盤活閑置、低效資產加快縣域經濟高質量發展的建議

文/秦旭陽 王午陽

前言

隨著各地經濟不斷發展，因城市規劃調整、產業政策、安全、環保、自身經營不善等原因，工業企業出現停產、閑置、低效等情況，在城市中成為了影響經濟高質量發展的頑疾。如何盤活該部分存量資產是各地經濟發展所需要解決的問題。中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置機制體制的意見》、《國務院關于促進節約集約用地的通知》、湖北省人民政府辦公廳《大力盤活存量建設用地服務高質量發展若干措施》等文件明確提出要優化生產要素的市場化配置，積極盤活現有資產資源，提高要素質量和配置效率，促進節約集約，服務高質量發展。這也是各地政府構建全要素、全產業鏈、全地域大格局發展的重要措施。本文以湖北某市開展的盤活閑置、低效資產的實踐為例，提出加大投融資創新力度，實現經濟高質量發展的模式和實施建議。

一、閑置、低效用地及資產的概念

閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，范圍包括國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的城鎮、廠礦和城中村等。

其他閑置、低效資產是指因城市規劃調整、產業政策、安全、環保、自身經營不善等原因造成停產、閑置、低效等情況的工業企業的廠房、設備等。

二、閑置、低效資產的成因

低效資產形成的原因是多方面的，最主要的原因有三點。一是隨著城市的不斷擴張和發展，原有的工業企業成了鑲嵌在城市核心區內的“頑疾”，“工業圍城”已經成為大量工業城市破解城市發展問題的關鍵。這些企業占據了城市中便利的交通、完善的配套、集聚的商業，但是因行業問題或經營問題已經閑置或者基本停產，阻礙了城市的良性發展，成為了城市產業升級和轉型發展的梗阻。二是企業生產會影響周圍群眾安全、排放污水噪音有害氣體影響居民生產生活，不符合城市現有的規劃等政策性問題，使之企業閑置或者不再生產。三是部分企業入駐后經營不善，生命周期較短，被自然淘汰，但是廠房及占地資產因債務和權屬等原因無法變動，因此閑置。

三、閑置、低效資產再利用的意義

（一）利用存量資產，盤活存量空間

城市空間的創造不外乎有兩種途徑，一種是創造新的空間，另一種是現有空間的再創造。隨著社會的進步，舊建筑的空間資源再生利用受到前所未有的重視，盤活利用低效的舊建筑，不但可以節約新建投資和拆除舊建筑的費用，縮短建設周期、減少拆除舊建筑所產生的社會矛盾和城市垃圾，同時還有益于保護城市文脈，創造出與時代相符合的新型文化空間。

以T市為例，近年來該市年均招商項目200個，落地100家，新增投資500億，新增供應土地2000-3000畝，隨著該市加快推進工業倍增計劃的實施，招商需求日趨旺盛，土地供需矛盾日益突出。

經摸底調研，該市三大工業園等區域不滿足環保、安全、產業政策的存量資產建筑面積共計897233平方米，經修繕更新后可繼續利用。對于原有企業而言，這些低效存量資產將不能被有效利用，企業發展空間將持續受限。實施了閑置、低效資產再利用后，企業獲得了新領域發展的退出通道。對于愿意投資的新進企業而言，項目實施后，可以利用已配套成熟的基礎設施及資源，將獲得更好的發展空間，提高投資效益。而對于政府而言，這些低效存量資產將長期占用土地資源，降低土地利用效率，園區產業的發展空間將被消耗。通過項目的實施，原有企業有序退出，政府集約利用4527畝土地，布局優質產業，促進園區經濟高質量發展。

（二）盤活存量資產，提高資金使用效率

隨著社會經濟的不斷發展和城市化進程的迅速加快，經濟結構調整和產業轉型升級導致城市中也出現了一些低效的廢舊廠房，造成土地和固定資產的浪費。盤活城鄉低效存量資產，提高資金使用利率，讓“死”資產變成“活”資源，將“包袱”變財富，將有助于推動經濟轉型升級。

