我國省級政府在線政務服務渠道發展水平與地域分異研究

上官莉娜 潘 晨 張文鋒 姜婷婷

(1.武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072)

自2016年我國提出“互聯網+政務服務”[1]發展戰略以來，在線政務服務建設已初具規模，政務服務“一網、一門、一次”改革[2]、全國一體化在線政務服務平臺建設[3]等政府整體性治理轉型在發展中穩步推進。2019年，國家立足于全國一體化政務服務的需要，建設了國家政務服務平臺。國家政務服務平臺匯聚了31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團，以及46個國務院部門的政務服務事項，作為全國通用的整體平臺，提供涵蓋電子證照、教育、特殊群體、司法、民政、工商等不同領域的服務。以國家政務服務平臺為總樞紐的全國一體化政務服務平臺不斷完善，成為實現全國政務服務“一網通辦”的重要支撐。截至2021年1月31日，國家政務服務平臺總瀏覽量達133億次，注冊總數為2.02億人，支撐市場主體注冊用戶484.21萬人，訪問用戶數超過10億[4]。“橫縱全攬”的五級政府網上服務體系初步形成。2020年初，政府在疫情管控中探索出健康信息碼防控模式，疫情期間，全國一體化政務服務平臺推出“防疫健康碼”，累計申領近9億人，使用次數超過400億人次，支撐全國絕大部分地區實現“一碼通行”[5]。

互聯網普及率的提高和在線政務服務用戶規模的不斷擴大對政務服務的建設提出了更高的要求，新冠肺炎疫情的暴發更是推動了在線政務服務渠道建設。我國理論界與實務界紛紛提出加緊推進政務服務渠道建設，拓寬政務服務渠道，實現政務服務多終端、跨平臺供給。在此背景下，除了繼續完善PC端的政務服務平臺建設，各地區基于移動互聯網的發展情況，開展了移動端政務服務平臺建設，包括在Android系統與IOS系統的政務服務APP，以及基于第三方的政務小程序。隨著不同在線政務服務渠道在短期內得到迅速發展，其發展過程中所暴露出的問題也十分突出。如整體規劃不完善、區域發展不協調、全員參與力度不足以及監督考評機制不健全等問題[6]。學界目前關于在線政務服務渠道的研究，主要圍繞兩個層面展開。一是關于不同類型政務服務渠道(政務服務平臺、政務新媒體、政務APP和小程序等)的建設、管理和技術發展。如葉鑫等基于云計算技術，從大數據與知識的視角，設計了“互聯網+政務服務”云平臺的體系架構[7]。陳永生等探討了新形勢下互聯網政務服務平臺的文件歸檔與管理[8]。Aujla G S等認為，在面對COVID-19流行的背景下，建議開發可識別法規遵從性的云應用程序工程進行在線服務[9]。鐘偉軍認為，政務APP的應用使得“以用戶為中心”的導向達到新的高度，而這一導向的充分實現需要建立在政務APP集約化建設的基礎之上，包括技術的全面集成、功能的全面整合以及流程的全面優化[10]。二是關于公眾或公共部門對政務服務渠道選擇和使用的影響因素及結果等。如李平研究發現，公眾對網絡渠道和傳統渠道的選擇意向受到渠道與服務的匹配性、渠道的易用性、渠道的有用性、個人的使用經歷以及需求的情景特殊性的顯著影響[11]。Okunola O M等研究發現，人口、社會經濟和位置因素等多維度的數字鴻溝會影響電子政務用戶的互聯網體驗及電子政務經驗等[12]。Ahmad S Z等從用戶的角度探究移動政府的服務，發現信任和社會影響與用戶在阿聯酋采用移動政府服務的意愿成正相關[13]。Choudrie J等探究了公共部門通過Twitter提供政務服務是否創造了“更美好的世界”，研究發現信息通信技術為大多數公民提供了一個更美好的世界，但是對于電子政務服務的供給者來說，它意味著要將本地實踐與技術相結合，這將影響到他們的家庭和工作生活的平衡[14]。既有研究對各類在線政務服務渠道的建設、管理、使用和發展等進行了探究，但多數只聚焦于某一類政務服務渠道，鮮有從較為宏觀的視角對我國在線政務服務多渠道的發展現狀及水平進行評價。通過對我國省級政務服務渠道的發展狀況進行測度，在比較中發現各省份政務服務渠道發展水平的差異所在，有助于尋找提升我國政務服務渠道的發展模式和發展方向。省級在線政務服務渠道作為政務服務承上啟下的關鍵環節，較能體現我國在線政務服務渠道發展的基本面貌。對此，本文以全國政務服務平臺和32個省級在線政務服務渠道為研究對象，通過建立在線政務服務渠道發展評價指標體系，評價分析我國省級在線政務服務渠道的發展水平及地域差異，以期為我國在線政務服務渠道的縱深推進提供一定的參考借鑒。

