數(shù)字時(shí)代提升電子政務(wù)服務(wù)效能分析

馬偉東，武騰飛

（1.山西省科技情報(bào)與戰(zhàn)略研究中心，山西 太原 030024；2.山西省省級(jí)機(jī)關(guān)住房資金管理中心，山西 太原 030002）

一、數(shù)字時(shí)代電子政務(wù)服務(wù)效能的現(xiàn)狀

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)的快速迭代催生了一個(gè)全新的信息時(shí)代，人與人、國與國之間，通過智能設(shè)備、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)算法等廣泛地聯(lián)結(jié)在一起，世界進(jìn)入以數(shù)字為主導(dǎo)的生活空間，根據(jù)第50 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2022 年6 月，我國網(wǎng)民規(guī)模為10.51 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)74.4%[1]。數(shù)字信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于人們生活的各個(gè)角落，并促使社會(huì)不斷發(fā)展變化。數(shù)字時(shí)代不但改變著人們生產(chǎn)與生活的方式，也改變了政務(wù)服務(wù)模式。近年來，我國數(shù)字政府建設(shè)加速推進(jìn)，“掌上辦”“指尖辦”成為政務(wù)服務(wù)標(biāo)配，“一網(wǎng)通辦”“異地可辦”“最多跑一次”漸成趨勢(shì)，電子政務(wù)整體水平步入先進(jìn)水平。《2020 聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名全球第45[2]。在電子政務(wù)發(fā)展取得顯著成就的同時(shí)，我國電子政務(wù)發(fā)展存在不同程度的問題和短板，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)孤島和電子政務(wù)平臺(tái)散小多，未形成服務(wù)合力，給群眾辦事帶來不便，數(shù)據(jù)安全問題突出，過度獲取用戶信息和侵犯用戶權(quán)益的問題不同程度的存在，影響了電子政務(wù)平臺(tái)作用的發(fā)揮，電子政務(wù)的服務(wù)效能還有很大的提升空間。

二、電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)存在的主要問題

（一）電子政務(wù)平臺(tái)運(yùn)行中存在“數(shù)據(jù)孤島”

數(shù)據(jù)孤島，是指在政務(wù)電子平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行過程中，各個(gè)部門之間信息搭建規(guī)則不統(tǒng)一、信息不共享，從而產(chǎn)生政務(wù)信息系統(tǒng)出現(xiàn)功能上的非關(guān)聯(lián)性、信息上的非共享性，導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用軟件無法實(shí)現(xiàn)“從接口到接口”的數(shù)據(jù)傳輸方式，產(chǎn)生各平臺(tái)進(jìn)行信息傳遞、各系統(tǒng)間信息數(shù)據(jù)彼此孤立、各部門間難以實(shí)現(xiàn)信息化協(xié)作、信息與業(yè)務(wù)應(yīng)用之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)孤島的存在對(duì)于政務(wù)服務(wù)信息流通有非常強(qiáng)的阻斷性和危害性，降低了政務(wù)服務(wù)的效能和服務(wù)的便利性。從電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)來看，公安、民政、人社等各個(gè)部門都搭建了自己的服務(wù)平臺(tái)，但存在各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)不共享、不兼容。人臉識(shí)別如此發(fā)達(dá)的當(dāng)下，還出現(xiàn)“90 多歲老人去現(xiàn)場(chǎng)刷臉領(lǐng)取養(yǎng)老金”、要自證“我媽是我媽”的匪夷所思之事[3]，這些都是各個(gè)部門之間存在數(shù)據(jù)孤島的明證，亦是各個(gè)部門數(shù)據(jù)不共享產(chǎn)生的不良后果。因數(shù)據(jù)孤島的存在，電子政務(wù)平臺(tái)的服務(wù)效能降低了不少；“數(shù)據(jù)孤島”[4]產(chǎn)生的原因是各部門在信息化建設(shè)過程中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政府各個(gè)部門的信息系統(tǒng)未進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，產(chǎn)生的結(jié)果是在電子政務(wù)平臺(tái)的使用和數(shù)據(jù)的管理上各自獨(dú)立，數(shù)據(jù)不能互相兼容，而這些彼此孤立的數(shù)據(jù)平臺(tái)使得政府部門之間難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，最終形成了數(shù)據(jù)孤島。同時(shí)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失也是造成數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象的重要原因，國內(nèi)一些學(xué)者主張建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)空間，即數(shù)據(jù)中心，并通過數(shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)政務(wù)平臺(tái)元數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的分別存儲(chǔ)和管理，為各個(gè)部門的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)源接口，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)共享、管理和傳遞[5]。

