民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策研究

張旭輝,房 紅

(攀枝花學院 經濟與管理學院,四川 攀枝花 617000)

2020年我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。2020年12月的《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》明確提出,到2025年,要持續推動脫貧地區發展和實現鄉村振興。因此,實現鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接成為我國“十四五”時期的重點工作,也關系到2035年愿景以及“兩個一百年奮斗目標”的實現。習近平總書記指出“鞏固和拓展脫貧攻堅成果,全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化,是需要全黨高度重視的一個關系大局的重大問題”,并要求“堅決守住脫貧攻堅成果,做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,工作不留空檔、政策不留空白”。基于財政政策的資源配置與公平分配職能,在支持脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的各項政策中,財政政策是非常重要的一項政策。另一方面,長期以來,囿于自然條件惡劣、交通基礎薄弱、社會發育程度低等現狀,民族地區經濟發展水平普遍較低,存在不少深度貧困的地區,因此,相對于其他地區,民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的難度更大、任務更重,需要財政政策在其中發揮更大的,更加積極的作用。

一、文獻綜述

國外學者對于“農村減貧”與“鄉村振興”開展了比較詳實的研究,研究數量呈現上升趨勢。[1]從研究內容上看,國外學者對于鄉村振興的發展模式開展了大量的研究,提出了比較成熟而發達的鄉村振興發展模式,但對于脫貧攻堅與鄉村振興如何實現融合發展開展的研究較少。“脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接”仍是一個具有中國特色的學術話語,因此,尚沒有國外學者直接涉及這一研究主題,也沒有關于這個主題的直接研究成果[2]。

國內學者對于脫貧攻堅與鄉村振興的研究起于2017年,大致可以劃分為三個研究階段,首先是2017年的早期探索階段,其次是2018—2019年的迅速發展階段,最后是2020年至今的突破創新階段[3]。2020年至今,隨著我國銜接實踐的持續開展,學者們圍繞著兩者銜接的意義、內生機制、路徑選擇等幾個方面開展了大量研究,取得了豐碩的研究成果。在脫貧攻堅與鄉村振興銜接的意義與內生邏輯方面,習近平總書記(2020)指出,要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接,推動建立長短結合、標本兼治、有效銜接的體制機制[4];涂圣偉(2020)認為兩者存在著以內容共融、作用互構和主體一致為表征的互涵式關聯[5];賈晉等(2020)認為兩者有著共同的理論淵源、深刻的內在聯系和基層實踐需求等內在邏輯[6];豆書龍等(2019)認為鄉村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩健推進,脫貧攻堅也能夠利用鄉村振興機遇實現成果鞏固和縱深發展[7]。在脫貧攻堅與鄉村振興銜接困境方面,曹立等(2020)認為精準扶貧與鄉村振興銜接面臨著諸多困難,在主體維度上存在著個體性與整體性銜接的困難,在時間維度上存在著短期性與長期性銜接的困難,在目標維度上存在著絕對性與相對性銜接的困難[8];岳國芳(2020)認為兩者銜接面臨著扶貧對象與鄉村振興對象、鄉村產業扶貧與鄉村產業振興及工作系統銜接等困境[9];劉煥等(2020)認為兩者銜接在思想、政策、規劃等方面存在不足[10]。在脫貧攻堅與鄉村振興銜接路徑方面,章文光(2019)認為推進兩者的有效銜接,不僅需要充分利用行政力量,實現政府和農村貧困人口的對接,還需要廣泛吸收社會力量,發揮市場機制的作用[11];孫馨月等(2020)認為應該在補齊脫貧攻堅短板的過程中提升有機銜接的實踐成效[12];馮丹萌(2019)認為應理清“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”等幾項重要發展內核之間的主次關系與科學發展順序[13]。

