全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件解析

文/吳麗萍 李娜

一、目前國(guó)家、地方、行業(yè)組織等頒布的相關(guān)法規(guī)、政策文件概況

全過(guò)程工程咨詢服務(wù)模式旨在解決我國(guó)工程咨詢服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)客觀上形成的各自獨(dú)立的碎片化業(yè)態(tài)現(xiàn)狀，促進(jìn)資源有效整合，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)工程建設(shè)過(guò)程的協(xié)同性，使得投資者和建設(shè)單位能夠得到更加綜合、一體化的咨詢服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)上述宗旨，國(guó)家層面及各地方已經(jīng)頒布了較多全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件。

（一）國(guó)家層面已經(jīng)頒布的全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件

目前，國(guó)家層面頒布的全過(guò)程咨詢法規(guī)和政策文件共有4個(gè)（詳見(jiàn)表1）。

表1 國(guó)務(wù)院及部委頒布的全過(guò)程工程咨詢相關(guān)政策法規(guī)

（二）各地方已經(jīng)頒布的全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件

根據(jù)國(guó)家關(guān)于全過(guò)程工程咨詢的政策，全國(guó)10個(gè)省市均結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，出臺(tái)了相應(yīng)的文件。推動(dòng)了全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的開(kāi)展（詳見(jiàn)表2）。

表2 全國(guó)試點(diǎn)省市頒布的全過(guò)程工程咨詢主要政策法規(guī)

序號(hào) 試點(diǎn)省市 文號(hào) 文件名稱 頒布單位 頒布時(shí)間 文件層級(jí)6 廣東省粵 建 市〔2017〕167號(hào)關(guān)于印發(fā)《廣東省全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2017.8.7 政策文件粵建市商〔2018〕26號(hào)關(guān)于征求《建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢服務(wù)指引（咨詢企業(yè)版）（征求意見(jiàn)稿）》和《建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢服務(wù)指引（投資人版）（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的函廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.4.4 政策文件深圳市人民政府令（第328號(hào)）深圳市政府投資建設(shè)項(xiàng)目施工許可管理規(guī)定 深圳市人民政府 2020.7.1 地方政府規(guī)章深建 規(guī)〔2020〕1號(hào)關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度的若干措施 深圳市住房和建設(shè)局 2020.1.22 政策文件深建規(guī)〔2020〕11號(hào)關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)積極參與國(guó)有資金投資工程建設(shè)的若干措施深圳市住房和建設(shè)局 2020.5.28 政策文件深圳市推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn) 深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 政策文件《深圳市推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢招標(biāo)文件》（示范文本） 深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 規(guī)范性文件《深圳市建設(shè)工程全過(guò)程工程咨詢服務(wù)合同》等（征求意見(jiàn)稿）深圳市住房和建設(shè)局 2020.12 規(guī)范性文件7 四川省 川建發(fā)〔2017〕11號(hào)關(guān)于印發(fā)《四川省全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作方案》的通知四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2017.7.17 政策文件8 廣西壯族自治區(qū)建辦市函〔2017〕651號(hào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳《關(guān)于同意廣西壯族自治區(qū)開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)的復(fù)函》住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 2017.9.15 政策文件桂建 發(fā)〔2018〕2號(hào)關(guān)于印發(fā)《廣西全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作方案》的通知廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.2.1 政策文件 廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程全過(guò)程工程咨詢服務(wù)招標(biāo)文件范本（試行）廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.12.26 規(guī)范性文件9 陜西省 建辦市函〔2018〕94號(hào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意陜西省開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)的復(fù)函住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 2018.10.15 政策文件陜 建 發(fā)〔2018〕388號(hào)[陜西省]關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)的通知陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2018.10.30 政策文件陜 建 發(fā)〔2019〕1007號(hào)關(guān)于印發(fā)《陜西省全過(guò)程工程咨詢服務(wù)導(dǎo)則（試行）》《陜西省全過(guò)程工程咨詢服務(wù)合同示范文本（試行）》的通知陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2019.1.9 規(guī)范性文件

序號(hào) 試點(diǎn)省市 文號(hào) 文件名稱 頒布單位 頒布時(shí)間 文件層級(jí)陜 建 發(fā)〔2020〕1118號(hào)關(guān)于在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域加快推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 2020.8.26 政策文件10 北京市 京 發(fā) 改〔2019〕918號(hào)北京市發(fā)展改革委員會(huì)、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知北京市發(fā)展改革委員會(huì)2019.6.20 政策文件

