全過程工程咨詢的認識與實踐

文/顧凌波

引言

自國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見（國辦發〔2017〕19號）發布以來，各級政府陸續出臺了支持開展全過程工程咨詢（以下簡稱“全咨”）的政策文件，相關單位紛紛以全咨技術標準、管理標準或者服務導則進行跟進。但時至今日，各級部門、建設單位（業主）、咨詢單位對全咨的認識并不統一，這種認識差異必然會帶來全咨實踐的困擾和無序，或進一步對統一制度規則建立、全咨健康發展造成負面影響。本文基于本企業多年在具體項目實踐中的探索，談談對于全咨的認識與理解。

一、培育和推進全咨過程中的思考

（一）需要回答的幾個問題

1.全咨服務的本質是什么。全咨的核心本質是技術咨詢還是管理咨詢、是技術服務還是管理服務？這是正確認知、理解全咨的前提，也是我們定義并建設全咨核心能力的基礎。

2.全咨的牽頭（主導）者是誰。全咨組織實施上，應該由誰來牽頭（主導），是設計、監理還是造價？之所以有主導者之辯，一是某些全咨項目的招標公告明確要求投標人或牽頭人必須具有特定資質，凸顯部分業主認為某項專業服務是全咨核心內容并作為主導的認知；二是某些咨詢單位認為缺少監理，全咨就沒有抓手，認為監理是全咨的核心和必選內容；三是有關文件中“全咨項目負責人應當取得工程建設類注冊執業資格且具有工程類或工程經濟類高級職稱”“在民用建筑項目中，鼓勵采用建筑師負責制”等意見可能被誤讀為全咨需要由特定專業引領、主導。解答這個問題，有助于全咨的科學實踐，進而解決業主需要什么樣的全咨、市場需要發展什么樣的全咨的問題。

3.全咨的委托內容應該是什么。全咨的服務內容必須包含什么？當下全咨的委托內容是否符合國家推行全咨的改革目標？

據有關文獻的統計分析，全國已實施的全咨項目中，監理、造價、項目管理三項咨詢業務出現頻次最高，除此之外依次為招標和設計。總結起來，實踐中全咨委托主要呈現如下特點：

（1）項目管理+監理+造價組合或三項業務中兩兩組合占比最高；

（2）“勘察設計+”,+的內容為（1）中三項業務至少之一；

（3）“監理+”，+的內容為除項目管理外的其他專項咨詢業務之一，項目管理由“業主自管”；

（4）專項咨詢業務中，委托最多的是監理服務；

（5）很少涉及投資決策綜合咨詢，幾乎沒有運營維護階段的咨詢服務。

（二）需要澄清的全咨“共識”

全咨概念提出以來，全咨在全國各地以各自理解的形式在不同的工程項目上“試點”，呈現出“百花齊放”的特征。目前的普遍“共識”是：兩個以上專業化的服務疊加在一起由一個單位（或聯合體）來實施就是“全過程工程咨詢”。經過全咨的試點和推行，全咨實施效果總體上看，很多的全咨實踐并未給業主帶來廣泛的獲得感，也未對工程項目建設的效率和效益帶來大的轉變。從根本上看，委托人與受托人并未在思想上和行動上為全咨做好準備，業主的管理習慣與行為仍是傳統的，咨詢方提供的服務本質上還是分離和非集成的。究其原因，各方主體的全咨實踐是在一個不統一、不科學的認識論下指導的，實踐檢驗認識，全咨實踐結果證明上述“共識”是不科學的。因此，有必要對全咨“共識”進行澄清、糾偏。正如丁士昭教授所言，解決行業對全過程工程咨詢的“誤解”、正確理解“全過程”、激勵業主需求，是推動全過程工程咨詢發展的關鍵。

