村莊公共品的內生供給與外生供給

賀雪峰

（武漢大學社會學院，湖北 武漢 430070）

一、引論

中國村莊是一個獨特性的存在，因為在村莊有限的土地上，居住著比較多的人口，這些居民往往是世世代代居住在村莊中，居民之間的關系非親即鄰，相互之間十分熟悉。居住在一起，就必定會有大量涉及公共利益的生產生活事務需要共同應對。因為不同居民具體處境的差異，對不同居民來講村莊公共利益并非是完全一樣的，因此就涉及到合理分擔責任的問題，以及如何防止搭便車的問題。美國農村往往是一個農場主占有一大片土地進行農業生產，農場主在土地上的投入幾乎不存在外部性問題，即使要用小河河水灌溉，往往是一條小河流經幾個農場主的農場，幾個農場主很容易就河水資源如何分配達成協議。所以，美國大農場主農村的公共品供給與居住著密集人口的中國村莊，是幾乎完全不同的邏輯。

相對于村莊，中國城市社區則在更加有限的土地上居住著更加密集的人口，并且絕大多數城市居民都居住在高層樓房里，居民在有限空間里會有更加密集的接觸，因此就會有大量涉及公共利益的事務需要應對。與村莊不同的是，城市社區居民往往相互不熟悉，生活空間與生產空間也是分開的，且相對來講，城市社區公共事務標準化程度比村莊要高，城市社區公共事務更依賴外在力量的介入。

改革開放以后，中國城鄉基層社會都進行了重組。農村在人民公社解體以后實行村民自治制度，城市則在單位制解體以后實行城市居民自治制度。城鄉居民自治制度實踐遠比理想狀態要復雜得多，且目前很難說已經找到了最好的城鄉居民自治辦法。從城市社區來講，城市居民自治與業委會、物業公司之間的關系，到目前還是糾纏不清的狀態。[1]從農村來講，取消農業稅以后尤其是國家大量資源下鄉以來，國家與農民關系發生翻天覆地的變化，村民自治的外部環境也發生了根本性變化。其中最重要的一個變化是，當前中國農村，國家基本包辦了村莊公共品的供給，正因為國家包辦，導致村民群眾在村莊公共事務中的客體化，村民自治也變得有名無實。

傳統時期村莊公共品供給主要依靠村莊內部籌資籌勞。這類依靠村莊內生力量供給公共品的方式，可以稱為村莊公共品內生供給。當前時期，村莊公共品供給主要依靠國家資源投入，這樣的村莊公共品供給方式可以稱為外生供給。依靠國家資源供給村莊公共品，國家資源要經由中央到省市到縣鄉再到村莊的漫長行政鏈條，村莊公共品供給要經過“國家—村莊—農戶”等復雜環節，這樣一種公共品供給機制又可以稱為村莊公共品供給中的“長循環”。相應地，通過村莊自籌資金和勞力的公共品供給，只涉及到“村莊—農戶”兩個主體，這樣的村莊公共品供給可以稱為“短循環”。

村莊公共品內生供給與外生供給，和村莊公共品供給中的長循環與短循環，各自側重不同，所關心的問題則是一樣，即相對于村莊公共品內生供給與短循環，當前以外生供給和長循環為主的村莊公共品供給有何優勢與不足，怎樣才能在當前時期建設有效的村莊公共品供給機制，是當前理論與實踐中都亟需討論的重大問題。本文擬討論村莊公共品供給中的以上問題，從學理層面分析其深層原因，并試圖提出政策的方向性建議。本文認為，中國村莊公共品供給最有效的方式是內生供給，內生供給的核心是在激活村社集體體制的基礎上，充分利用村民自治制度，調動農戶積極性，發揮群眾主體性，讓村民群眾真正參與到改變自己生產生活條件的公共事業中來，讓村民群眾自己建設自己的美好生活。