1 基于系統聚類法的省級政府在線政務服務渠道發展水平評價

1.1 在線政務服務渠道發展評價指標體系構建

當前，我國省級政府在線政務服務渠道主要包括PC端的政務服務平臺(全國一體化政務服務平臺、32個省級政府網上政務服務平臺)以及移動端的政務服務平臺(IOS和Android端政務APP、第三方政務小程序)。根據我國政務服務渠道發展的實際情況，本文將基于國家政務服務平臺、地方政務服務平臺、IOS端政務APP、Android端政務APP和第三方政務小程序這5種政務服務渠道構建評價指標體系。

受國務院辦公廳電子政務辦公室委托，由中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心編制發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力(政務服務“好差評”)調查評估報告(2020)》[15](以下簡稱調查評估報告)以及《2019移動政務服務發展報告》[16](以下簡稱發展報告)是反映我國政府網上政務服務發展狀況的權威報告。其次，《政務服務評價工作指南》[17](以下簡稱工作指南)作為一項國家標準，是行政管理和服務體系的重要標準，也是政務服務“好差評”制度的重要組成部分，指引著在線政務服務的發展方向。因此，本文以調查評估報告、工作指南和發展報告中的相關指標為主要依據，同時結合以往有關文獻的研究成果以及數據可收集的實際情況，確定在線政務服務渠道發展的衡量標準，建立省級政府在線政務服務渠道發展評價指標體系，如表1所示。

表1 在線政務服務平臺發展評價指標體系

表1(續)

1.2 數據來源與評價方法

本文以全國一體化政務服務平臺，32個省級政務網上政務服務平臺，以及32個省級政府Android/iOS APP、支付寶和微信小程序為數據源，數據采集時間為2021年2月—3月。其中，涉及PC端發展情況的數據均來自全國一體化政務服務平臺和32個省級政府網上政務服務平臺，移動端數據采集來源于七麥數據。七麥數據是國內專業的移動推廣數據分析平臺，數據來源于其對全球各大移動互聯網應用市場的數據爬取。數據采集方式為兩名科研人員分開采集，并核對兩次數據采集一致性，數據比較具有差異則進行第三次核對的方式展開。

本文采用系統聚類法對全國32個地區進行聚類，由此更加清晰地揭示不同地區在線政務服務平臺的發展情況與特點。系統聚類法也稱層次聚類法，是通過遍歷數據點的各種特征，尋找它們之間的相似性，從而將數據集進行分組。該方法的基本思想是：先將n個樣本各自視為一類，并規定樣本與樣本、類與類之間的距離；然后在所有類中，選擇距離最小的兩個類合并成一個新類，并計算出所得新類和其他各類的距離；接著再將距離最近的兩類合并，每次合并兩類，直至將所有的樣本都合并為一類。本文在計算類與類之間的距離時采用離差平方和法(Ward’s Method)，該方法在實際應用中的分類效果較好，應用也較為廣泛。

聚類前需要對各指標進行量化。對于定量指標，數據可以直接使用，無需量化；而對于定性指標，則需要考慮指標的實際含義、數值的合理性等，從而采取統一的標準來進行賦值。針對部分地區因未構建該政務服務平臺而產生的缺失值，則從聚類的角度考慮，采取統一定值。由于常量對聚類結果沒有影響，故予以刪除。本文結合收集數據的特點，制定的指標體系量化標準如表2所示。

表2 指標體系數據標準量化

表2(續)

2 省級政府在線政務服務渠道發展現狀與地域分異

通過聚類分析，得到的聚類結果中32個地區被分為4類，具體情況如表3所示。

表3 聚類情況表

為了直觀反映各指標在每一類中的具體表現，對每一類中各指標的均值進行計算，如表4所示。

表4 系統化聚類均值表

從國家政務服務平臺各指標均值來看，1、2簇數據相近，主要差異在于個人及法人服務項目可在線辦數上，1簇的可在線辦數均高于2簇。3簇各項指標相較1、2簇而言更高，表明3簇所包含地區(浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)在國家政務服務平臺上的建設優于前兩簇所包含地區。4簇除個人、法人服務項目數外，其余數據均低于其他簇，從4簇所包含的地區(云南、陜西、西藏、湖南、新疆及新疆生產建設兵團)來看，造成這種數據結果的原因在于西藏地區將許多告知類型的政務服務上架到平臺上，導致西藏地區的個人與法人服務項目數多達4 000余項。