二、全咨認識論

（一）從工程建設項目管理體制的演變看改革方向——提高項目管理水平

為提高建設工程管理水平和投資效益，國家一直在探索適合中國國情的建設工程項目管理制度。項目管理體制從建國后到上世紀八十年代初，經歷了建設單位自營、蘇聯模式到工程指揮部模式等三個階段，始終難以擺脫“投資大、工期長、造價高、見效慢”的困境。改革開放后，“魯布革沖擊”和“魯布革經驗”促進了新型管理體制的形成和發展，自此逐漸形成了項目法人責任制、招標投標制、合同管理制、工程監理制等“項目四制”，現已成為我國基本建設管理體制的中心內容。可以說，中國的工程建設項目管理體制的演變過程其實是一個致力于提高業主方項目管理水平的過程。

（二）從建設工程管理改革方向看全咨——仍然是提高項目管理水平

為進一步提高工程建設的質量和效益，切實保障項目管理水平的穩步提升，國家自1988年開始建設監理試點，到1996年開始轉入全面實施。根據監理規范的服務內容，監理本質就是工程建設項目管理。隨著時間推移，特別是提出“旁站監理”要求后，監理很快就偏向于施工現場質量、安全的監督檢查為主，發展的路越走越窄，偏離了為業主方提供項目管理服務的“初衷”。

主管部門一直在密切關注并致力于解決建設工程項目管理中的問題，2003年以來，相關部門主要圍繞完善工程建設組織模式方面進行改革，并從兩個維度指出了指導意見：一個維度是工程產品的供給方式，推行工程總承包；一個維度是工程咨詢服務的供給方式，從培養發展項目管理企業、鼓勵大型監理企業創建項目管理企業最后到培育和推行全過程工程咨詢。

從時間脈絡可以看出，十幾年來主管部門提高業主方建設工程項目管理水平改革方向經歷了這樣的演變：監理→項目管理→全過程項目管理→全過程工程咨詢。全咨是與國際規則接軌、是為完善工程組織模式基于業主方項目管理服務的拓展升華，其核心本質是業主方項目管理。需要注意的是，全咨不是代替業主方項目管理，而是通過服務幫助業主提升項目管理水平。

（三）全咨解讀

筆者認為，應該從國家立制的本源和目的來認識全咨、解讀推行全咨的必要性。由于許多建設單位（業主）缺乏工程建設項目管理經驗與能力，曾經廣為盛行的“業主自管”模式使得投資人在項目決策、工程建設和運營過程中交了本可以不付出的昂貴“學費”，應當引進吸收國際通行的行之有效的管理方式方法，委托具有豐富項目管理經驗的第三方機構提供全方面的項目管理工作，集成所有的專業技術服務和咨詢服務，統籌、系統解決工程項目決策、建設和運營中的問題，實現工程建設目標和投資效益。針對本文前述問題和上文分析，對全咨的認識和解讀如下：

1.全咨就是“項目管理+”，其本質是管理服務。全過程工程咨詢是指在工程建設項目投資決策、工程建設、維護運營各階段為業主提供包括項目管理在內的工程咨詢服務組合，簡言之就是“項目管理+”。特別要強調的是，項目管理是與項目建設目標全方面權責匹配的基于業主方的項目管理，管理的范疇為所有與業主有合同關系或者管理關系的業務及對象，即合同服務期內全過程、全方位、全對象的項目管理。因此，全咨本質是管理咨詢，輸出的是管理服務。

可以進一步探討一下，既然全咨的核心本質是項目管理，那為什么要用“全咨”取代“項目管理”呢？

第一，從2003年起，國家就明確提出培育和發展項目管理企業的意見，鼓勵監理企業轉型項目管理，其目的是發展能提供高水平項目管理服務的企業、讓監理回到提供項目管理服務的道路。但事與愿違，監理的項目管理服務初衷進一步被閹割，反而被單獨委托的項目管理服務、造價咨詢服務進一步撕裂，工程咨詢服務的供給進一步碎片化。