除了上述十個(gè)試點(diǎn)省市自治區(qū)外，貴州、寧夏、黑龍江、甘肅、內(nèi)蒙古、山東、山西、吉林、河南、安徽、河北、江西以及雄安新區(qū)也相繼開(kāi)展了全過(guò)程工程咨詢的試點(diǎn)工作，其中絕大多數(shù)均出臺(tái)了明確的實(shí)施方案或指導(dǎo)意見(jiàn)，如雄安新區(qū)管理委員會(huì)印發(fā)的《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法(試行)》,第二十二條指出“推行全過(guò)程工程咨詢服務(wù),使用財(cái)政性資金的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行全過(guò)程工程咨詢服務(wù)”等。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除上述法規(guī)和政策文件外，有關(guān)部門還出臺(tái)了7項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則，用于規(guī)范和指導(dǎo)全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)的開(kāi)展（詳見(jiàn)表3）。

表3 相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則

二、已頒布全過(guò)程工程咨詢法規(guī)呈現(xiàn)特點(diǎn)解析

目前國(guó)家及各地已經(jīng)頒布的全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及文件在法規(guī)及文件層級(jí)、頒布數(shù)量分布及適用的整體情況上呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）法規(guī)層級(jí)偏低，法規(guī)及文件的規(guī)范作用相對(duì)局限

從已頒布的全過(guò)程工程咨詢有關(guān)法規(guī)及政策文件的法規(guī)層級(jí)來(lái)看，已頒布法規(guī)及文件集中在部門規(guī)章、政策性文件層級(jí)，缺乏法律、法規(guī)等高層級(jí)立法文件的支撐和調(diào)整，容易導(dǎo)致現(xiàn)有全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及文件的適用范圍及法規(guī)、文件沖突解決力度受限。比如就全過(guò)程工程咨詢單位的招標(biāo)問(wèn)題，部分項(xiàng)目由于受制于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)限制，不能實(shí)現(xiàn)全過(guò)程工程咨詢招標(biāo)與后續(xù)監(jiān)理單位招標(biāo)的合并，從而影響全過(guò)程工程咨詢?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)的廣泛推動(dòng)。

（二）多級(jí)立法、多部門管理且界面交叉，容易形成一定程度上的政策壁壘

已頒布的全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件的發(fā)布部門主要集中在國(guó)家及地方各級(jí)發(fā)展和改革部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，上述部門對(duì)于全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中如招投標(biāo)問(wèn)題、項(xiàng)目資金列支審批問(wèn)題、市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題等要求有些不同，對(duì)全過(guò)程工程咨詢項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作造成標(biāo)準(zhǔn)不一致的困擾。同時(shí)，全咨業(yè)務(wù)開(kāi)展具體過(guò)程中，也必須同時(shí)符合財(cái)政部門、市政管理部門等其他部門的要求，這些要求與上述全過(guò)程工程咨詢主管部門規(guī)章不一致，造成實(shí)際適用時(shí)的障礙和壁壘。

（三）試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)規(guī)范性文件頒布數(shù)量和規(guī)范內(nèi)容差異較大，容易導(dǎo)致全過(guò)程工程咨詢模式在全國(guó)各地發(fā)展程度不均

從文件數(shù)量上看，已頒布文件大部分集中在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作的通知》（建市〔2017〕101號(hào)）頒布后確定的試點(diǎn)地區(qū)，比如江蘇省、浙江省、廣東省、陜西省、福建省、湖南省等試點(diǎn)省市均頒布了三個(gè)及以上的全過(guò)程工程咨詢專項(xiàng)文件，促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢?cè)诒镜貐^(qū)落地和發(fā)展。

從文件內(nèi)容上看，很多試點(diǎn)省市頒布的全過(guò)程工程咨詢文件內(nèi)容比較細(xì)化，涉及到了全過(guò)程工程咨詢的推行工作方案、實(shí)施導(dǎo)則、指南、招標(biāo)文件示范文本、合同示范文本等，這些文件對(duì)促進(jìn)本地區(qū)全過(guò)程工程咨詢模式的快速、健康發(fā)展起到了積極作用。

非試點(diǎn)地區(qū)，無(wú)論在頒布文件的數(shù)量上，還是在文件規(guī)范的范圍內(nèi)容上，與試點(diǎn)地區(qū)相比，表現(xiàn)出比較大的差異。