二、資源下鄉與公共品外生供給的問題

取消農業稅后，為緩解農村公共品供給的不足，國家加大了以工哺農、以城帶鄉的力度，提出城鄉基本公共服務均等化的目標。當前時期，農村公共品供給主要靠國家資源投入，農戶幾乎已退出公共品供給事業，從而形成了當前全國村莊公共品供給普遍的外生供給與長循環模式。

近年來，國家每年用于三農的財政資源超過2萬億元，主要是通過項目制的形式，由各個涉農部委形成專項向農村轉移資源，其中相當部分要落到村莊，變成村莊公共品，包括村莊基礎設施和公共服務。資源從中央到村莊，變成村莊公共品，有兩點特別關鍵：一是資源安全；二是效用最大化。資源安全就是國家資源沒有被挪用、浪費、貪污；效用最大化就是落地建設的公共品與農民對公共品的需求相一致。

全國不同地區村莊之間的差異是極大的，不同村莊經濟發展水平、地形地貌、地理位置、種植結構等各方面差異很大。所以，不同地區的不同村莊對公共品需求是不同的。更重要的是，村莊公共品往往是不規則的、非標準化的、特殊的，比如農田水利往往是一個復雜的系統工程，必須要結合每個地區特殊的水利條件與種植結構進行設計施工。村莊公共品不規則，就需要在落地時因地制宜，允許基層根據實際情況進行變通處理，包括將上級不同的項目資金進行整合，以最大限度地符合村莊實際情況與農民實際需求，做到資源效用最大化。現在的問題是，一旦允許基層（縣鄉村）在資源落地時進行因地制宜的變通，上級部門對項目資源進行監管的難度大大增加，基層就可能挪用資金，甚至貪占資金，項目資源的安全性就很難得到保證。

資源是自上而下轉移進來的，上級部門有規則制定權和保證資源安全的責任。各個部門都傾向制定嚴格的資源使用辦法、規范、程序及標準，并以此來要求基層按標準落地資源，建設村莊公共品。上級部門不僅提出資源落地的標準、規范，而且要經常對資源落地情況進行檢查，沒有按標準、規范落地的就要追責。也就是說，上級資源落地，即使不符合村莊實際，也只能硬落地，基層并無因地制宜的權力。

當前國家資源是通過各個部門下鄉的，每個部門都借資源下鄉對基層提出要求，進行檢查考核，上級不僅對不按上級要求開展工作的基層追責，而且會通過上級政府對基層施壓。一些非資源部門比如工青婦也借機對基層提出要求。基層必須要按上級各個部門的要求開展工作，接受檢查和考核。上級部門繁多、標準繁多、任務繁多、檢查和考核繁多，基層必須要認認真真、不折不扣地完成上級任務。現在的問題是，上級任務太多，而基層實際上并沒有將上級資源進行因地制宜處置的權力，所以，基層就變成應付上級工作，上級有什么要求，基層就按什么形式來完成上級任務，滿足上級要求。既然村級組織的主要工作都是在完成上級安排的任務，迎接上級來的檢查，應付上級，村級組織必然會行政化，村干部越來越變成脫離村莊實際的“技術官僚”。

總而言之，由國家為村莊提供公共品，在中國農村區域差異巨大，不同村莊公共品需求完全不同，且在公共品本身不規則不標準的情況下，公共品供給就會面臨一個兩難：因地制宜落地與國家有效監督之間往往不可能同時兼得。因地制宜允許變通，就會極大地增加上級監管資源落地的難度，基層出現資源的不當使用在所難免；不允許變通，就可能造成資源硬落地，建設的村莊公共品無法滿足村民群眾實際需要。

