集體經營性建設用地入市收益分配探究

辛宇 張毓海 張開亮

一、引言

《土地管理法》的修訂對推進集體經營性建設用地進入市場有著非常重要的作用，但修訂的范圍很小，修訂的內容也不夠明確，關于集體經營性建設用地進入市場的條款較為抽象；也有很多問題，特別是增值收入的分配問題。

二、集體經營性建設用地入市增值收益分配中的現實困境

1.制定調節金依據的法律效力位階各異

按照《立法法》的有關條款，《試點意見》是以行政法律的形式來制訂《暫行辦法》的，其法律地位是以《國土資源部關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資源部）為基礎的，調整費是以其法律地位來制訂的。在各個試點區域的調整金政策中，與征用管理相關的政策是根據地方政府出臺的《集體經營性建設用地市場交易管理辦法》而定的，但是，因為每個試點區域對市場交易的相關部門都不一樣，所以，與《暫行辦法》相比，其具體內容也是不一樣的。

就調整費立法所根據的法效級而言，目前只有極個別的地方以《暫行辦法》為基礎，對調整費的征繳與管理體系進行了規定。這就造成了由于各地立法根據的不同，對調整費的征繳和管理制度也不盡相同。加之，集體經營性建設用地進入市場后，其增值收益分配的多主體性質，導致了這種帶有個人特點的試點經驗難以在全國推行。

2.調節金征收比例及用途管理規定片面化

（1）影響試點地區規定征收比例的因素不確定

《暫行辦法》第6條沒有列舉調整費征收比例的范圍、確定調整費征收比例的原則和參照因素，致使調整費征收比例的確定范圍不夠科學。在《暫行辦法》的約束下，試點地區對調整費的征收比例進行了界定，但由于不同的參照因素對調整費的影響，以及集體經濟發展水平的差別，同一用地的征收比例也有自己的特點?！稌盒修k法》第4條明確了“集體經營性建設用地市場上的收入”和“土地使用權人”的收入來源，應當在市場上的分配中繳納“調整費”。

在試點區域，以海城城區為例，將“入市”環節與“轉出”環節分別劃分為工業、礦產、倉儲、商業用地，在兩種類型的土地上，征收比例也不盡相同。此外，對于同一類型的用地，海城政府也對其進入市場的途徑進行了細化，以便對征用比例進行科學合理的限制。但是，在轉讓期內，海城政府卻沒有對轉讓期的分配制度做出明確的規定。很明顯，這種只在入市環節細化了繳納主體和征收比例，而沒有將再轉讓環節納入其中的征收模式，并不能將所有的收益都覆蓋進去，也會給收益之后的分配不均埋下隱患。

（2）試點地區調節金用途管理規定不詳盡

第一，各個分配主體對調整金享有支配份額的比重會對其收益的多少產生影響，進而使調整金在分配中達到均衡收益、保障農民利益的目的。《暫行辦法》并未規定調整費的使用范圍，但從其設立的基礎上，可以看出調整費的使用目的是平衡不同利益分配主體間的利益，并有利于農戶利益的保障。關于使用中的調整費，試點區域對享受調整費使用的對象所占的比重也有不同的規定。浙江省義烏市對于來自出讓人的調整費，由市里承擔60%的調整費，由街鎮承擔40%的調整費。同樣的條件下，常州市武進區將分配給區、鎮（開發區）的50%，鎮（開發區）將分配給區、鎮（開發區）的20%，作為擴大農村“三權”抵押物的風險賠償。

第二，對調整費的征繳范圍和征繳標準的界定，是對調整費進行科學有效管理的先決條件，對調整費的征繳總量以及調整費的發放基礎有一定的影響。對比《暫行辦法》第七條和第八條，以及義烏市和常州市武進區關于“集體經營性建設用地流轉”和“土地流轉”的具體內容，義烏市并沒有詳細規定，只是根據土地流轉中的利潤，按照不同的比例進行調整，而常州市武進區則是根據市場交易的價格，按照遞增比例進行調整。與上述規定不相符合，必然會對調整金征收數額的確定產生不利的影響，從而降低了各分配主體的利益，進而導致調整資金平衡利益的作用被削弱。

3.收益分配缺乏民主決策及監管機制

（1）政府對調節金的使用缺乏民眾監督

在各個試點區域實施的調整基金有關的征繳和管理方法中，對調整基金的用途都有一個概括，而對政府的運用缺少公眾的監管。例如，晉江市在《農村集體經營性建設用地入市管理暫行規定》的收入分成條款中，就將調整資金用于城鄉統籌和鄉村生態治理，將調整資金作為一種非稅性收入，并將其作為一種特殊的收入來源，通過市財政部門建立一個獨立的賬戶，對其進行收入和支出雙重控制。但是，調整金的運用還沒有達到周密的程度，應該強化人民群眾對調整資金運用的監管，才能最大限度地發揮調整金在區域經濟和生態均衡發展中的功能，這樣才能讓分配更加關注公平性。