第二，主管部門要求在各建設領域試行“項目管理”委托服務，期望在工程管理制度上有新的突破，很大程度上出于主管部門的一廂情愿，由于沒有強制性，加之有效引導不足，市場需求并不大，實施效果也不好。有專業人士曾預言并“不幸”言中：“建設工程項目管理如果步入建設監理制的后塵，誰又能保證國家不會再推行另外一種管理方式呢？”

第三，在建筑業大而不強、工程建設組織方式落后、監理內外交困、項目管理推行乏力、企業核心競爭力不強等境況下，為進一步跳出傳統建設管理思維的窠臼，全咨應運而生，而且全咨的內涵和外延可以完全覆蓋監理和全過程項目管理。

2.服務內容是否包含項目管理是判斷全咨的金標準。提供項目管理服務是構成全咨的核心條件，只要提供了包括項目管理在內的咨詢服務就是全過程工程咨詢，兩項以上專業服務的疊加由一個單位（或聯合體）來實施不一定是“真”全咨。

3.全咨的牽頭（主導）者是項目管理。所謂全咨“應該由誰來引領或牽頭”“全咨應該由一個專業服務作為抓手”都是偽命題，都是對全咨的誤讀。如果非要說一個牽頭，那就是項目管理，是一切應當由業主承擔的與項目建設相關的管理事務外包和決策咨詢服務。

有關政策文件規定“民用建筑工程在建設實施階段，鼓勵建筑師作為全過程工程咨詢項目負責人”被斷章取義為全咨應該就是設計單位牽頭、建筑師擔任負責人。要深入理解“鼓勵建筑師作為全過程工程咨詢項目負責人”的邏輯：第一，設計是工程建設的靈魂，起著先導作用，對于充分發揮投資效益、實現建設目標起著關鍵作用。設計是保證工程建設質量的核心，設計與施工的密切配合有利于實現工程建設目標（這也是國家推行工程總承包的原因）。第二，在國際上，設計單位除提供設計成果外，還應提供包括采購、合約管理、工程監督在內的項目管理服務，是業主最重要的決策顧問。可見，設計院從事全過程工程咨詢，顯然最符合產業邏輯和國際慣例。但是，國內絕大數的設計院習慣于“掐頭去尾”的服務模式，幾乎不提供包括招標采購顧問、合約管理、工程監督在內的工作，集成化、一體化的項目管理水平普遍不高。在當前推行全咨的背景下，設計院做全咨的核心目的還是為承攬設計業務。 因此，“全咨應該就是設計單位牽頭、建筑師擔任負責人”的認知既沒有政策文件基礎，也沒有理論和實踐依據。

4.資質條件不是提供全咨服務的必要條件。《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）并沒有對提供全咨服務的企業有資質要求，只是要求全咨單位提供勘察、設計、監理等具有資質許可的專業服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。《深圳市推進全過程工程咨詢服務發展的實施意見（征求意見稿）》進一步進行了完善：“全過程工程咨詢服務委托時，建設單位對咨詢單位資格可以不作資質要求......全過程工程咨詢單位應當自行完成項目管理和自有資質證書許可范圍內的業務，按合同約定或經建設單位同意，在保證整個工程項目完整性的前提下，可自行決定委托范圍內招標時已定價項目（勘察、設計、監理、造價等）轉委托的第三人.....”，這也進一步詮釋了全咨的真諦；“在技術、經濟、管理、法律等方面具有豐富經驗，同時具有相應服務能力和良好信譽的國際及港澳工程咨詢企業和專業人士，按相關規定可在深圳直接從事全過程工程咨詢業務”更是彰顯了對項目管理能力的渴求及與國際通行規則的直接聯通。

因此，是否具備特定資質不是提供全咨服務的先決條件，能為業主提供強有力的項目管理服務的單位就是合格的全咨服務商。實際上，房地產開發公司、提供代建服務的單位、地方政府的重點工程建設管理局的工作就具有全咨屬性。未來，工程咨詢公司、房地產開發企業、施工單位等能提供“項目管理+”服務的組織都可以作為全咨服務商。