由“國家—村莊—農戶”這個“長循環”來外生供給村莊公共品，必須同時做到兩點：一是村莊公共品供給與村民對公共品需求的偏好契合；二是國家資源建設公共品過程得到有效監管。在國家—村莊—農戶這個長循環中，村民作為村莊公共品的受益者，并不負責公共品資源的籌措責任，當然也就不可能成為村莊公共品供給的決策者，從而也就沒有動力對村莊公共品建設進行監管，村民成為了村莊公共品供給中的客體而非主體。一旦村民客體化，基層干部壟斷村莊信息，國家資源進入到村莊，允許變通時，基層干部行為必然是個人利益最大化的，尋租行為不可避免。為防止基層干部普遍尋租行為，國家就必然要求嚴格按全國統一規范和標準建設村莊公共品，這些自上而下建設的村莊公共品也就幾乎必然與村莊實際需求有偏差，由此造成大量資源浪費。

進一步說，通過長循環進行的外生村莊公共品供給是低效甚至無效的，原因有以下幾點。

第一，國家（通過各個部門）作為村莊公共品供給的決策者，其決策與全國不同村莊復雜的公共品需求不一致，也不可能一致。

第二，作為公共品受益者的村民并不承擔籌措公共品建設資源的責任，也自然不可能成為村莊公共品供給的決策者。從村民的角度來看，既然自己不用出錢，村莊公共品自然是多多益善。

第三，基層干部（縣鄉村）在村莊公共品供給過程中，既非受益人，也不承擔資源籌措責任，基層干部自然不愿意惹是生非，而是按上級要求做事情，也就變成了形式主義應付。即使基層干部試圖通過對上級資源進行變通使用，以因地制宜讓國家資源的使用更符合村莊實際需要，上級部門也會出于監管考慮，不會允許基層干部的變通，結果就是資源被低效使用，無法發揮最大效用。

第四，允許基層干部因地制宜地變通使用國家資源建設村莊公共品，一個前提是對基層干部的有效監督。上級對基層變通的監督是形式監督，這樣的監督是無效的，或只要允許基層在使用國家資源時可以變通，以更加符合村莊公共品建設的實際需要，基層干部就很可能借變通來實現個人利益最大化，而不是因地制宜搞建設。因此，外在的非受益人監督是無效的，因為上級無法判定基層變通究竟是尋租還是適合村莊實際需要。

第五，作為向下轉移資源的國家部門，他們雖然希望國家資源在村莊公共品建設中可以發揮最大作用，可以滿足每個村莊中村民對公共品的特殊需求，他們卻更關心資源的安全，以及更關心如何免責。也就是說，上級部門傾向通過嚴苛的程序與標準來要求基層，基層自然不可能完全按上級部門要求完成任務，出了問題上級部門卻沒有責任。或者說，上級部門在對基層公共品供給中的監督，是以推卸責任為主要出發點的監督，不出事才好，至于資源是否發揮作用倒在其次。因此，由國家—村莊—農戶這個長循環來供給村莊公共品，很容易出現的一個問題就是上級部門與基層合謀，通過低效使用國家資源，不出事，來應對村莊公共品供給。國家資源使用效率特別低。這也是當前農村公共品供給中普遍存在浪費與低效，卻一直難以改進的原因。

第六，簡單地說，通過國家—村莊—農戶這個長循環來外生供給村莊公共品，農戶是受益人，卻不承擔責任也沒有決策權，上級部門首先考慮的是將責任轉嫁到基層，基層也沒有積極性將上級資源用到最該用的地方，上級也不允許基層變通使用資源，基層主要工作就是完成上級交辦任務，應付上級檢查。上級部門與基層合謀以低效使用資源來保證資源使用中不出事，以免責。國家資源使用效率因此就很低。

三、村莊公共品的內生供給

取消農業稅前，中國村莊公共品基本上都是內生供給，村莊公共品供給實際上只涉及兩個主體，一個是村社集體，另一個是農戶，這是一種公共品供給中的“短循環”，即“村莊—農戶”的循環。因為制度安排的差異，通過“村莊—農戶”短循環進行的村莊內生公共品供給至少有四種不同的模式，簡單列舉如下。