一些學者對于民族地區脫貧攻堅與鄉村振興銜接問題進行了專門研究。駱行等(2018)指出,對于貧困人口龐大的民族地區,其脫貧攻堅與鄉村振興戰略相互融合的任務尤其緊迫,需要通過政策利用、人才引進、基礎設施建設、產業轉型等促進精準脫貧戰略與鄉村振興戰略相互融合[14];涼山州決策咨詢委員會(2021)立足涼山州實際情況,提出鄉村振興發展的具體路徑及其配套機制的構建[15];白雪軍(2022)認為民族地區要探索建立實現“有效銜接”的長效機制[16];馬仲榮(2022)認為民族地區實現兩大戰略的有效銜接,要因時因地因人制宜,堅持農村農民的主體地位,創新性轉化鄉土文化潛能,實現從后脫貧時代向全面鄉村振興階段的平穩過渡[17];馬偉華等(2022)認為民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的核心在于因地制宜構建符合地方特色的產業結構[18]。

在財政政策支持脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接方面,王春城等(2021)認為財政政策是脫貧攻堅與鄉村振興戰略的關鍵性支撐力量。適應脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的需要[19];于樹一等(2022)認為適應脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的需要,需要為財政資金構建起“雙框架”的監管體系[20];石化清(2020)認為通過強化資金投入管理、優化轉移支付結構、發揮財政資金引導作用、全面實施預算績效管理等,可以優化脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政支持力度[21];王長松等(2020)提出推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的財政政策建議,包括保留財政專項扶貧資金、探索建立涉農資金統籌整合長效機制等[22]。

綜上所述,脫貧攻堅與鄉村振興的銜接是近年來國內的研究熱點,相關研究成果也比較豐碩。一些學者對于兩者銜接的財政支持問題開展了一定的研究,但總體上研究成果較少。而著眼于民族地區,專門研究民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政支持方面的文獻更是尚付闕如。

二、民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中實施財政政策的必要性

(一)筑牢新時代中華民族共同體意識的客觀要求

在2021年8月的中央民族工作會議上,習近平總書記指出“支持民族地區實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”“賦予民族地區鄉村振興各項政策舉措以彰顯中華民族共同體意識的意義”。“筑牢新時代中華民族共同體意識”成為新時代黨在開展各項民族工作中必須要堅持的核心和主線。這就要求我們在開展脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的具體工作中,必須在堅持普惠性原則的基礎上,突出區域化和精準性,更多針對特定地區、特殊問題、特別事項制定實施差別化的區域支持政策[23]。在以上差別化的區域支持政策中,財政政策自然是其中非常重要的組成部分。

(二)在民族地區建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的必然選擇

民族地區因其發展的特殊性和現實性,政府在民族地區經濟社會發展中扮演著十分重要的角色[16]。整體上看,我國民族地區與深度貧困區域高度耦合,具有經濟基礎薄弱、城鄉發展不均衡、生態承載力弱、族際關系復雜、文化觀念保守、城鎮化動能不足、教育條件落后等特征[18]。因此,相對于其他地區,在民族地區建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制顯得更加急迫。而在民族地區建立健全鞏固拓展脫貧攻堅成果長效機制的過程中,財政政策需要發揮的作用更加特殊,也更加重要。首先,根據財政政策的資源配置職能,民族地區具有的深度貧困特征,要求民族地區在鞏固拓展脫貧攻堅成果的過程中,必須配合實施更加積極的財政政策,將資源更多地、更好地配置到民族地區的經濟發展和建設中。同時,通過更好地發揮政府在資源配置中的帶動和引領作用,使得市場向民族地區配置更多的資源,推動民族地區的經濟實現更好的發展,鞏固拓展脫貧攻堅成果;其次,根據財政政策的公平分配職能,財政政策在實施的過程中要體現公平原則。考慮到不同區域經濟發展水平之間的差距,對于民族地區應采取差別性的財政政策,對于民族地區更加傾斜,只有這樣才能在民族地區防止出現大規模返貧現象,鞏固拓展脫貧攻堅成果。

