基于ISM模型的特許經(jīng)營項目風(fēng)險影響因素分析
——以武漢A公路工程項目為例

文/江文 廖璐璐 何靜陽

一、引言

在特許經(jīng)營模式大規(guī)模運用到建設(shè)工程前，政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演著重要角色。2008年，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，中央啟動“四萬億”的經(jīng)濟(jì)刺激計劃加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，其中由中央承擔(dān)30%，地方政府承擔(dān)70%。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資項目種類多、數(shù)量大，致使政府財政不堪重負(fù)，出現(xiàn)了政府違規(guī)舉債等亂象，甚至還滋生了政府“隱性債”。實踐證明，單一的政府自有資金融資渠道無法匹配經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動態(tài)需求和基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求。為拓寬投融資渠道，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與財政資金供給不平衡的問題，2015年出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中首次提出，國家鼓勵和引導(dǎo)能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項目實施特許經(jīng)營，通過開展混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資人和專業(yè)運營管理方等方式，吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營。引入特許經(jīng)營模式后，實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金來源的多元化，盤活了民間存量閑置資金，極大地減輕了政府財政壓力，有效規(guī)避了地方政府“隱形債”問題。同時，特許經(jīng)營模式成功轉(zhuǎn)變了投資主體，形成以政府授權(quán)為主導(dǎo)，社會資本方對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、運營管理、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和項目移交等全過程負(fù)責(zé)的投融資模式和在特許經(jīng)營期內(nèi)“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”的社會資本方風(fēng)險承擔(dān)模式。

近年來，特許經(jīng)營模式在我國交通運輸行業(yè)逐步興起并取得了較好的效果。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2021〕27號）提出，推進(jìn)高速公路繁忙路段擴(kuò)容改造，提檔升級國省級干線通行能力。可高速公路建設(shè)具有資金需求量大、建設(shè)周期長、投資回報慢等特點[1]，導(dǎo)致高速公路特許經(jīng)營項目面臨著建設(shè)、運營、投資效益等多方面風(fēng)險，而風(fēng)險識別是風(fēng)險分擔(dān)的基礎(chǔ)，只有全面而正確地識別出項目實施過程中可能遇到的各類不確定性風(fēng)險，才能保障政府和社會資本方建立持久穩(wěn)定的合作關(guān)系。

本文將以武漢A公路工程項目為例，借助ISM模型識別項目風(fēng)險因素間的影響關(guān)系。

二、基于ISM模型的識別過程

ISM方法是分析項目各種風(fēng)險系統(tǒng)之間的層次關(guān)系，并從系統(tǒng)的角度提出不同風(fēng)險系統(tǒng)間的內(nèi)在關(guān)系和作用路徑[2]。首先，需要將工程項目過程中可能面臨的風(fēng)險因素通過頭腦風(fēng)暴法等定性的方式識別出來，并對這些風(fēng)險進(jìn)行分類整合；然后，利用專家咨詢等方法對已識別風(fēng)險的相互影響關(guān)系進(jìn)行識別，構(gòu)建風(fēng)險系統(tǒng)間的鄰接矩陣，并進(jìn)行矩陣的相關(guān)計算；最終再得到項目的ISM結(jié)構(gòu)。

三、武漢A公路工程項目概況

武漢A公路工程項目全長67.355公里，項目總投資約163億元，其中建筑安裝工程費106.27億元。

本項目擬采用特許經(jīng)營模式進(jìn)行建設(shè)，湖北省人民政府已簽批同意，由武漢市人民政府作為招標(biāo)人通過公開招標(biāo)選定社會資本方，中標(biāo)后社會資本方應(yīng)按《中華人民共和國公司法》及其它相關(guān)法律和政策規(guī)定組建項目公司，由項目公司對項目的籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、運營管理、債務(wù)償還、資產(chǎn)管理和項目移交等全過程負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，并在特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期滿后，按照特許權(quán)協(xié)議的約定將公路、公路附屬設(shè)施、土地使用權(quán)及相關(guān)資料依法移交。

四、武漢A公路工程項目風(fēng)險因素分析

通過對項目實際情況的分析，結(jié)合專家咨詢法的意見，按照風(fēng)險的來源、風(fēng)險影響范圍、風(fēng)險與特許經(jīng)營項目的關(guān)系等對風(fēng)險進(jìn)行識別與分類，得到本項目的風(fēng)險系統(tǒng)的元素組成。

1.政治風(fēng)險（R1）。是指在建設(shè)活動過程中，由于政治因素的不確定性（例如行業(yè)方針、政策等改變），而對社會資本方產(chǎn)生的積極或消極的影響，將直接作用于工程項目。本項目中的政治風(fēng)險主要包括政府不當(dāng)決策、政府宏觀干涉、社會公眾反對、環(huán)評影響、稅收政策調(diào)整、項目審批不暢等因素。

2.法律風(fēng)險（R2）。是日常經(jīng)營和業(yè)務(wù)活動無法滿足或違反法律規(guī)定，導(dǎo)致不能履行合同、發(fā)生爭議、訴訟或其他法律糾紛而造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。本項目中的法律風(fēng)險主要包括項目公司組建法律糾紛、分包合同糾紛、用工糾紛等因素。