（二）電子政務(wù)平臺(tái)“多散小”

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布了《第49 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，報(bào)告顯示，截至2021年12 月，我國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)9.21 億，我國共有政府網(wǎng)站14 566 個(gè)[6]。政府網(wǎng)站僅是政務(wù)平臺(tái)的一種，除政務(wù)網(wǎng)站外，還有政務(wù)辦事平臺(tái)、服務(wù)公眾號(hào)等各種類型的電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的多、小、散，未形成服務(wù)合力，反而給服務(wù)帶來諸多不便。就像在線下辦事找不同的部門一樣，只不過，現(xiàn)在辦事轉(zhuǎn)到線上，但仍找不到辦事的程序和平臺(tái)，找到了平臺(tái)，不知道怎么用平臺(tái)，更甚者，由于信息鴻溝的存在，老年人等群體根本找不到辦事的“網(wǎng)上窗口”，但是不會(huì)有人不知道“微信和支付寶”等大平臺(tái)，政務(wù)平臺(tái)應(yīng)該從國家層面打造統(tǒng)一集中的服務(wù)平臺(tái)與服務(wù)系統(tǒng)，整合全國的政府服務(wù)平臺(tái)與接口，這樣，才能提高服務(wù)效能。

（三）電子政務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)安全問題突出

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第49 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示：遭遇個(gè)人信息泄露的網(wǎng)民比例最高，為22.1%；遭遇網(wǎng)絡(luò)詐騙的網(wǎng)民比例為16.6%；設(shè)備中病毒或木馬的網(wǎng)民比例為9.1%；中國電信、中國移動(dòng)和中國聯(lián)通總計(jì)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)分布式拒絕服務(wù)（英文簡稱DDoS）攻擊753 018起。工業(yè)和信息化部網(wǎng)絡(luò)安全威脅和漏洞信息共享平臺(tái)收集整理信息系統(tǒng)安全漏洞143 319 個(gè)。其中，高危漏洞40 498 個(gè)，中危漏洞86 217 個(gè)。從以上數(shù)據(jù)看，無論是個(gè)人信息的泄漏還是平臺(tái)遭遇的網(wǎng)絡(luò)攻擊，仍然是當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)安全的突出問題。習(xí)近平總書記高度重視網(wǎng)絡(luò)安全工作，指出：“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，就沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，廣大人民群眾利益也難以得到保障。”[7]具體到電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行上，不但存在許多安全漏洞，還遭受到外部世界的安全挑戰(zhàn)。一是電子政務(wù)平臺(tái)關(guān)注實(shí)用性多一些，忽視平臺(tái)安全，特別是在用戶隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)方面，安全措施還不夠。囿于資金等現(xiàn)實(shí)因素，在政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)中，對(duì)實(shí)際功能的需求要求得多一些，對(duì)平臺(tái)的安全投入相應(yīng)少一些，電子政務(wù)平臺(tái)的安全更多的是依賴安全補(bǔ)丁解決，同時(shí)，受到觀念的影響，認(rèn)為安全就應(yīng)該靠硬件設(shè)備，因此在安全建設(shè)方面，重視硬件建設(shè)輕視軟件要求，對(duì)政務(wù)平臺(tái)的安全管理投入嚴(yán)重不足，安全人員配備不夠，缺少日常運(yùn)營管理，導(dǎo)致許多安全問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)時(shí)已產(chǎn)生嚴(yán)重安全影響。二是不注重電子政務(wù)的安全防護(hù)。目前，電子政務(wù)平臺(tái)更多的是進(jìn)行安全漏洞處理，在安全防護(hù)上，前期的安全投入和安全人員配備嚴(yán)重不足，僅能夠做到后期的安全應(yīng)急處理。三是電子政務(wù)平臺(tái)安全監(jiān)管體系不健全。一些部門缺少安全管理制度和機(jī)制，不按照要求管理，比如負(fù)責(zé)政務(wù)平臺(tái)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)缺乏安全意識(shí)，安全技術(shù)能力也不強(qiáng)。還存在一些負(fù)責(zé)人沒有盡到自己應(yīng)盡的職責(zé)，為電子政務(wù)平臺(tái)的安全運(yùn)行埋下隱患，進(jìn)而引起數(shù)據(jù)丟失、系統(tǒng)被破壞、服務(wù)對(duì)象的信息被泄漏等各種各樣的情況，產(chǎn)生了政務(wù)服務(wù)頁面不是專業(yè)設(shè)備登錄系統(tǒng)的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)效能的思考與建議