從地方政務服務平臺各指標均值來看，各簇差異較為明顯。總體來看，依然是3簇所包含地區(浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)的政務服務平臺建設要優于其他地區。但是在個人注冊登錄方式上，2簇的均值顯著高于其他簇，表明2簇所包含地區(四川、黑龍江、甘肅、河南、青海、江西)在個人注冊登錄上的選擇方式更多，更便捷。

從Android應用的各指標均值來看，各簇間的差異較小，尤其體現在應用商城總上架數、最新版本在架數、應用商城評分這3個指標上。表明Android系統的政務應用面向國內大多數地區，且上架的基本為最新版本，但各地區用戶對Android政務應用的滿意度均不高。具體來看，1簇、3簇的總上架數和最新版本數均明顯高于2簇和4簇，說明1簇和3簇所包含地區(遼寧、貴州、廣西、海南、北京、河北、湖北、天津、吉林、內蒙古、山西、江蘇、重慶、寧夏、浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)在Android政務應用的覆蓋上更為全面。此外，2簇的總上架數與最新版在架數相等，表明2簇地區Android政務應用的所有在架版本均為最新版本，而其他簇則或多或少存在非最新版本。在5分制的滿意度評分標準下，各簇均值都未超過3分，評分由高到低依次為3簇、1簇、2簇、4簇，3簇所包含地區(浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)的用戶滿意度情況要優于其他地區。在應用商城下載量上，3簇均值高達12 453.72，這一方面與浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽幾個地區對政務應用的需求較高有關；另一方面也與地區人口數、移動通信和網絡覆蓋率等有關。

從iOS應用的各指標均值來看，各簇差異較為明顯。從應用發布日期和版本更新次數上看，1簇和3簇總體高于2簇與4簇，反映了1、3簇所包含地區(遼寧、貴州、廣西、海南、北京、河北、湖北、天津、吉林、內蒙古、山西、江蘇、重慶、寧夏、浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)在通信設施的建設發展方面總體優于其他地區。在政務應用評分上，與Android系統相似，各簇均值均未超過3分，且評分由高到低同樣依次為3簇、1簇、2簇、4簇，說明操作系統的差異并不會影響用戶對政務應用的評價。在評分人次上，均值排序為3簇>2簇>1簇>4簇，這也側面印證了Android端政務應用的下載量確實受到人口的影響。

從第三方政務小程序的各指標均值來看，不同簇之間存在著較大差異。在微信小程序開通情況上，2簇所包含地區(四川、黑龍江、甘肅、河南、青海、江西)尚未開通微信小程序。在支付寶小程序開通情況上，3簇所包含地區(浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)開通了目前已上線的所有政務小程序，體現了這幾個地區在政務服務渠道拓展方面的發展勢頭。

基于以上對各指標均值的分析，本文嘗試對這4類簇的政務服務渠道發展現狀進行定性描述，如表5所示。

表5 聚類簇在線政務服務渠道發展現狀

通過上述分析可以發現，省級政府在線政務服務渠道發展的空間分異，即東部地區的在線政務服務渠道發展均處于中上水平，總體發展情況要優于中西部地區。這一方面是由于東部地區具備良好的經濟和社會發展基礎。良好的經濟發展基礎能為該地區的信息技術發展、通信設施建設等提供強有力的支持和保障；良好的社會發展基礎使得當地民眾更易接納多元的政務服務渠道，也能更快適應新渠道的發展和應用，有利于在線政務服務渠道的拓展和推廣；另一方面是由于東部地區多是“互聯網+政務服務”創新發展與政策試點的前沿陣地。作為前沿陣地，這些地區在快速接收與執行國家戰略和相關政策的同時，也會努力探索嘗試，不斷開拓新的政務服務渠道，研發便民利民的在線政務服務功能。除此之外，也有部分中西部省份的在線政務服務渠道建設水平較高、發展迅猛，例如聚類簇3中的安徽省。這主要與我國“互聯網+政務服務”相關政策試點的安排有關，如安徽省就被國務院列為首批對接國家政務服務平臺試點示范省，它同時也成為全國首個政務服務標準化試點省。試點地區能夠憑借政府的高位推動確保有關政策的落地實施，提升政策的執行速度和效果。