5.全咨服務的核心能力是業主視角下的項目管理能力。項目管理能力是技術、經濟、管理、法律等方面的綜合能力，懂設計、懂材料、懂造價、懂施工、懂管理的復合型人才是全咨服務供應商的核心競爭力。

三、全咨實踐論

雖然“全過程工程咨詢”一度成為行業“熱詞”和“熱點”，但目前全咨市場仍然相對較小，咨詢效果未達預期。實現全咨高質量發展對促進建筑業持續健康發展具有重要意義，應該以科學正確的“全咨觀”來指導全咨實踐，并在實踐中一以貫之。為此，需要主管部門、業主、市場主體三輪驅動，才能實踐好、發展好全咨。

（一）發揮政府的推動作用

1.促進行業對全咨的統一認識

糾正地方相關部門、業主、市場主體對全咨的各自解讀和“誤讀”，統一行業對全咨的認識，為科學實踐提供統一思想指導。

2.發布項目管理服務政府指導價，改革造價管理制度

全咨服務酬金的主流計價方式是專業服務酬金疊加后以綜合費率計價，各專業服務價格是按照主管部門過去曾經發布但現在已經廢止的價格文件作為上限依據。一方面，各專業服務價格還是十幾年的標準，價格水平普遍偏低；另一方面，項目管理價格因為沒有支出依據，業主往往按照建設單位管理費作為項目管理費用的上限，遠不能體現專業管理服務的內容和價值輸出。由此，全咨服務價格總體偏低，加之全咨試點試驗過程中低價競爭愈發突出，無法吸引優秀人才，人員配置與全咨需求錯配，這是當前制約全咨健康發展的重要因素。

目前，在“放管服”背景下，主管部門希望達到市場形成價格的改革目標，原有的各類工程咨詢服務收費文件被廢止。但是，應該看到現階段由市場形成價格的條件還不真正具備：一是各地審計工作不斷強化，審計部門要求建設單位對各類服務費用的價格都需要有政策文件依據；二是巡視巡察等反腐高壓，建設單位擔心“說不清”，對任何費用支出都要看是否有政策文件依據，設計、監理、造價、招標代理等費用的取費標準幾乎都是以過去廢止的價格文件作為招標時的計費依據。而項目管理沒有一個指導收費標準，即便建設單位覺得“物有所值”，不能也不敢給出一個沒有依據的價格標準。

因此，未來一段時間內，至少應該對項目管理服務設立一個指導價格，待時機成熟逐步過渡到市場定價。同時，相關部門要督促落實項目法人制等基本建設制度，下決心改革造價管理制度，讓包括項目法人在內的市場主體做到“法無禁止即可為”，為真正實現市場定價創造必要的法治和市場條件。

3.加快全咨模式的推動力度

政府投資項目優先采用全咨服務模式，凡應報送項目審批部門審批的工程建設項目，必須在報送的項目可行性研究報告中增加有關是否采用全過程工程咨詢的內容和全咨在項目投資中的列支情況。與工程總承包相呼應，鼓勵建設單位進行咨詢服務總承包發包。

4.推行標準全咨招標文件，促進全咨“知行合一”

全咨業務獲取的最主要的方式是招標投標，實踐證明，標準招標文件的推廣和使用是規范招標投標行為、建立統一大市場的有效手段。國家主管部門應該盡快編制推行標準全咨招標文件，通過招標投標的市場競爭來促進全咨認識和實踐的“知行合一”，真正實現工程咨詢的“國際接軌”，提升工程咨詢行業的國際競爭力。

（1）資格條件上，淡化資質要求，突出項目管理能力。徹底改變要求投標人資質“大而全，小而全”的“唯資質論”，將資格條件主要聚焦于咨詢單位項目管理能力。明確招標人對咨詢單位資格可以不作資質要求；明確除項目管理外，中標人按合同約定或經建設單位同意，可以自行決定委托范圍內已競爭定價的自身不具備資質或者能力的專業服務轉委托。這種制度安排更有利于具有國際競爭力的頭部企業的形成。