（一）破除“信息孤島”，構(gòu)建各類數(shù)據(jù)相互銜接的標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)部門信息共享

產(chǎn)生“信息孤島”的現(xiàn)象有諸多原因，但各部門收集的數(shù)據(jù)之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相互不兼容是重要原因。應(yīng)從國家層面，構(gòu)建信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在建立標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，把好電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)入口關(guān)，凡是不符合標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫和電子政務(wù)平臺(tái)，一律不支持建設(shè)；促進(jìn)電子政務(wù)平臺(tái)靈活性、擴(kuò)展性與開放性建設(shè)，電子政務(wù)平臺(tái)要具備開放的配置和自定義功能，讓其能夠充分滿足不同地域、不同管理方式下對(duì)系統(tǒng)功能的差異性要求。現(xiàn)階段，政務(wù)信息化建設(shè)中需要開展大量的信息系統(tǒng)的整合工作，這就要求電子政務(wù)系統(tǒng)具備較強(qiáng)的擴(kuò)展性和開放性，提供標(biāo)準(zhǔn)化的接口，既具備作為基礎(chǔ)平臺(tái)來統(tǒng)一整合原有各項(xiàng)信息系統(tǒng)的能力，又可作為子系統(tǒng)嵌入其他信息化系統(tǒng)中。同時(shí)，對(duì)已在運(yùn)行的電子政務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，為各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)共享打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)底座。推動(dòng)各個(gè)部門已建成的數(shù)據(jù)之間進(jìn)行共享，構(gòu)建內(nèi)部共享機(jī)制，建設(shè)共享接口，對(duì)主動(dòng)共享的部門，給予政策的支持，原則上要求非涉密的部門全部參與共享，為電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提質(zhì)增效構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為數(shù)據(jù)多跑路、人民少跑腿創(chuàng)造良好的運(yùn)行條件[8]。

（二）搭建政務(wù)“大平臺(tái)”，構(gòu)建各類政務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)一接口，推動(dòng)電子政務(wù)一體化

當(dāng)下，電子政務(wù)平臺(tái)不可謂不多，一個(gè)部門一個(gè)平臺(tái)，一個(gè)單位一個(gè)網(wǎng)絡(luò)接口。搭建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的目的是為便利百姓辦事，結(jié)果事與愿違，不但不便利，反而增添更多的額外負(fù)擔(dān)，給百姓辦事帶來新的問題，為此，應(yīng)該構(gòu)建政務(wù)服務(wù)大平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”[9]，就像線下辦事歸集到一個(gè)政務(wù)大廳，辦事去一個(gè)地方，在一個(gè)政務(wù)大廳辦理了所有的事項(xiàng)，同樣，電子政務(wù)平臺(tái)完全可以借鑒線下辦事的理念，將電子政務(wù)各類平臺(tái)的接口歸集到一個(gè)平臺(tái)上，可以直接上一個(gè)平臺(tái)、一個(gè)網(wǎng)站、一個(gè)客戶端辦理與政務(wù)相關(guān)的所有事項(xiàng)。