第一種，傳統時期以地方自治為基礎的內生供給模式。即為保持基本生產生活秩序，村莊必須要通過籌資籌勞建設村莊公共事業。建設哪些村莊公共事業，如何分攤建設費用，以及如何建設，都由村社集體決定。不過，這個村社集體可能并非民主產生的，集體決策權掌握在村莊精英手中，主要掌握在鄉紳手中。在常規時期，鄉紳不同于土豪劣紳，他們還是有公心也因此是有威望的。因為鄉紳有威望，比較公正，村莊公共事業建設一般比較順利。當然公共事業建設水平一般比較低。

第二種，人民公社時期，三級所有隊為基礎，生產隊是生產與分配一體的單位。集體所有制和工分制使公共事業建設籌資籌勞變得簡單，即只要社員和社隊干部認為建設公共事業有必要，集體又有資源，就可以做出建設決定并很容易落實。

第三種，通過村民自治制度來建設村莊公共事業。村民自治要求民主決策、民主監督和民主管理，存在的問題是，在村社集體缺少資源時，村民自治決策建設公共事業，向村民籌資籌勞，可能會有村民想搭便車，當釘子戶，村社集體卻無法強制向農戶收費。取消農業稅前，村社集體往往是借國家強制征收農業稅來搭車收取公共事業建設費的，取消農業稅以后，集體不再有強制力，導致一戶不出錢就會有第二戶第三戶跟進，釘子戶效應明顯，農村公共事業建設因此陷入困境。取消農業稅后，國家試圖通過“一事一議”建設村莊公共品，實踐中大都流于形式。

第四種，村社集體有集體資源進行公共事業建設。集體資源的形式有很多種，最典型的是當前全國城中村、城效村和沿海經濟發達地區已經工業化了的村莊，這些村莊因為土地非農化使用帶來巨大的土地增值收益，主要表現為租金收入，村社集體可以用這些集體資源建設村莊公共事業。

此外，中國實行農村土地集體所有制，按說村社集體將土地承包給農戶，農戶應當支付租金，這個租金就是可以用于建設村莊公共事業的資源，實際上，當前農村土地政策不僅不允許村社集體收租金，而且不允許進行土地調整，從而限制了集體的權能。[2]

激活土地集體所有制，建立基于“算平衡賬”的村社集體體制，[3]就可能形成一種類型的村莊公共品內生供給方式。村莊內生供給公共品的以上四種模式都是基于“村莊—農戶”的短循環。內生供給公共品短循環特別重要的有以下幾點。

第一，建設村莊公共品的資源是村社內部的，無論是從村民那里籌資籌勞獲得，還是村社集體的資源，最終都是屬于村民的資源。村民是用自己的資源來進行村莊公共事業建設，因此，村民在應當建設什么樣的村莊公共品及如何建設上面，就會積極關心。這個意義上講，內生型村莊公共品供給容易建立村民主體性。

第二，因為資源是屬于村社集體的，建設什么樣的公共品和如何建設，由村莊決定，這必然是順應村民對公共品需求偏好的。因此，內生供給公共品中不會出現供給的錯位與偏差。

第三，因為是村民自己出錢，村民強烈關注公共事業建設，村干部絕無可能借村莊公共事業尋租，村莊內部監督是有效的。

第四，村莊內生公共品供給必然存在如何搜集農戶偏好，如何動員群眾參與，如何面對群眾議論與質問，如何通過制度程序來完成資源籌資和工程建設，以及事業維護等等，因此，村干部與村民之間就有著密集的互動，群眾工作就成為村干部最主要的工作。