3.金融風(fēng)險（R3）。是指經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資環(huán)境等引起項目公司或者項目本身發(fā)生財務(wù)損失的風(fēng)險。主要包括利率風(fēng)險、匯率風(fēng)險、物價上漲風(fēng)險、融資成本過高風(fēng)險等。

4.建設(shè)前期風(fēng)險（R4）。主要是指在特許經(jīng)營項目建設(shè)前期發(fā)生的風(fēng)險。建設(shè)前期是最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，此環(huán)節(jié)的風(fēng)險損失會影響整個項目的成功與否。針對本項目主要包括招標(biāo)失利、施工資質(zhì)不齊全、土地獲取困難、融資不到位、施工準(zhǔn)備不充分等風(fēng)險。

5.工程實施風(fēng)險（R5）。是指從完成建設(shè)前期所需手續(xù)后進(jìn)入施工環(huán)節(jié)，到驗收階段過程中所發(fā)生的風(fēng)險。工程施工階段是工程項目中突發(fā)事項產(chǎn)生最密集的階段，針對本項目主要包括征地拆遷、鐵路交叉協(xié)調(diào)、高壓電纜改遷、設(shè)計變更、項目不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險因素。

6.生產(chǎn)運營風(fēng)險（R6）。是指在項目運營階段存在的與運營收入、運營成本等相關(guān)的風(fēng)險。生產(chǎn)運營風(fēng)險直接關(guān)系社會投資人的投資收益情況，主要包括高速收費變更、運營成本超標(biāo)等風(fēng)險。

7.第三方風(fēng)險（R7）。是指由除政府與社會資本方以外的項目參與方引發(fā)的風(fēng)險，主要包括聯(lián)合體其他成員違約風(fēng)險、供應(yīng)鏈風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、監(jiān)管不當(dāng)風(fēng)險等。

8.投資效益風(fēng)險（R8）。是指在項目的運營過程中，由于規(guī)劃階段、施工階段、運營階段產(chǎn)生的不利因素變動所引起的風(fēng)險。主要包括車流量不足、利潤／收費價格限制、造價超估算、工期滯后等風(fēng)險。

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五、利用ISM模型構(gòu)建項目風(fēng)險因素的關(guān)系框圖

在歸納武漢A公路工程項目風(fēng)險清單的基礎(chǔ)上，利用ISM法構(gòu)建已識別風(fēng)險因素的結(jié)構(gòu)模型。

1.判斷各因素之間的影響關(guān)系，并建立風(fēng)險因素之間的鄰接矩陣

對于有向圖，我們可以用方形m×m矩陣來表示。m為系統(tǒng)要素的個數(shù)。矩陣每一行每一列對應(yīng)圖中一個節(jié)點。規(guī)定風(fēng)險要素i對風(fēng)險要素j有影響時，矩陣元素為若無關(guān)系，則為0，即：

在已識別出的八個風(fēng)險因素基礎(chǔ)上，形成本項目的八個主要風(fēng)險的初始判斷矩陣，各元素之間的相互關(guān)系，如表1所示。

表1 武漢A公路工程項目風(fēng)險影響因素關(guān)系結(jié)構(gòu)表

即，鄰接矩陣A，如下式（1）：

（1）可達(dá)矩陣是指利用矩陣形式描述有向連接圖各節(jié)點間經(jīng)過一定長度的通路后最終可以達(dá)到的程度[2]。對鄰接矩陣進(jìn)行布爾運算可得A的可達(dá)矩陣R。計算規(guī)則為：令即為可達(dá)矩陣。

表2 可達(dá)矩陣的元素之間的關(guān)系集合

根據(jù)層次化處理原則，當(dāng)L1= C ( Ri)= Q( Ri) 時， Ri為第一層元素，然后劃去第一層因素對應(yīng)的行和列，重復(fù)操作，直至劃分完所有的因素為止。各因素的層級排序依次為L1，L2， L3，…， Li，其中L1表示為第一層級。計算結(jié)果為L3={R5}， L4= {R6} ， L5= {R7, R8} ，如圖1所示。