3 省級政府在線政務服務渠道的發展策略

根據以上分析可以看出，4類地區群在線政務服務平臺建設狀況有所不同，水平各有高低。除了聚類3所包含地區(浙江、山東、廣東、上海、福建、安徽)的政務服務渠道建設較為完善，其余地區還存在渠道功能不健全、渠道拓展不足、用戶滿意度較低等問題。對此，需要從以下幾方面推進省級政府在線政務服務渠道建設提質增效。

3.1 以人民需求為導向，注重人本價值和用戶體驗

在線政務服務渠道發展的根本目標是為了滿足人民群眾多樣化、便捷化和高質量的公共服務需求，對人民的需求予以即時性回應。對此，在線政務服務的多渠道發展應將服務人民需求作為政府工作的價值旨歸和精神內核。

一要完善頂層設計，加強思想教育。更新政府部門及其工作人員的治理理念，推動其由傳統的行業管理、問題解決者向社會信息的融通者和智慧型社會的公共服務者轉變，樹立“以用戶為中心”的理念，以用戶的便利性和體驗為首要目標[18]，對“技術樂觀主義”保持理性，讓“人”回到公共服務的中心位置。通過建立以創造用戶價值為核心的頂層設計，將“用戶為中心”的理念真正落實在政務服務渠道建設中。

二要聚焦解決人民群眾現實需求的工作目標，提升用戶的使用價值與感知價值，有效化解中老年、殘疾人等“數字弱勢群體”的使用困境。數字技術是一把“雙刃劍”，如若不加規制引導，對弱勢群體傷害的“馬太效應”極有可能被放大，各政務服務渠道應朝著智慧化和人性化的方向發展，盡量簡化、優化操作步驟流程。

三要加強渠道的宣傳與推廣力度，提高政務服務渠道的知曉率與使用率。可以在政務廣告設計中運用稀缺信息(如強調時間資源的稀缺性)等方式喚起用戶的資源稀缺感，從而提高其對政務服務渠道的興趣和使用意愿[19]。深入推進“需求側”改革，提供公眾所需服務功能與內容，積極收集和回應用戶的問題與建議，提升公眾對在線政務服務的滿意度。

3.2 提升在線政務服務渠道建設效率，完善政務服務功能建設

目前仍有許多地區尚未開通第三方政務小程序，部分地區的政務APP上架率及更新率較低，極大影響了在線政務服務的多渠道發展。對此，各地在加強PC端平臺建設的同時，也要注重移動端的渠道建設。此外，及時更新服務應用，產品是具有生命周期的，政務服務應用也是如此。隨著信息技術的發展，線上政務服務應用從建設、發展到衰落是一個動態的過程，可以建設渠道生命周期管理模式，做好渠道的建設及退出機制。此外，政務服務渠道還需加強其功能設計與建設。一要探索建立政務服務渠道建設標準。高位統籌適合在全國范圍內建立統一標準的服務事項，其中包括服務事項內容及功能建設標準，通過有機規范整合，實現不同服務渠道之間的無縫對接與高效協同，從而推進全國一體化政務服務體系建設。二要完善在線政務服務功能建設與集約合成。一方面要有效增進“數字包容”，加強無障礙瀏覽、語音指示等功能建設；另一方面要整合不同類型功能，實現各種功能的合理配置與多場景運用。如政務服務平臺不僅要提供服務信息查詢，還要在可操作范圍內盡可能多地提供在線辦理與互動交流。

3.3 實施全面監督，以立體化考評為抓手杜絕形式主義

為了使政務服務渠道建設不偏離其價值理念，杜絕部分地區迫于行政指令或政治權威而采取形式化應對，避免虛假性落實和選擇性達標等情形，需要加強對政務服務渠道建設和發展的全面監督。第一，建立公眾(用戶)監督反饋機制。一方面，為公眾的監督提供多元渠道，搭建政民互動的橋梁。如，在各類政務服務平臺上開通公眾監督入口，保障公眾的知情權、監督權，鼓勵社會公眾反饋政務服務渠道建設存在的問題，并創造性地提出“金點子”。相關政府機構也要及時回應公眾疑問或意見，挖掘公眾反饋信息的潛在價值。第二，逐步納入第三方專業機構等監督主體，發揮專業機構的監督力量和優勢。如，政府可以加強同科研機構合作，委托科研機構對在線政務服務渠道建設情況進行科學系統地評估。