當前時期，絕大多數村莊并無集體資源，在農民進城，村社集體土地承包給農戶卻既不能收費也不能調整的情況下面，村社公共品內生供給，依靠村民自治制度實際上是很困難的，主要原因是村民自治并非地方自治，不具有“少數服從多數”的強制力，就是說，在村莊公共品供給中，若有釘子戶搭便車，拒絕出資出勞，村社集體是沒有辦法進行強制的，村莊公共品供給的資源籌措必然會出現釘子戶效應。這也是取消農業稅后“一事一議”供給村莊公共品制度設計失敗的原因。[4]

四、村莊公共品供給由外生變內生的可能性

以上關于村莊公共品供給的討論，實際上是講，對于標準化程度高、易監管的村莊公共品，外生供給也是有效的。對于標準化程度低、難監管的村莊公共品供給，外生供給無效，內生供給才是有效的。決定村莊公共品內生供給有效的原因有三個：村莊公共品的受益者、資源承擔者與決策者一致；村莊公共品建設過程被有效監管，從而使村莊公共品決策與建設過程中都不容易出現權力尋租；村民主體性能夠建立起來。

在當前階段，再從農戶那里籌資籌勞建設村莊公共品，難度很大，因此，當前村莊公共品供給中的問題就變成，能否將標準化程度比較低的村莊公共品供給由外生變內生，同時，如何將之前供給非標準化村莊公共品的國家資源轉化為村莊內部資源，將之前由國家進行的村莊非標準化公共品供給決策變為由村莊民主決策?

簡單地說，就是將當前由國家包攬村莊公共品供給，國家不僅提供村莊公共品建設的資源，而且決定公共品供給清單，并進行具體監管，改變為國家只負責供給標準化程度高的村莊公共品，而將標準化程度低的公共品供給責任下移到村莊，同時將國家資源也轉移到村莊。最關鍵的是，轉移進入村莊的資源要與農戶建立明確的占有關系，即農戶認為這筆資源是屬于全體村民的資源，是與自己相關的公共資源，而不是與自己無關的資源。我們來考察這樣一筆資源為例。

2008年成都進行城鄉統籌實驗區建設，市財政每年給每個村30～50萬元定額公共服務資金（以下簡稱“村公資金”），以建設城鄉均等的基本公共服務。成都實驗中最重要的是，政府部門不具體為村莊提供基本公共服務，而是將相關資源下撥到村，形成虛擬集體資源，由村莊通過村民議事會進行公共服務決策、建設與監管，市政府只提一個大的村莊公共服務建設清單，清單范圍內的項目都可以進行建設。因為資源是相對固定的，每個村民都覺得是自己的錢，所以有理由要求公共服務建設項目能滿足個人利益訴求，每個村民也會對村民議事會的決定、公共服務建設過程進行有效監督。村民越是認為國家撥到村莊的村公資金是自己的錢，就越是有參與村莊公共服務決策與監管的政治效能感。[5]

比較遺憾的是，成都實驗中，村公資金使用過程中出現了村干部尋租行為，甚至有村支書挪用貪占、私報冒領村公資金，紀檢監察介入進來查辦，市政府加強了對村公資金監管力度，并進一步具體規范了資金使用范圍和程序。之前，只要在市政府安排村公資金使用清單范圍內，村公資金具體如何使用皆由村民議事會決定。現在村公資金使用權范圍大幅度縮小，上級規定只能使用在有限的方面，村民議事會因此變成了村干部向上級部門報賬所必須的一個手續。也就是說，成都村公資金再次回歸到之前由國家包辦村莊公共品供給的模式，只不過成都市為其轄區內村莊提供了更高水平的村莊公共品（公共服務）。

成都實驗之所以未能持續，其中關鍵是，雖然市政府按每年定額給每個村莊撥付了30～50萬元可以由村民議事會進行決策的村公資金，但是，有兩個問題成都一直沒能解決：第一，撥到村集體的村公資金并未真正作為村社集體資源，而是仍然作為財政資金進行監管的，既然是財政資金，其使用就必須要按嚴格的財政紀律與規范，這就使得這筆錢仍然是不好用的。第二，沒有建立下撥到村資源與村民之間的血肉聯系，即村民仍然認為國家下撥資源是國家的錢，不同于自己籌措出來的經費。尤其是，村集體進行公共事業建設，很多時候預算是軟約束的，即村集體可以向上級申請資源，既然資源是可以無限申請的，村民自然也就不會認為這些資源是屬于自己的。