圖1 本項目的因素解釋結(jié)構(gòu)模型

2.對項目八個風(fēng)險系統(tǒng)進(jìn)行ISM結(jié)構(gòu)分級后呈現(xiàn)的五個層級

第一層級。政治風(fēng)險和法律風(fēng)險處于第一層級，風(fēng)險影響范圍最為廣泛，作為國家宏觀層面的風(fēng)險，社會資本方應(yīng)該通過合法合規(guī)的方式去規(guī)避政治和法律方面的風(fēng)險。本項目在規(guī)避政治風(fēng)險方面采取有效措施，為了能順利過審、過批，社會資本方在進(jìn)行可研報告編制的同時開展了環(huán)保、水保、防洪、通航、文物、地勘、地災(zāi)、壓礦、林地預(yù)審、土地預(yù)審、規(guī)劃選址等專題研究，并且通過發(fā)函的方式與政府方充分溝通，了解不同職能部門對項目實施的意見，且對不利意見進(jìn)行針對性整改；規(guī)避法律風(fēng)險則是通過簽訂必要的合同或者協(xié)議來規(guī)避因不能履行合同、發(fā)生爭議、訴訟或其他法律糾紛而造成經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。本項目除與政府方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議外，聯(lián)合體之間、項目公司和項目融資方、承包商、材料商、運營商、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞特許經(jīng)營協(xié)議簽訂一系列的合同，例如《投資協(xié)議》《聯(lián)合體合作協(xié)議》《融資合同》《施工合同》《運營服務(wù)合同》《保險合同》等合同，來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第二層級。金融風(fēng)險和建設(shè)前期風(fēng)險處于第二層級，其中金融風(fēng)險的發(fā)生可能會單方向觸發(fā)建設(shè)前期風(fēng)險。一方面，在本項目中金融風(fēng)險主要聚焦于融資成本過高，由于項目總投資約163億元，按照最低資本金比例20%計算，為32.6億元，則剩余80%的資金需要通過貸款、基金、資產(chǎn)證券化、收益權(quán)質(zhì)押等方式進(jìn)行融資，由于融資部分資金體量較大，過高的融資成本會帶來較高的利息水平，所以項目的收益率情況取決于是否能匹配到低資金成本的融資渠道；另一方面，融資不到位會直接觸發(fā)建設(shè)前期風(fēng)險，導(dǎo)致工程推進(jìn)受阻。建設(shè)前期風(fēng)險主要聚焦于招投標(biāo)方面，本項目的收益來自高速公路的經(jīng)營權(quán)，而高速公路的收益相比于其他建設(shè)項目來說較為穩(wěn)定、抗風(fēng)險能力強(qiáng)，而且高速公路資產(chǎn)作為優(yōu)質(zhì)底層資產(chǎn)也是較為容易通過發(fā)行REITs來募集資金的，這就導(dǎo)致投標(biāo)人之間的競爭會異常激烈，稍有不慎就將導(dǎo)致競標(biāo)失敗。

第三和第四層級。工程實施風(fēng)險和運營風(fēng)險分別處于第三、第四層級。工程實施風(fēng)險主要是指在工程實施過程中可能會遇到實際征地拆遷量與估算不符，鐵路交叉協(xié)調(diào)和高壓電纜改遷較難實施，工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件與預(yù)測相比發(fā)生重大變化等情況，這些不利因素會直接影響項目的工程進(jìn)度，從而引發(fā)后續(xù)風(fēng)險；而運營風(fēng)險多數(shù)來自于社會資本方在運營期的項目管理經(jīng)驗不足，導(dǎo)致運營成本增加，但可通過引入第三方高速公路運營公司負(fù)責(zé)項目后期運營和維護(hù)的方式來轉(zhuǎn)移運營期風(fēng)險。

第五層級。第三方風(fēng)險和投資效益風(fēng)險兩者處于第五層級，社會資本方運營過程中的風(fēng)險會直接影響到項目的投資效益和項目聯(lián)合體的穩(wěn)定性，同時投資效益風(fēng)險和第三方風(fēng)險之間也存在相互影響的情況。第三方風(fēng)險主要來自項目聯(lián)合體成員方面，雖然聯(lián)合體成員通過成立項目公司的方式來實施本項目，但是來自聯(lián)合體成員內(nèi)部的風(fēng)險可能會波及到項目公司，比如聯(lián)合體成員公司內(nèi)部資金鏈斷裂，可能會導(dǎo)致項目資本金籌措不到位或者項目公司貸款受限等情況發(fā)生，則此類風(fēng)險需通過簽訂《聯(lián)合體合作協(xié)議》來界定違約后的賠償條款；投資收益風(fēng)險不僅是最受社會資本方關(guān)注的，也是影響本項目在經(jīng)濟(jì)效益層面是否成功的重要因素，但投資收益風(fēng)險也是最易受到其他風(fēng)險因素影響的。本項目的投資收益風(fēng)險可能來自于建設(shè)前期階段融資成本過高導(dǎo)致項目成本增加、施工階段造價超估算導(dǎo)致建設(shè)費用遠(yuǎn)超預(yù)期、施工階段工期滯后導(dǎo)致運營期縮短、運營階段車流量不足導(dǎo)致營收出現(xiàn)明顯下滑。

六、結(jié)束語

本文為研究武漢A公路工程項目中風(fēng)險因素間的作用機(jī)理，通過文獻(xiàn)分析、專家訪談等方式選取了八個主要的風(fēng)險因素，采用ISM方法構(gòu)建風(fēng)險因素的結(jié)構(gòu)模型，將本工程項目的風(fēng)險因素劃分為五個層級，該模型清晰地展示出了同一層級內(nèi)和不同層級間風(fēng)險因素的作用路徑，將原本風(fēng)險因素間模糊的邏輯關(guān)系通過有向線段圖的形式展示出來，方便人們厘清不同風(fēng)險因素間的作用關(guān)系，為后續(xù)的風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)管、風(fēng)險控制奠定了基礎(chǔ)。