經摸底調研，該市三大工業園及相關鄉鎮等區域不滿足環保、安全、產業政策的存量資產企業共計55家，存量用地4527畝，建筑面積共計924279平方米。通過盤活這些低效存量資產可以提高企業及政府的資金使用效率。

1.原有企業角度

存量資產不但不能為企業帶來經營效益，相反為了確保安全每年還需支出一大筆資金對有安全隱患的房屋、圍墻、設備設施等進行修繕，極大地浪費了人力物力。此外每年還需繳納土地占用費，從企業視角出發，繳費雖履行了納稅人的義務，但并沒有發揮這些資產的最佳效益，不僅沒有利用資產創造價值和收益，反而形成一種無效支出。實施了閑置、低效資產再利用項目后，原有企業每年可以節省維持運營資金110萬元/年、節省繳納土地占用費9000萬元/年。

2.投資企業角度

對于投資企業而言，從獲得土地到投入生產，需要投入大量時間和資金用于新廠區的建設，該市涉及建筑面積共計924279平方米，如由企業投資建設需花費213000萬元，即本項目的實施可使投資企業前期節約建設投資費用213000萬元。

3.政府角度

對于政府而言，如果新增4527畝的工業用地并達到出讓標準，需支出土地收儲費用18000萬元，供水、供電等“七通一平”基礎設施建設費用226000萬元，共244000萬元。本項目盤活存量資產共需支出228319萬元，相比新建的244000萬元可節約15680萬元。并且本項目的實施可以引入優質產業，每年可新增產值453000萬元/年、新增稅收72400萬元/年。

綜上，實施本項目后可節約政府及企業投資457000萬元，每年節約企業運營維護成本110萬元/年，增加產值453000萬元/年，增加稅收72400萬元/年。

（三）縮減建設周期，提前獲得效益

在過去的許多年中，我國大部分政府都成立了各類開發區、經濟區，用于發展工業或企業。園區的發展面臨資金投入大、項目周期較長、投資風險大的問題。在新一輪的發展中，需要根據產業的發展導向結合現有存量資產進行重新設計，將產業經濟發展過程中所需要的要素進行聚集，實現產業發展的“共生”，縮短建設周期對資源、資金的消耗，降低建設風險。

本項目實施后，投資企業通過租用標準廠房的方式開展生產，縮短了政府前期土地收儲、供水、供電等“七通一平”基礎設施建設周期3～5年，縮短了新建廠房、廠區配套設施建設周期1～3年，降低了投資建設風險并且由于減少了前期投入時間，使投資企業在稅收減免期內獲得稅收優惠，進一步刺激了企業投資熱情。

（四）優化產業結構，促進生態和諧發展

通過實施閑置、低效資產再利用項目，原有企業獲得不低于市場價格的土地及地上資產，可以保持原有產業搬遷至現有的合規園區，建設新的廠房，安置相應設備繼續生產，在合規園區內繼續為經濟發展做貢獻。若存在發展規劃為升級改造現有生產的企業，則可將本項目的實施作為一個契機，提升工藝水平、擴大生產規模、打造聯系上下的產業鏈，形成更大的規模和影響力。將相對低端低效、資源占用多、能源消耗高、環境影響大的產業或企業，從緊缺的土地空間中騰退出來，為培育和發展戰略性新興產業、先進制造業和現代服務業騰出土地、能源、環境容量、人才和資金等發展要素，這對加快構建新型的現代產業體系，促進資源要素向戰略新興產業集聚，促進經濟社會可持續發展，具有十分重要的意義。

（五）增厚平臺公司資產，強化城市運營能力

地方平臺公司盤活存量資產主要是指地方平臺公司激活其所擁有的全部可確認的資產，改善其流動性，從而在交易和流動中發揮資產的優化配置功能，解決平臺公司融資需求緊張的問題。

對于地方平臺公司來說，盤活存量資產具有三方面的積極意義：一是盤活存量資產對資金使用效率和投資效益具有提升作用，即通過盤活存量資產，可以將一些長期資產轉化為流動性較強的金融或經營資產，從而有效緩解平臺公司的存量資產資金占用問題，改善資金使用效率和投資效益；二是盤活存量資產有利于平臺公司引入社會資本，減少地方政府的財政資金投入，有效減輕地方政府的財政負擔，從而緩解地方債務風險問題；三是盤活存量資產可以提升國有資產的保值增值能力，即地方平臺公司在成立之初就與地方政府之間保持著較高的關聯度，盤活存量資產，能夠有效提升平臺公司的資產運營成效，實現規范化管理，提升國有資產的保值增值能力，為下一步市場化轉型筑牢基礎。