（2）委托范圍上，落實“項目管理+”，彰顯招標人自主。招標人可以根據項目情況，自主決定委托包含項目管理在內的跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合，明確項目管理的內涵和外延。

（3）實施方式上，強調一個團隊干到底，突出一站式整合服務。形式上可由一家具有項目管理能力的咨詢單位來實施，也可由多家不同能力的咨詢單位聯合實施；內容上強調團隊的統一與穩定，突出系統問題一站式整合解決。

（4）人員配備上，按照項目管理邏輯配置人力資源，建立一體化集成服務的組織保障。目前，試點試驗全咨項目的人員配備要求上，普遍是以各服務專業人數之和作為基準，這種以服務專業來配備人員的方式沒有跳出傳統工程咨詢分段、分塊的思維桎梏。例如，要求項目管理、造價、監理各多少人，實際上，造價、監理都是項目管理的有機組成部分，如此，人為割裂了項目內在聯系，既不科學也無必要，導致全咨實施時仍然是碎片化和分段化，在聯合體中標情況下尤甚。標準文件應該以項目管理邏輯來引導投標人，根據委托范圍、造價、進度、質量、資源、溝通、采購、風險、相關方等模塊，自主整合團隊的組織機構和人數，最大限度地建立一體化集成服務的組織保障。

（二）促進業主由“項目自管”的行為習慣向全咨思維轉變

業主要解放思想，勇于委托“真”全咨，在業主方的項目管理上與咨詢單位進行授權與分權，放管結合、讓自己從瑣碎的項目管理事務中解脫出來，聚焦于決策工作；咨詢單位要以自己的專業能力讓業主明白其提供的只是管理服務和決策咨詢服務，決定權、選擇權依然在業主，解決業主的授權焦慮。

（三）激發咨詢單位建立全過程價值服務體系

只有咨詢單位全面謀求為業主提供實實在在的價值，全咨才能得以健康可持續發展，為此，打造各具特色的全過程價值服務體系，是咨詢單位必須面對的課題。

1.打造一支構建價值服務的人才隊伍

全咨的競爭最終是人才的競爭，但是鮮有企業敢于去打破全咨服務人才錯配的局面。敢于走在前面、舍得投入，勇于打造具有良好專業能力的工程管理人才隊伍、特別是若干高水平的全咨項目負責人隊伍的企業必將勝出。

2.聯合經營、并購重組并不是向全咨轉型的主要途徑

相關文件鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。但對于廣大的工程咨詢企業來說，聯合經營、并購重組并不具備廣泛的可操作性，因而，聯合經營、并購重組并不是向全咨轉型的主要途徑，絕大數企業更需要努力打造工程建設項目管理核心能力。

3.切實解決業主需求，以比較優勢實踐好全咨

在穩定好項目管理基本盤的同時，咨詢單位可以根據自身傳統的專業特長，因地制宜以比較優勢進行全咨實踐，提供更加廣度和深度的咨詢服務組合，切實解決業主需求，逐步建立自己的品牌優勢。以投資、設計、招標、造價......等各為特長的企業，應該將項目管理和專業服務高度融合，讓業主切切實實地在投融資、設計、采購、造價控制等方面擁有針對性的獲得感。例如，筆者工作的企業，是一個以造價和招標為主業的公司，在全咨轉型過程中，提出了以項目管理為主線（核心能力培養）、以投資管控為核心（業主最關心的投資問題）、以過程控制為手段（利用設計、造價、監理等技術經濟工具實現建設目標）的全咨理念，在本省的全咨服務中，積累了一定的品牌效應。

總之，全過程工程咨詢是高質量發展需求的產物，要實現“真”全咨，需要政府、業主、咨詢單位多方聯動。政府的正確引導、綜合施策；業主的思想解放、釋放市場；咨詢單位的能力建設、價值服務構成全咨的三位一體，缺一不可，否則，全咨可能也會像當年的項目管理一樣，不了了之。