政府投資項目報批報建風險管理研究
——以A大學建設工程為例

文/范洪旺 顧紅生 王悅 朱偉

一、引言

政府投資大多數(shù)集中在社會公共需求發(fā)展、非盈利的公益性項目，較一般工程項目而言，投資規(guī)模大、實施周期長、社會關注度高[1]。政府投資建設項目從提出投資意向、申報再到項目建設完成交付，每個環(huán)節(jié)都需要按照規(guī)定程序報送報批，每個環(huán)節(jié)又有相應的流程、前置條件、申報要件[2]。隨著內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，促使方案落地建成的因素變得更加復雜，且各因素間又相互作用疊加影響，從而無可避免地將項目方案置于非穩(wěn)定的動態(tài)調(diào)整中，由此引起的方案變更變得愈加頻繁[3]。

政府投資是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的必要手段，是整個社會投資的重要組成部分[4]。現(xiàn)有政府投資項目研究多集中在項目投資控制、管理模式、績效評價、決策機制及報建流程，鮮見針對政府投資項目報批報建的風險管理研究。因此本文針對當前政府投資項目前期報建流程，梳理報批報建過程中的風險管理措施，有助于豐富政府投資項目報建風險管理的理論體系，對加強政府投資項目報建風險的管理和應對有較高的參考價值。

二、研究方法

利用互聯(lián)網(wǎng)、期刊、書籍等渠道，廣泛收集政府投資項目及報建相關文獻；結(jié)合本人工作實際，通過訪談相關審批主管部門，詳細了解分析政府投資項目報批報建風險類型，結(jié)合A大學建設工程項目報批報建數(shù)據(jù)，對可能存在的風險進行識別、分類，并列出應對措施，以有效降低和規(guī)避風險，提高報批報建效率。

三、風險管理理論

風險管理涉及項目建設管理全過程，是指包括建設活動中的風險識別、分析評價及風險應對的一整套完善的流程[5]。風險管理的最終目標是通過對投資項目環(huán)境不確定性因素的研究與防范，降低或規(guī)避風險發(fā)生的概率，達到降低損失和成本的目的[6]。風險管理的過程分為風險識別、風險評估、風險應對。

風險識別。風險識別是風險管理的起始階段，是運用多種方式對隱藏在報批報建過程中可能存在的風險進行系統(tǒng)、全面、連續(xù)的識別、收集與分類，以揭示潛在風險的過程。如對報批報建風險識別不準確，就無法為后續(xù)風險分析評價及應對提供數(shù)據(jù)支撐，難以對項目報建的潛在風險進行事前控制。

風險分析。風險分析是運用一定的技術(shù)方法綜合分析和估量項目風險發(fā)生的概率和損失量大小[7]，包括定性和定量分析，主要作用為識別具體風險和指導風險應對。

風險應對。風險應對是指通過對項目風險識別及風險分析結(jié)果，提出相應的規(guī)避策略以及具體措施的過程[7]。風險管理的應對策略又稱風險管理工具，通常有風險規(guī)避、風險減輕、風險轉(zhuǎn)移、風險自留。

報批報建涉及項目建設的全過程，歷時較長，存在較多不確定因素，可通過項目風險管理理論對影響項目報建的政策法規(guī)、業(yè)主需求、建設環(huán)境、資金等不可控因素進行研究，采取相應的措施盡量規(guī)避或減少風險發(fā)生的概率，提高報批報建的效率，減少成本支出。

四、政府投資項目報建各階段報批報建風險識別與分析

政府投資項目報批報建過程中涉及部門廣，包括發(fā)改、規(guī)資、住建、財政、交警、城管、衛(wèi)健、環(huán)保、林業(yè)、鎮(zhèn)街等多個政府職能部門，可能會遇到政策法規(guī)、外部環(huán)境、使用單位的需求等各方面的因素干擾，方案設計面臨諸多的不確定性。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，建設項目的行政許可程序一般分為四大階段：立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設規(guī)劃許可階段、施工許可階段和竣工驗收階段。

以A大學建設工程為例。A大學項目位于B區(qū)雙橋云谷單元，整體用地面積989,473平方米，總建筑面積913,421.2平方米。首期總用地面積422,449平方米，總建筑面積456,501.2平方米，二期總用地面積82,200平方米，總建筑面積950平方米；三期總用地面積484,828平方米，總建筑面積455,970平方米。校園一次性規(guī)劃、分三期實施，目前一、二期已竣工驗收通過，三期施工中，預計2024年8月竣工。