為此，應(yīng)由省級(jí)人民政府牽頭，把歸類到各個(gè)部門的事項(xiàng)，各個(gè)部門打造的電子政務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一接口，打造類似“微信”“支付寶”一樣的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，群眾只用一個(gè)平臺(tái)就可以辦理所有的事項(xiàng)。以山西的政務(wù)服務(wù)建設(shè)為例，獲取山西省各方面的新聞、信息和政策，只需要上山西省人民政府門戶網(wǎng)站，省政府的組成部門、其他各個(gè)地市和縣區(qū)的網(wǎng)站都鏈接在該網(wǎng)站上。以辦事來說，打造“晉快辦”，把山西隸屬于民生、社保、財(cái)政和戶籍等各個(gè)部門政務(wù)平臺(tái)的辦事功能全部納入一個(gè)系統(tǒng)，而不是各個(gè)部門搭建自己的辦事平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站，從而構(gòu)建辦事一網(wǎng)一平臺(tái)[10]。同時(shí)，國家層面推動(dòng)各個(gè)省份的辦事平臺(tái)相互融合與兼容，這樣，就解決了百姓找不到辦事平臺(tái)的問題，同時(shí)也解決了多頭管理和電子政務(wù)平臺(tái)小散亂的問題，提高了電子政務(wù)平臺(tái)的服務(wù)效能和服務(wù)便利度。真正達(dá)到了數(shù)字時(shí)代的平臺(tái)功效，提高了政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的效能，為百姓辦事創(chuàng)造更加便利的條件。

（三）樹立安全先行意識(shí)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)軟硬兼防，構(gòu)建安全服務(wù)能力

習(xí)近平總書記指出：“網(wǎng)絡(luò)安全的本質(zhì)在對(duì)抗，對(duì)抗的本質(zhì)在攻防兩端的能力較量。要落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任制，制定網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)，明確保護(hù)對(duì)象、保護(hù)層級(jí)、保護(hù)措施。哪些方面需要重兵把守、嚴(yán)防死守，哪些方面需要由地方政府保障、適度防范，哪些方面需要市場(chǎng)力量防護(hù)，都要有本清清楚楚的賬。人家用的是飛機(jī)大炮，我們這里還用大刀長矛，那是不行的，攻防力量要對(duì)等。要以技術(shù)對(duì)技術(shù)，以技術(shù)管技術(shù)，做到魔高一尺，道高一丈。”[11]習(xí)近平總書記不僅重視網(wǎng)絡(luò)安全，還為網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)給出了方法，指明了方向[12]。做好電子政務(wù)平臺(tái)安全建設(shè)，首先是要高度重視，樹立安全先行的理念[13]。正如“安全是發(fā)展的基石”一樣，電子政務(wù)平臺(tái)的安全也是電子政務(wù)平臺(tái)運(yùn)行的生命線，99%的安全運(yùn)行抵不了1%的不安全，1%的不安全足以毀掉99%安全運(yùn)行的成就，因此，要引導(dǎo)電子政務(wù)平臺(tái)運(yùn)行部門樹立高度安全意識(shí)，在電子政務(wù)平臺(tái)安全運(yùn)行方面加大投入，放棄僥幸心理，寧可100%的防，甚至過度防，而不是少防甚至不防。