三、已頒布全過(guò)程工程咨詢 法規(guī)及政策文件內(nèi)容特點(diǎn)解析

對(duì)國(guó)家及各地方已經(jīng)頒布的全過(guò)程工程咨詢法規(guī)及政策文件進(jìn)行研究和梳理，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法規(guī)及文件在內(nèi)容上具有如下特點(diǎn)：

（一）法規(guī)及文件內(nèi)容核心要旨是推進(jìn)在項(xiàng)目決策和建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段項(xiàng)目決策的科學(xué)性和項(xiàng)目實(shí)施管理的科學(xué)合理性

重點(diǎn)培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過(guò)程工程咨詢，規(guī)范上述兩階段的資源整合，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，推動(dòng)固定資產(chǎn)投資及工程建設(shè)活動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，在項(xiàng)目決策階段，鼓勵(lì)投資者委托綜合性咨詢服務(wù)，將各專項(xiàng)評(píng)價(jià)評(píng)估一并納入可行性研究統(tǒng)籌論證，為投資者提供決策依據(jù)和建議，提高決策科學(xué)化水平。同時(shí)，在工程建設(shè)階段，鼓勵(lì)建設(shè)單位委托咨詢單位提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，滿足建設(shè)單位一體化服務(wù)需求，增強(qiáng)工程建設(shè)過(guò)程的協(xié)同性。

（二）重點(diǎn)圍繞規(guī)范全過(guò)程工程咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式和優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)展開(kāi)

文件強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式，促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢模式在招投標(biāo)、業(yè)務(wù)開(kāi)展、咨詢服務(wù)酬金計(jì)取等方面的規(guī)范性，采取建立全過(guò)程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同體系、服務(wù)管理體系等措施優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。具體如下：

在創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實(shí)施方式方面，法規(guī)及文件確定了“可由多家具有招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實(shí)施”的聯(lián)合體經(jīng)營(yíng)模式。

在全咨單位招投標(biāo)方面，文件明確了“建設(shè)單位選擇具有相應(yīng)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢資質(zhì)的單位開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢服務(wù)的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，可不再另行委托勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢單位”制度，為實(shí)現(xiàn)全咨單位招標(biāo)和監(jiān)理單位招標(biāo)合并進(jìn)行提供了政策依據(jù)，有利于項(xiàng)目的工期控制和質(zhì)量控制。

在業(yè)務(wù)開(kāi)展方面，文件提出“全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位在保證整個(gè)工程項(xiàng)目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，可將自有資質(zhì)證書(shū)許可范圍外的咨詢業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的單位，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位應(yīng)對(duì)被委托單位的委托業(yè)務(wù)負(fù)總責(zé)”的總咨詢單位制度，有利于全過(guò)程工程咨詢項(xiàng)目整體咨詢質(zhì)量的把控。

在全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金計(jì)取方面，文件確定了“可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用計(jì)取，也可按人工成本加酬金方式計(jì)取”的計(jì)取模式，全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金可以在項(xiàng)目投資中整項(xiàng)列支，也可以分項(xiàng)列支。

同時(shí)，法規(guī)要求建立健全全過(guò)程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合同體系、服務(wù)管理體系等，這些措施對(duì)優(yōu)化全過(guò)程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境起到了非常積極的推動(dòng)作用。

（三）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府在市場(chǎng)監(jiān)管、保障措施實(shí)施等方面作用和要求，規(guī)范和促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢模式的健康發(fā)展

法規(guī)及文件內(nèi)容對(duì)全過(guò)程工程咨詢單位在資質(zhì)條件、咨詢?nèi)藛T要求等方面的基本條件進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，文件中明確了政府相關(guān)主管部門在市場(chǎng)扶持、市場(chǎng)引導(dǎo)、保障措施等方面的職責(zé)和措施。這些內(nèi)容和措施表明了政府主管部門對(duì)全過(guò)程工程咨詢模式的推廣決心和重視態(tài)度，也對(duì)促進(jìn)全過(guò)程工程咨詢模式的健康發(fā)展起到了重要作用。

四、結(jié)束語(yǔ)

目前全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)，法規(guī)的規(guī)范及政府的相關(guān)政策指引尤為重要。相信在依法治國(guó)大背景下，通過(guò)不斷地探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)一定能沿著健康發(fā)展的道路蓬勃發(fā)展。