(三)在民族地區全面推進鄉村振興的重要保障

民族地區因資源稟賦、區位條件、治理能力、發展水平等條件的制約,以及科技、人才等因素的影響,鄉村振興在推進中仍然面臨一定的困難[16]。在民族地區實現鄉村振興是共同富裕的本質要求。2022年11月,國家民委等九部門聯合印發《關于鑄牢中華民族共同體意識 扎實推進民族地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,要求“協調各方力量,統籌各類資源,加大支持力度”。實現鄉村振興,就要在民族地區加快推進實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等發展目標,這些目標是多維的、系統的發展目標。財政作為國家治理的基石和重要支柱,必須在民族地區全面推進鄉村振興的過程中,更加積極有為,通過提前做好政策謀劃,對民族地區全面推進鄉村振興提出一攬子“財政方案”的設計及政策建議,并進行有效的實施,才能促進民族地區全面完善經濟社會等各方面發展,不斷提升社會治理水平,真正實現鄉村振興。

三、我國民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策現狀

《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》對于促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策做出了具體規定,提出在2021—2025年的五年過渡期里,加強財政政策的有效銜接,確保鄉村振興所需的資金需求。一是保留并調整優化原財政專項扶貧資金,適當向國家鄉村振興重點幫扶縣進行資金傾斜的支持,逐步提高對于產業發展的資金支持;二是繼續發揮再貸款的作用,現存的對于脫貧攻堅的再貸款政策在過渡期內繼續執行;三是對教育、醫療、住房、飲水等民生保障領域的兜底救助類財政政策繼續保持穩定,同時根據脫貧人口的實際困難進行適度的政策傾斜。通過以上財政政策滿足脫貧人群的基礎民生需求;四是提出對于鄉村振興重點幫扶縣實行財政集中支持的政策。在西部地區確定一批重點幫扶縣,通過財政政策等政策進行重點支持;五是提出在過渡期內繼續實施脫貧攻堅相關的稅收優惠政策。目前實施的脫貧攻堅相關的稅收優惠政策主要為涉農方面的稅收優惠政策。在增值稅方面,對農業生產者銷售的自產農產品實行法定免稅,對從事蔬菜批發、零售的納稅人等情形實行特定免稅。對于農產品的生產者執行9%的低稅率,對納稅人購進農產品的,準予從銷項稅額中抵扣相應的進項稅額。對納稅人購進用于生產銷售或委托(受托)加工13%稅率貨物的農產品的,實行加計扣除政策,以更好地保護農產品深加工企業的利益;在城市維護建設稅、教育費附加方面,當主稅(增值稅)發生減免時,城市維護建設稅、教育費附加也相應發生稅收減免;在企業所得稅方面,對從事農、林、牧、漁業項目的所得可以實行企業所得稅的減免;在資源稅方面,對規定限額內的農業生產取用水免征水資源稅;在環境保護稅方面,對于農業生產(不包括規模化養殖)排放應稅污染物的,暫予免征環境保護稅;在城鎮土地使用稅方面,對直接用于農、林、牧、漁業的生產用地的,免繳土地使用稅;在耕地占用稅方面,對于農村居民在規定用地標準以內占用耕地新建自用住宅的,按照當地適用的稅額減半征收耕地占用稅;其中,農村居民經批準搬遷,新建自用住宅占用耕地不超過原宅基地面積的部分,免征耕地占用稅;農村烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、殘疾軍人以及符合農村最低生活保障條件的農村居民,在規定用地標準以內新建自用住宅,免征耕地占用稅。

對于民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策,2020年12月,中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》,提出支持民族地區、革命老區、邊疆地區鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興。但并沒有進行具體實施細則的規定。目前我國稅法對于民族地區的優惠僅僅體現在企業所得稅方面。具體而言,民族自治地方的自治機關對本民族自治地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分,可以決定減征或者免征。自治州、自治縣決定減征或者免征的,須報省、自治區、直轄市人民政府批準。對民族自治地區內國家限制和禁止行業的企業,不得減征或者免征企業所得稅;其次,在鼓勵西部大開發的優惠中,其適用范圍也明確規定包括西藏自治區、寧夏回族自治區新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區和廣西壯族自治區、湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、吉林省延邊朝鮮族自治州等民族地區。從上述分析可以看出,目前對于民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策的制度設計在很大程度上仍然是停留在宏觀層面上,比較缺少具有操作性的細則規定,另外在稅收方面的政策規定也不夠全面。為保證民族地區脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接,亟需構建專門針對民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策。