四、實施方案

（一）實施目標

本項目依托地方政府融資平臺在資源整合、項目管理方面的優勢，通過收購方式整合當地存量資產，對現有園區實施更新改造、環境提升、產業導入，進而優化升級當地產業結構，解決城鎮布局不合理、產業布局不合理、資源利用效率低等發展短板，達到優化產業結構及布局、改善生態環境質量、促進當地經濟可持續發展的目的。

（二）實施模式

項目采用1+N模式，由地方政府投資平臺收購整合當地存量資產，通過與N個工業園區或街道開展合作模式，對本項目進行投融資、建設、運營。通過不動產的租售轉讓、物業租賃和管理獲取項目收益，回報投資。工業園區或街道具體負責收購、運營。

（三）經營方案

項目按企業方式經營運作，把資產收購及更新時的投入作為資本，自負盈虧。以導入優質產業、培育生產企業作為經營手段，最終既達到社會目標——補齊產業配套短板，又實現經營目標——項目自身盈利。本項目主體按公司自運作，采用市場化經營模式，通過資源的合理配置，全方位補齊產業配套短板；從不動產的租售轉讓、物業租賃和管理中獲取企業收益，自我積累，提高自我發展能力。

（四）產業導入

根據當地產業發展規劃、產業布局規劃以及產業鏈建設的要求，對收購的存量資產進行再招商，重點導入補鏈項目和補鏈產業，完善當地的產業結構，促進當地經濟的高質量發展。

五、盤活閑置、低效資產的建議

（一）加強組織領導

盤活閑置、低效資產，發展優質產業，促進經濟高質量發展需要地方政府多部門相互協作。為加強盤活閑置、低效資產工作的組織領導和統籌協調，建議建立由市人民政府市長任組長，市直相關部門、功能區管委會、縣（市、區）人民政府以及市屬平臺公司主要負責同志為成員的工作領導小組。領導小組負責組織協調、計劃制定、重要決策、統籌調度、檢查督導等工作。

（二）加強宣傳引導

多渠道、多途徑、全方位做好盤活閑置、低效資產宣傳引導工作，加大對通過盤活閑置、低效資產方式實現產業升級典型案例的宣傳力度。建立健全“市-區-園”聯動機制，充分發揮園區管理單位的作用。

（三）加強技術支撐

積極推進基礎數據調查、騰退方案編制、園區及產業規劃編制、各類專項評估和國土資源“一張圖”等工作。加強前瞻謀劃、實施監測和后期監督。成立市級盤活閑置、低效資產專家委員會，充分發揮專家委員會的決策咨詢作用，為盤活閑置、低效資產各項工作提供智力支持。

（四）加強專業合作

鼓勵市屬平臺公司與專業投資、建設及運營商開展專業合作，充分利用平臺公司資源整合的優勢，按照市場化運作模式，通過收購方式壯大平臺資產；充分發揮專業供應商在投資、建設、運營管理等方面的專業優勢，實現項目收益與投資自平衡，在實現經濟效益的同時不增加政府隱性債務。

（五）加強目標考核

建立健全工作監督考核機制，制定考核辦法，嚴格考核兌現獎懲，確保按時完成目標任務。

六、結束語

隨著各地經濟不斷發展，低效、閑置資產規模不斷增加造成土地利用效率降低。一方面園區的發展需要空間載體，另一方面已有的空間載體不能被有效利用，資源的供給不足、配置不均衡的問題日益突出，盤活存量資產、擴大有效投資成為了縣域經濟發展的必然選擇。實施盤活存量資產是一個需要多部門協作的系統的工程，需要不斷認識及利用閑置低效資產，需要不斷的加強組織領導、加強宣傳引導，在政府與企業多渠道的推動下，實現資源有效配置，生產要素被充分利用，使縣域經濟得到高質量發展。