加強(qiáng)技防能力，從軟件和硬件加強(qiáng)安全防護(hù)能力建設(shè)。要舍得投入，加強(qiáng)硬件建設(shè)，做到“硬件過硬”，才能防護(hù)電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的安全。目前，在政務(wù)平臺(tái)安全建設(shè)方面，我們已相繼出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》等法律法規(guī)，安全規(guī)章制度體系基本建立，確保了電子政務(wù)平臺(tái)在法治軌道上健康運(yùn)行，為電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供了法治保障。電子政務(wù)平臺(tái)防護(hù)需搭建齊備完善的硬件設(shè)施，推進(jìn)電子政務(wù)平臺(tái)等級(jí)保護(hù)建設(shè)，采用物理隔離等基礎(chǔ)防護(hù)手段，完善防火墻，入侵防御，日志審計(jì)等能基礎(chǔ)攻擊的設(shè)備應(yīng)用[14]，特別是加快國產(chǎn)化適配，借助國產(chǎn)化網(wǎng)絡(luò)安全硬件平臺(tái)的支撐[15]，更加有力有效地為國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保駕護(hù)航。

要吸引人才，加強(qiáng)防護(hù)能力建設(shè)，做到“軟件不軟”，才能更好地守護(hù)好電子政務(wù)平臺(tái)安全。人是安全的核心要素，電子政務(wù)平臺(tái)安全的最后一公里是解決人的問題。沒有人的安全自覺，電子政務(wù)平臺(tái)的屏障就不牢固。要加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)平臺(tái)管理員和負(fù)責(zé)人的安全教育，借助“國家網(wǎng)絡(luò)安全宣傳周”[16]等各類網(wǎng)絡(luò)安全宣傳教育活動(dòng)，廣泛開展網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)宣傳普及，提高操作者和電子政務(wù)平臺(tái)使用者安全意識(shí)和防護(hù)技能。對(duì)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位，尤其是重點(diǎn)網(wǎng)站、重要政務(wù)平臺(tái)的關(guān)鍵信息系統(tǒng)管理員積極開展網(wǎng)絡(luò)安全教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高從業(yè)人員的安全意識(shí)，真正筑起網(wǎng)絡(luò)安全的“防火墻”，同時(shí)要加強(qiáng)關(guān)鍵人員的安全責(zé)任意識(shí)，簽訂安全責(zé)任書，明確安全責(zé)任，建立健全安全事故懲處機(jī)制。要求各個(gè)運(yùn)行部門建立健全電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)應(yīng)急指揮中心，充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)平臺(tái)態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)的作用，運(yùn)用人工滲透測(cè)試等技術(shù)手段開展電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)攻防演練，提高電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。將重點(diǎn)電子服務(wù)政務(wù)平臺(tái)、重要信息系統(tǒng)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施等納入日常監(jiān)測(cè)范圍[17]，切實(shí)做好電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)監(jiān)測(cè)預(yù)警和處置，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

同時(shí)，在當(dāng)下我國面臨的大環(huán)境下，要加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)平臺(tái)的安全管理。對(duì)現(xiàn)存的電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行安全性測(cè)試，保密工作是一項(xiàng)電子政務(wù)平臺(tái)運(yùn)行的前提，在眾多因素中任何一個(gè)環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題都有可能造成泄密。電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)涉及人多面廣，在安全性、可靠性、穩(wěn)定性等方面比其他數(shù)據(jù)平臺(tái)有更高要求。電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)應(yīng)具有多重身份驗(yàn)證機(jī)制、完善的權(quán)限控制體系，并具備在數(shù)據(jù)庫安全性、文檔安全性等多層次的安全設(shè)計(jì)，確保電子政務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)在黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的安全運(yùn)行，特別是我國外部風(fēng)險(xiǎn)日益加大，加強(qiáng)電子政務(wù)平臺(tái)安全建設(shè)刻不容緩，同時(shí)，要推動(dòng)政府部門電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)國產(chǎn)化，對(duì)已有的關(guān)鍵政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行國產(chǎn)化替代，為應(yīng)對(duì)未來的不安全風(fēng)險(xiǎn)做好提前部署，助力電子政務(wù)安全建設(shè)。國家可支持國產(chǎn)化部署，確保電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)安全可靠，采取加殼保護(hù)、代碼混淆、反調(diào)試等安全加固措施，支持麒麟等國產(chǎn)操作系統(tǒng)，在加密方面全面對(duì)接國密，確保每個(gè)電子政務(wù)平臺(tái)整體安全可靠。