四、我國民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策的構建

鑒于民族地區實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接過程中對于財政政策的客觀需求,應從資金投入機制、產業扶持機制、稅收優惠機制等方面推出具體的具有可操作性的財政政策,加快構建我國民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的財政政策體系框架。

(一)民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的資金投入機制的構建

堅持民族地區資金投入“優先保障”的原則,在民族地區加快構建鞏固拓展脫貧攻堅與鄉村振興有限銜接的資金投入機制,最大程度地保障民族地區發展的資金需求。一是足額落實“托底”銜接資金。目前一些民族地區脫貧基礎并不穩固,自我發展能力不足,這就需要財政在資金投入方面對于民族地區持續發揮扶持保障作用,保持財政資金投入的連續性和穩定性。對于民族地區的教育、醫療衛生、住房、社會福利等民生保障領域,實行財政資金兜底性保障;二是根據現階段民族地區實施鄉村振興的需要,設立民族地區鄉村振興財政專項資金。區分不同民族地區的實際情況進行不同資金規模的設定,并根據地方財政變化情況進行逐年調整;三是多渠道籌集民族地區鄉村振興資金,拓寬社會資本進入民族地區的渠道路徑,形成多元化的民族地區鄉村振興資金籌集渠道。采用財政金融聯動、財政擔保貼息、農業保險保證等方式,鼓勵金融資本和市場主體進入民族地區。進一步發展政府與社會資本合作(PPP)、政府購買服務、產業發展基金等方式,加大對于社會資本的激勵力度,引導社會資本積極投入民族地區經濟發展;四是在《國務院關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》的基礎上,依據民族地區具體實踐情況,制定并實施符合各民族地區具體情況的涉農資金統籌整合長效機制。將涉農資金統籌的具體標準等權利下放到地方政府,擴大民族地區地方政府的涉農資金使用自主權,提高民族地區涉農資金使用效率。

(二)民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的產業扶持機制的構建

產業興旺是鄉村振興的基礎與保障。2022年11月國家民委等九部門聯合印發的《關于鑄牢中華民族共同體意識,扎實推進民族地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》提出要“堅持產業驅動,增強發展內生動力”。推動民族地區實現產業興旺,需要結合民族地區產業發展實際,通過系統可行的財政支持政策,幫助民族地區不斷夯實產業發展的基礎、完善產業發展的條件、培育優勢特色產業集群。持續加大對于民族地區基礎設施建設的財政資金保障力度,補齊民族地區在水利設施、機械裝備、科技創新等方面的產業發展短板;通過產業發展基金、產業引導基金、小額信貸等方式,支持民族地區發展有機農業、康養旅游等優勢特色產業;對民族地區產業發展的財政資金投入要保持持續穩定,并向產業主體培養、產業扶貧基地建設等方面進行適度傾斜。

(三)民族地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的稅收優惠機制的構建

一是將對于民族地區的稅收優惠政策從企業所得稅擴展到其他稅種,包括增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、契稅、耕地占用稅等,不斷拓寬民族地區稅收優惠政策的覆蓋范圍;二是對于生產、委托加工、批發和零售民族地區特色產品的,在征收增值稅、消費稅時,給予特殊的優惠。要精準確定“民族地區特色產品”的范圍,不斷提高民族地區稅收優惠政策的精準度;三是目前對于民族地區的企業在企業所得稅征收方面的優惠規定,即“民族自治地方的自治機關對本民族自治地方的企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分,可以決定減征或者免征”還沒有出臺比較具體的實施細則,不同民族地區在實施層面存在較大差距。要做好此項政策實施方面的調查研究,推廣成熟的經驗做法;四是對于民族地區居民在個人所得稅征收方面給予特殊優惠,進一步提高民族地區居民的收入水平;五是加大民族地區信貸投放的稅收支持力度,引導金融資金投入民族地區。金融機構和小額信貸公司對民族地區企業發放貸款的,其相應的利息收入實行增值稅免征;六是對于向民族地區提供捐贈的企業和個人,在征收企業所得稅和個人所得稅給予額外優惠,從而進一步激勵對于民族地區的捐贈行為。