因此，要真正變村莊公共品供給由外生到內生，關鍵就有兩點：一是將國家下撥資源性質變為集體資源，下撥到村的資源按集體資源性質進行管理和使用，而不再按國家財政資源進行監管。這一點的重要性不僅在于可以將財政的“死錢”變成村集體的“活錢”，而且也從根本上改變了對資源的管理方式。二是要建立下撥資源與村民之間的硬聯系，即讓村民真正覺得這就是自己的錢。

在國家下撥資源與村民之間建立硬聯系的辦法有兩個：一是按村民人數下撥資源，這樣，每個村民都可以理直氣壯地說，國家下撥到村集體資源中自己有多少。當然，這筆錢是用于公共服務和公共事業建設的，每個村民不可以抽走。二是借這筆資源重建村社集體，其中關鍵是每年年底“算平衡賬”，對一年來各家各戶與村社集體之間的經濟往來進行清算，超支要補，節余發錢。具體地，村社集體以國家下撥公共服務資金為基礎，以戶為單位，建立村集體與農戶之間的往來賬，所有農戶與集體經濟往來都先記賬，到年底清算。除了國家下撥公共服務資源以外，村社集體所有收入、外來捐贈、從農戶那里籌資籌勞所得，構成村社集體總收入，減去村社全年公共事業建設總支出，若有節余則留到下年度搞建設（國家下撥資源不能分到農戶），若有缺額則按人分攤。因為全年出資出勞情況不同，年底每戶結平衡賬時也有差異，關鍵是建立了村社集體與每個農戶之間的責權關系。比如村集體決定搞建設，每戶出10個勞動力，每個勞動力價值100元/天，若有農戶沒有出勞動力，則記賬到年底扣錢，多出勞動力農戶則有節余。

一旦國家下撥到村的公共資源與每個農戶之間建立起來血肉聯系，村民自然會珍惜自己的資源，對村莊公共事業建設就有監管的內在動力和外在正當性。村莊熟人社會中，信息幾乎都是透明的，村干部想借村莊公共事業建設謀利的任何可能性都會被村民發現并阻擊，村莊一定可以用最低成本最合適實際的公共品建設方案來建設村莊公共品，用最少的錢辦最大的且最合適當地村民需要的公共事業。

進一步，一旦農戶可以與國家下撥資源建立血肉聯系，且一旦村社集體可以被激活，則村民公共品供給就可以向更高水平發展，即農戶開始為建設生態宜居的美麗鄉村和美好生活而凝聚起來，有錢出錢，有力出力，以達到更高水平的而非基本公共服務的村莊生活。

五、結語

在全國區域差異巨大，不同村莊公共品需求不同且公共品標準化程度不高的情況下，將目前通過中央部門向農村轉移資源建設村莊公共品的長循環，變為以村莊內生供給公共品為主的短循環，可以極大地降低村莊公共品供給與村民對公共品需求偏好的偏離，可以極大地提高村莊公共品供給的效能，且可以有效動員村民參與到公共品供給中來。村民參與不僅可以有效表達公共品需求偏好，有效監管公共品決策與建設，而且可以激發出農戶建設公共品的內在積極性，真正依靠自己的努力來建設自己的美好生活。

整個過程中的關鍵就是要將國家下撥到村莊的資源從財政資金變成村莊公共資源，變成激活村民的資源，變成與村民有血肉聯系的資源。要達到這個目標，一個可行辦法是激活村社集體，重建村社“算平衡賬”機制，從而重建中國基層的村莊治理制度。