（一）立項用地規(guī)劃許可階段

政府投資項目憑項目建設計劃，同步辦理選址意見書、用地預審、可行性研究報告、建設用地規(guī)劃許可。A大學具有體量大、項目場地極為復雜，涉及古樹名木、220KV高壓鐵塔、市政河道、市政燃氣管線、信號塔等占用農(nóng)田情況，需向政府申請建設用地增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標后，方可申請農(nóng)轉(zhuǎn)用報批手續(xù)。新增建設用地需辦理用地預審，必須符合土地利用總體規(guī)劃，若不符合將面臨不予審批的風險。征地告知要落實到戶、土地調(diào)查結(jié)果需被征用地的村集體組織簽字確認，若征地村民合法要求未被滿足而不簽字，報批工作將無法進一步開展。前期立項階段時間緊迫，因政府部門要求，建設單位名稱及項目名稱未進行充分考慮就確定，可能會存在后續(xù)變更的風險。

（二）工程建設規(guī)劃許可階段

主要涉及編制初步設計（含日照分析、節(jié)能評估、交通組織）、初步設計審查（含概算審核）和水土保持方案及環(huán)境影響評價文件的編制審批。本工程除了涉及房屋建筑，還涉及市政河道、橋梁、實驗室、危化品庫、醫(yī)療工藝、動物房等非常規(guī)專業(yè)，導致報批報建風險多，難度大。此階段的風險主要是方案設計及初步設計與控制性詳細規(guī)劃條件的符合性，總圖技術(shù)經(jīng)濟指標與控規(guī)、立項、可研要求的一致性，建筑間距、日照、面積、高度核算的正確性以及特殊規(guī)劃條件的符合性的審查，都存在審核不通過的風險。

（三）施工許可階段

本階段主要涉及施工圖設計、圖審，建設項目消防設計審核，人防工程建設設計審核，施工圖審查備案，臨時用水、用電，施工、監(jiān)理單位的招標，建設部門核發(fā)施工許可同步安排的質(zhì)量安全監(jiān)督備案。本工程采用施工總承包模式，非常規(guī)專業(yè)多、需多家圖審單位審查，不確定風險因素多，且工程為政府投資項目，對造價控制提出了更高要求。主要風險為施工圖質(zhì)量低、技術(shù)指標不完善，圖審時間不可控，施工圖審查未通過，質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)辦理不符合要求，招標不符合程序，合同未簽訂。

（四）竣工驗收階段

此階段主要涉及水、電、燃氣、通訊報裝接入，排水接管技術(shù)審查及建設工程檔案預驗收，建設單位組織竣工驗收（涉及規(guī)劃、城管、園林文物局、人防、消防、氣象、林水、市政、質(zhì)安監(jiān)等驗收）、土地復核驗收、竣工驗收備案。可能會有各專項質(zhì)量驗收未通過，檔案資料不完整風險。

對以上政府投資項目報建各階段報批報建風險識別統(tǒng)計情況，見表1。

表1 政府投資項目報批報建風險識別統(tǒng)計

五、政府投資項目報批報建風險應對策略

政府投資項目報批報建貫穿項目建設全壽命周期，各階段涉及的專業(yè)眾多、專業(yè)性強，涉及的管理部門和人員較多，風險發(fā)生的幾率和危害程度亦有差別。在報批報建的實踐過程中，可采取風險應對措施包括風險規(guī)避、風險減輕、風險轉(zhuǎn)移和風險自留等方法。

（一）立項及用地規(guī)劃許可階段風險應對措施

A大學立項及用地規(guī)劃許可階段土地征收及用地指標申請的風險較高，項目成本、政策法規(guī)、項目名稱及投資單位名稱變更風險較低。針對用地指標、土地征收風險可采用風險減輕措施：首先，可向市政府申請?zhí)岢鯝大學是省重點項目，優(yōu)先考慮用地指標使用，確保項目及時實施；其次，A大學在征遷的過程中存在部分農(nóng)戶因賠償問題導致拆遷受阻，部分行洪設施未拆除，國有土地上企業(yè)補償?shù)轿蛔C明無法開具等問題，對此可在土地征收前做好宣傳工作，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，加強與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村干部工作協(xié)調(diào)，積極探索解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題。

政策法規(guī)、項目名稱及投資單位名稱變化風險可采用風險規(guī)避的措施，應隨時掌握報批報建各項相關政策變動情況、及時掌握報批進度。任何法律和技術(shù)規(guī)范的變更都會提前三個月至半年進行公布，應抓緊在這段緩沖期期間完成報批。通過發(fā)函的形式告知各審批單位，明確變更前后主體的關系，僅必要文件的審批內(nèi)容需正式變更外，其余非必要文件內(nèi)容，可直接附上情況說明，不需另行變更報批。

