠待遇，作為對其研發(fā)投入一種補償方式。助力“專精特新”企業(yè)快速成長，對于現(xiàn)階段遼寧振興發(fā)展有著特殊重要的意義。各級稅務部門在吃透稅收優(yōu)惠政策的基礎上應主動作為，開展精準政策輔導，針對創(chuàng)新活動，幫助企業(yè)“應知盡知”“應享盡享”稅收政策和紅利。促進中小企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，使遼寧誕生出更多的“專精特新”企業(yè)。

4.實施社會資本投資科創(chuàng)事業(yè)的引導優(yōu)惠政策。近年來，在鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)快速發(fā)展。遼寧應積極鼓勵私募資本和風險資本投資高新技術企業(yè)。針對投資創(chuàng)新企業(yè)的私募資本和風險資本，遼寧應借鑒深圳、重慶、成都等地對于創(chuàng)投機構實施的稅收優(yōu)惠政策，以更大的力度嘗試階段性減稅政策，以此吸引更多的私募資本和風險資本投資遼寧企業(yè)。

5.實行激勵創(chuàng)新的獎勵優(yōu)惠政策。科技創(chuàng)新需要多方力量協(xié)同發(fā)力。為鼓勵創(chuàng)新，應適當對科技創(chuàng)新成果突出的地區(qū)、企業(yè)和科研人員給予一定幅度的稅收減返優(yōu)惠，鼓勵各方力量不斷創(chuàng)新。對遼寧而言，在不斷完善研發(fā)費用加計扣除的稅收優(yōu)惠政策的同時，亟須出臺更多的優(yōu)惠獎勵政策，激勵市場主體不斷創(chuàng)新。

（三）適度增加對科技創(chuàng)新的財政支持力度

1.財政支持要明確重點。2022 年遼寧安排科技專項資金11.5 億元，瞄準科技創(chuàng)新主攻方向和重點領域，緊扣關鍵環(huán)節(jié)，為實現(xiàn)遼寧科技自立自強提供有力支撐。這是一個非常重要的信號，“十四五”后半期，遼寧將進一步增加對基礎研究、重大關鍵技術攻堅項目及其所需實驗平臺、中試熟化基地等研發(fā)基礎設施建設的資金投入，以實現(xiàn)遼寧2025 年高水平創(chuàng)新型省份建設取得重要進展，初步建成具有全國影響力的區(qū)域科技創(chuàng)新中心。

2.財政支持要強化激勵。進一步健全完善高新技術企業(yè)稅收增長獎勵機制，以專項為載體，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型企業(yè)和購買創(chuàng)新服務的企業(yè)視創(chuàng)新程度和效應給予不同幅度的資助；對進行科技創(chuàng)新但未取得效益成果的企業(yè)，給予適當?shù)馁Y金支持，提高企業(yè)科技創(chuàng)新的積極性；同時，加強政府引導，通過強化財政支持，強化鼓勵激勵，撬動龍頭企業(yè)、社會資本合力推動中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3.財政支持要發(fā)揮引導功效。增加對天使基金的投入，增設對投資科技創(chuàng)新項目的個人投資者、私募基金和風險資本的風險補償，促進遼寧科技金融發(fā)展。財政部2022 年計劃通過六方面舉措發(fā)揮財政政策引導作用，撬動金融資源更好支持市場主體紓困發(fā)展。遼寧將在此基礎上，將符合條件的融資擔保業(yè)務進一步加以明確，將之納入國家融資擔保基金再擔保合作范圍，發(fā)揮遼寧政府性融資擔保機構增信作用，引導金融資源更好地支持市場主體的發(fā)展和科技創(chuàng)新活動的開展。

4.財政支持要真正起到支持作用。通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用和財政科技政策的支持引導功能，可有效帶動企業(yè)等創(chuàng)新主體及社會有關方面對科技的投入。財政支持要增加對創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的貼息支持和貸款擔保等。結合遼寧省情，省級財政應特別加大科技政策對相關企業(yè)的支持力度，引導科創(chuàng)企業(yè)拓寬融資渠道，創(chuàng)造條件使符合條件的科創(chuàng)企業(yè)能夠在主板、科創(chuàng)板、中小板、創(chuàng)業(yè)板上市融資。

（四）加大對科技人員激勵力度

1.提高基礎科研人員的薪酬水平。強化基礎科學研究對技術創(chuàng)新的先導和基礎地位，激勵基礎科研工作者創(chuàng)新，必須先要保證基礎科研工作人員的工資水準，使基礎科研人員的日常工資水平與其勞動復雜程度相匹配，使其工資水平具有市場和國際競爭力。加大基礎科學研究成果的獎勵力度，要根據(jù)理論創(chuàng)新及其貢獻程度，給予相應程度的獎勵，使基礎科研人員的過程勞動和成果效益在經(jīng)濟上得到充分保證。