（2）集體對調節金的使用缺乏民主決策

在對集體財產進行有效經營的基礎上，大部分上市后的收入被作為公積金和公益金，用來支持集體經濟的發展。根據進入市場的產權主體的差異，集體收益的分配可以分為三個層次，即鄉鎮級、村級和村中的其他集體經濟組織。由于三級主體在入市土地面積、承擔的社會責任等方面的不同，因此，在各個主體之間進行了差別化的分配，這樣的分配方法對集體成員的分配模式的準確性和民主性有了更高的要求。然而，在實踐中，只有極少數的試點區域將民主決策納入了集體收入管理的體系中，比如浙江省的德清縣，將“以土地入股”的收入進行專款專用和分類管理，并將“以多為人”的決策體系納入了“以人為本”的分配體系中，在“以人為主”的基礎上，增設了“公開”的制度，從而增強了“公平”的保證。上海市松江區同樣實行集體決策，公開監督。

三、建立健全長效集體經營性建設用地入市土地增值收益分配合理化機制

1.明確土地增值收益分配客體范疇

正如前面提到的，應當從法律上給予集體經營性建設用地和國有建設用地以平等的地位，對存量和增量的建設用地實行不加區別，只要是在遵守土地的總體規劃和城鄉規劃的情況下，都可以允許集體經營性建設用地入市，這對構建城市和農村土地利用的統一市場具有重要意義。在區別“存量”和“增量”的問題上，最重要的問題在于，究竟應以“符合”的土地為“商業”，還是以“變更”為“商業”?？梢詫⒓w經營性建設用地理解為通過規劃和規劃調整而實現的，它不僅包含了農用地合法轉用的建設用地，也包含了通過土地整理、規劃變動等形式，將原本屬于宅基地或者公益性建設用地調整而來，能夠被用作經營性用途的建設用地，并且與規劃和用途管制相一致。從兩者之間相互制約的角度來考慮，擴大對集體經營性建設用地進入市場的理解更加契合中國現行的土地征用體制。以我國憲法法律所確立的土地產權的城鄉二元結構為基礎，城鎮的擴張與對農民集體所有土地的征收密不可分，從而產生了“集體土地的籠統國有化”的現象?！锻恋毓芾矸ā?3條明確了“以土地為市場主體，以土地為單位”的原則，明確了在土地使用權流轉過程中，產權流轉過程中應以相同目的的土地為單位，以土地使用權流轉為原則。它將國有與集體納入同等權利的市場中，有助于解決城市與農村的產權關系不明確問題，也將使城市和農村的建設用地從“先征后用”的困境中解脫出來。另外，在征地時，還將征地范圍限定在公共利益的范圍內，并規定了征地的標準為“整片建設”。成片開發和公眾利益的必要條件是一體兩面的，從某種意義上來說，建設用地的成片開發就是一個生產基礎設施的生產過程，而基礎設施本身就具備了公共物品的特性，符合公眾的需要。因此，以“公益”為基礎的城市建設，必然需要一種以“長期”的投入和“風險”為基礎的，這一特征使得農村集體無法作為“征地”的主要對象。這種擴大的解釋，不僅與征地范圍日益縮減的發展趨勢相一致，也讓對農村和城市的土地二元結構的規定更加完善。

2.建立協調的調節金征收比例及管理制度

要建立一個合理的調整金的征收比率，首先要明確調整金與稅費之間的關系。調整金屬于一種與稅收不同的無償性財政收入形式，它來自入市土地的增值收益，之后由政府還民造福，用于農民增收及農村建設。另外，即便是擴大了土地使用權的范圍，仍應根據各地不同的經濟發展情況，來確定合理的土地使用權的征收率。打破集體經營性建設用地入市范圍內的存量和增量區分，旨在使存量較少的北部地區也能與市場經濟活躍程度高的南部地區一樣，享受到的市場化收益。因此，在沒有對存量和增量的建設用地進行劃分的情況下，征收調整金的意義更多在于促進建設用地市場的和諧發展，從而構建出一種更加科學、更加合理的調整金的征收和分配方式。

四、結語

集體經營性建設用地入市后，其增值收益的分配涉及如何確定和協調其入市后所涉及的利益分配關系和分配比率等問題，這一問題不僅需要對進入市場的土地進行合理的配置，還需要對進入的土地進行市場化的三條基本原則進行嚴格的規定，同時需要對進入的土地進行合理的分配，以及在收入分配過程中各方的利益進行平衡；另外也要保證不侵害農民的財產權。因此，要構建一套完善的農村集體建設用地使用權流轉機制，必須從法律上加以規范，才能保證農村集體建設用地使用權流轉的長期有效。在確定了出讓用地的邊界后，將其作為城市建設用地的基本依據，而調整費的收取和管理則直接關系到各個利益分配方的利益平衡，同時，該系統的運作也需要有一個民主的參與。在上述三個方面，構成了對增值收益調整資金分配法律制度方面的保障，這對激活全國范圍內的農村土地活力起到了積極作用，從而推進了我國城市化的發展進程，與此同時，還平衡了國家、集體和個人在收益分配中的利益關系，從而促進了農民收益的長效增長。