（二）工程建設規(guī)劃許可階段風險應對措施

A大學使用需求的提出與確定存在多頭指揮、指令通道混亂、長期議而不決等問題，導致方案設計反復修改，建筑規(guī)模、用地面積、技術(shù)指標及報批時限不確定等風險。本項目因前期使用需求未定，導致四次批復后修改：一是方案變更導致地上、地下建筑面積分別增加162.2平方米和300平方米，地下增加925平方米水收集池；二是因?qū)嶒炗梅啃枰黾釉噭臁⑻貧夥浚蝗怯捎诟淖冎苻D(zhuǎn)公寓平面布局，部分建筑的層高由3.3米增加至3.6米，部分建筑向北平移0.15米。層數(shù)及建筑高度的變化，導致容積率增加。

針對以上風險，建議采用規(guī)避措施，可經(jīng)過對設計合同的研究和與參建方多次討論，來明確授權(quán)及使用需求提資的截止時間與建設單位的指令主體地位，進而引導使用單位關注其需求的合理性及提資的時效性, 引導設計團隊科學合理采納使用需求而非照單全收。

在A大學的設計過程中，因未考慮古樹影響因素，不符合特殊規(guī)劃設計條件要求。為保護古樹，需將整個F區(qū)建筑整體后移，后經(jīng)與市園林文物局、區(qū)綠化辦溝通，重新組織古樹救治單位編制方案并經(jīng)過專家論證后，明確了距離古樹最近的建筑后移3.85米，從而滿足古樹保護要求。針對此類情況，建議勘察設計單位做好前期現(xiàn)場踏勘，避免設計不符合特殊規(guī)劃要求的風險。

（三）施工許可階段風險應對措施

此階段的主要風險為施工圖審查未通過和突破原批復內(nèi)容。A大學在設計過程中因面積計算規(guī)則與審批部門規(guī)則不一致，導致建筑面積多出2000平方米、突破可行性研究報告約300平方米，后經(jīng)上報區(qū)政府并由區(qū)政府組織相關部門召開協(xié)調(diào)會，采用統(tǒng)一計算規(guī)則，最終取得批復。在報批的過程中發(fā)現(xiàn)施工圖設計文件的文本低級錯誤較多、審核不細致易引起審批部門的不信任，進而增加審核時間，導致報批進度延誤的風險。針對此問題，建議可對設計單位資質(zhì)進行詳細的審查、對工程各項指標進行詳細的規(guī)定、重視設計圖紙的質(zhì)量，從而可以在最初階段把一些因設計錯誤導致的方案變更風險有效規(guī)避。

針對招標不符合要求的風險可采用規(guī)避措施。對于招標重要節(jié)點時間，建議加強招標文件的調(diào)研、討論、編制與審核，其間就招標敏感性問題與主要條款的設置可多次征求市招標辦意見，以確保所有條款的合規(guī)與公平公正原則，最終順利完成招標及合同的簽訂工作。

質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)辦理不符合要求的風險，建議采用規(guī)避措施，采取報送資料清單先行自審模擬、非正式入案、提前報送、現(xiàn)場預審等措施，實現(xiàn)報批報建工作忙而不亂，快速、有序推進，保障項目按節(jié)點順利開工。

（四）竣工驗收階段風險應對措施

A大學建設工程施工設計圖因變更次數(shù)較多，圖紙版本混亂導致住建與規(guī)劃部門驗收圖紙不一致，導致驗收未通過。主要原因為：綠地率、建筑密度、建筑規(guī)模等各類技術(shù)經(jīng)濟指標與原審核通過的施工方案不符；相應項目檔案資料不齊全；達不到消防、環(huán)保等相應部門的技術(shù)要求。

應對此種風險，可以運用結(jié)果為導向的模式簽合約內(nèi)容：詳細明確出設計單位、地質(zhì)勘測單位等與設計相關單位各自的職責義務，對評審多次未通過的，要求賠償損失或減免支付，并按要求重新組織報批，以此來減輕審批延后所造成的經(jīng)濟損失。

六、結(jié)束語

政府投資項目報批報建程序貫穿于整個項目始末，是整個項目風險源生地及傳遞中介。通過對報建流程進行梳理和報建風險管理進行研究，提出前期報建工作措施和建議，對類似項目有一定的參考、借鑒意義。本文僅對主要影響因素進行了分析，并未實現(xiàn)全面因素分析，鑒于報批報建程序的復雜性，尚未形成系統(tǒng)詳細的報批報建預警機制、應對機制，還需在今后加大數(shù)據(jù)收集和深入總結(jié)研究。