2.落實科研人員職務科技成果的確權。在落實科研人員職務科技成果的確權問題上，遼寧應在改革方面走在全國前列。明確科研人員職務科技成果的所有權和使用權，保障科研人員職務科技成果的所有權、支配權和收益權得到落實，使在遼科研人員率先受益，使科技改革政策留住和吸引更多科技人才。

3.提高重點獎勵額度。將“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的基本原則切實貫徹到遼寧各類科技獎勵方案中。根據(jù)《國家科學技術獎勵條例》和《國家科學技術獎勵條例實施細則》，出臺具有遼寧特色的省級科技獎勵政策，提升遼寧在科技創(chuàng)新中具有重大貢獻人員的獎勵力度，對企業(yè)為創(chuàng)新所引進的人才并取得巨大貢獻的，給予企業(yè)和人才高于全國均值的獎勵，這對調動在遼科技人員的積極性、創(chuàng)造性，對強力推動學科或行業(yè)科技進步具有特別現(xiàn)實的意義。

（五）提高社會保障水平

1.提高轉移性收入水平。根據(jù)遼寧經(jīng)濟發(fā)展狀況，有計劃地逐步提高社會保障水平，彌補遼寧科技創(chuàng)新工作者直接收入的不足，從福利待遇上留住科技人才。落實以增加知識價值為導向的收入分配政策，提高科研人員基本工資水平，保障科研人員的合理待遇。根據(jù)科技工作者的崗位特點、工作性質和貢獻程度，將科研項目資金、科技成果轉化獎勵作為補充，增加轉移性收入額度，使科技工作者的勞動價值真正與其收入相匹配，使科技工作者的創(chuàng)新成果價值在收益上得以實現(xiàn)。

2.增加高質量公共品供給。增加公共產(chǎn)品建設的投入力度，提供優(yōu)質的、高水平的公共品，以滿足科技創(chuàng)新人才對生活環(huán)境和工作環(huán)境的需求，在子女入學、就醫(yī)等方面為高端人才開設綠色通道，達到拴心留人的目的。加快推進以創(chuàng)新價值、能力、貢獻為核心導向的人才評價體系建設，突出“高精尖缺”，細化各類人才項目評審標準。一方面對評價結果突出的科技人員和團隊在績效工資分配、職稱評定、晉職晉級、表彰獎勵等方面給予傾斜；另一方面，引導和支持用人單位在薪酬待遇、住房、子女入學、就業(yè)等方面加大支持力度，為青年科技人才解決后顧之憂，使他們暖心安心，扎根遼寧安身安業(yè)。

（六）完善科技創(chuàng)新財務管理制度

1.精化科研項目及其經(jīng)費的管理。根據(jù)2021年國務院辦公廳意見，在“擴大科研項目經(jīng)費管理自主權、完善科研項目經(jīng)費撥付機制、創(chuàng)新財政科研經(jīng)費投入與支持方式、加大科研人員激勵力度”等方面要出臺改革措施[9]。從全面振興的角度，遼寧應加大改革力度，進一步深化科研項目及其經(jīng)費管理領域的“放管服”改革，繼續(xù)簡化對科研項目的審查管理，減少科研人員無助于科研的煩瑣事務，使更多的科技人員能夠專注科研[10]。

2.強化對科技創(chuàng)新財務活動的服務管理。圍繞科技創(chuàng)新的財務活動，必須強化服務意識，這是遼寧科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境建設的重要內容。在經(jīng)科研、財務、審計、紀委等部門事前共同審批后，可深入試點實施科研經(jīng)費使用管理負面清單制度，賦予科研人員更充分的經(jīng)費使用自主權，在項目驗收、財務報銷、科研儀器設備采購、因公出國（境）管理等方面，破除科技創(chuàng)新發(fā)展的制約因素，在政策措施“開源”中，給科技創(chuàng)新再賦能[10]。

3.規(guī)范并簡化財務流程。針對科研經(jīng)費管理的財務流程，本著能放則放、應放盡放的原則，賦予科研人員更大的科研經(jīng)費使用自主權。具體體現(xiàn)在擴大預算調劑自主權，擴大經(jīng)費包干制范圍，擴大結余資金留用自主權，改革間接經(jīng)費預算編制和支付方式等。簡化科研項目管理流程，可有效提升科研人員的工作效率；實施項目的“里程碑”式管理，可減少各類傳統(tǒng)流程中的重復環(huán)節(jié)，使廣大科研人員在簡化財務流程中節(jié)省時間，在被賦予經(jīng)費使用自主權中得到信任，在被信任和鼓勵中激發(fā)科技創(chuàng)新潛能。