3.4 制定地區分類發展策略，實現各地多渠道協同發展

各地渠道建設差距越大，推進全國一體化服務體系的難度就越大。不同地區政務服務渠道的建設發展水平存在一定差距，因此，各地區要結合自身的發展條件因地制宜制定發展策略。首先要優化不同層級以及不同地區政務服務渠道建設和發展的資源結構。各級政府在頂層設計上應擺脫發達省市先行探索和發展的固化觀念，要將不同發展水平地區一同納入政務服務體系創新和試點建設的計劃內，給予較為落后的地區以技術指導和資源引導。具體來說，引領開拓型地區(對應聚類簇3)要借助其資金、技術和人力的比較優勢繼續深耕，探索政務服務發展的新方向和新渠道。其次要總結發展經驗，率先形成貫通在線政務服務渠道建設全過程的標準化流程方案和管理模式，為發展較為落后的地區提供經驗借鑒。可以通過項目引導、人才引導、案例引導等方式，促進經驗復制與擴散。穩健進取型地區(對應聚類簇1)在線政務服務渠道發展處于中上水平，需要持續加大開發力度，彌補渠道內容與功能短板。穩步推進型地區(對應聚類簇2)應以先進地區的建設經驗為參照，適度超前謀劃，變被動為主動，激活其后發優勢。相對滯后型地區(對應聚類簇4)由于渠道建設起步晚，可依據已有的建設和發展經驗，爭取國家政策扶持，從制度設計、機制保障、標準建設等方面著手開展政務服務渠道建設。

3.5 優化制度賦權與模式創新，暢通渠道建設創新的擴散路徑

我國在線政務服務渠道的建設和發展不僅受到各省經濟、科技等發展水平的影響，也與中央政府權威嵌入、自上而下的壓力傳導和自下而上的試點帶動有關。在線政務服務多渠道建設和發展作為一項政府自我改革，其遵循的是自上而下和自下而上的建設路徑，如通過省級政府統籌規劃和建設實現自上而下的強制式推廣；通過局部式的地方試點，實現由點及面、中央采納、輻射全國的創新擴散[20]。對此，推進在線政務服務渠道建設的過程中，一方面需要適時介入中央權威，優化制度賦權以完善政治調控的制度安排[20]。中央政府應彈性化考量各地試點，鼓勵地方政府基于自身條件和實踐進行創新，允許創新能力強的地方政府先行先試。同時，中央政府要完善“自上而下”的頂層設計，對在線政務服務工作進行統籌協調和監督指導；另一方面，注重“點面結合”，探索創新擴散的多種模式。除了自下而上的創新擴散模式和自上而下的輻射式推廣模式，還可以加強創新的橫向擴散，通過府際學習和府際競爭加強對鄰近地區在線政務服務創新實踐的擴散或學習。

4 結論與討論

當前，我國政務服務進入飛速發展時期，各地政府積極拓展服務渠道，不斷探索多渠道發展與運營策略。本文建立了省級政府在線政務服務渠道發展評價指標體系，基于系統聚類法對32個地區的在線政務服務渠道發展現狀進行考察和評價，獨立析出4類不同發展水平的地區群，并對其地域分異進行識別。其中，浙江、廣東、上海、福建、山東和安徽6個地區的在線政務服務渠道建設水平領先于全國，引領了國內在線政務服務渠道的建設發展；云南、陜西、西藏、湖南、新疆、新疆生產建設兵團6個地區的在線政務服務渠道發展較為落后，與其他地區存在顯著差距。總體來看，我國東部地區的在線政務服務渠道發展水平要高于中西部地區。

信息時代具有深度不確定性、動態不均衡性和高度復雜性的特征，單一的政務服務渠道難以滿足公眾多樣性、及時性和精細化的服務需求。亟需通過政務服務渠道建設來適應發展環境并實現政府目標與公共價值，通過多渠道一體化貫通，形成高度集約化的服務界面。在線政務服務渠道的開拓和發展，往往先于其制度機制和規則的制定，難免出現各類新問題和未知的困境，未來如何實現多元政務服務渠道的協同發展，如何及時調整原有的規則和管理模式，制定并完善相應的配套機制，依然是信息時代政府治理面臨的重大挑戰。