淺談地方政府債務管理中存在的問題及風險防范

吳連華 如東縣財政局

自改革開放以后，我國經濟社會快速發展。但在改革過程中，由于許多工作是處于 “摸著石頭過河” 的狀態，因此并不能保證所制定實施的政策制度均是有利的，也存在一定的弊端。比如在1994 年實施的分稅制改革，這一改革對我國市場經濟的發展有促進作用，但同時也帶來了一定的問題，主要表現為地方政府財權與事權不對等，以至于許多地方政府面臨著財政緊縮的難題。在地方經濟發展過程中，地方政府往往會通過多種途徑籌集資金，但由于缺少必要的法律與制度支持，使得期間不可避免地出現了一些問題和風險隱患。

政府債務在地方社會經濟發展中扮演了重要的角色，但隨著債務規模的日益擴大，將會進一步增大地方財政支出的壓力。如果出現了債務風險，就會給地方經濟社會發展造成嚴重的影響。因此，如何強化地方政府債務管理，以防范化解重大債務風險，是當前地方財政管理的重要內容之一。

一、地方政府債務的概述

（一）地方政府債務的定義

地方政府債務，是政府通過整合社會資源來補充財政收入缺口的一種特殊融資方式，具體指的是地方政府以自身的信譽作為擔保，向自身以外的單位或機構舉債所產生的債務。在地方政府債務中，是以地方政府的稅收能力作為保證，財政收入作為還本付息的主要資金來源，而在債務償還方面，直接或間接承擔償還全部或部分債務的責任。

（二）地方政府債務的類型

從現有研究的成果來看，可將地方政府債務具體劃分為這四種類型：顯性債務、隱性債務、直接債務、間接債務。其中，對政府隱性債務的定義，在2018 年國務院出臺的《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》中有明確，具體指的是在法律規定范圍內地方政府直接或間接用財政資金償還或非法提供擔保等形式舉債所產生的債務。

（三）地方政府債務風險

從廣義上來看，地方政府債務風險指向的是地方政府的財政風險，認為只有在重大財政風險發生時，才存在政府債務風險，反之，如果并未發生財政風險，這意味著此時地方政府是具有償債能力的，因此認為不存在政府債務風險。本文中所探討的便是廣義上的地方債務風險，也就是將地方的財政收支情況與其債務償債能力進行比較。

2016 年財政部出臺了《地方政府債務風險分類處置指南》，將地方政府債務風險劃分為管理風險、外在風險、結構風險和規模風險這四類。其中，管理風險主要是有地方政府在債務管理方面的問題引起的風險；外在風險表現為地方政府無法及時償還債務從而損害了自身的公信力，同時也對經濟社會健康穩定發展產生不利影響；結構風險主要是由債務的性質、年限等不合理所引起的風險；規模風險則表現為債務規模要遠超出地方財政所能負擔的范圍，以至于到期的債務無法按時償還。

二、地方政府債務管理中主要存在的問題

（一）債務舉借行為難以規范

債務舉借行為是否規范，很大程度影響了地方財政穩定運行及債務風險水平，所以規范地方政府債務舉借行為尤其重要。但從現狀來看，一些地方政府的建設項目通常是分散在各級各部門中，而項目是否能順利實施以及能取得多少預算資金的支持，取決于地方黨委主要領導。當領導的主觀意志與各部門債務舉借意愿存在矛盾時，就極其容易出現地方部門違法違規舉債的行為。與此同時，部分市縣所設的融資平臺也是完全聽令于地方黨務主要領導，而對于地方政府主要領導的命令則是置若罔聞，這使得企業的舉借行為不在政府部門的掌控范圍內，如若不能嚴格進行監管，無序的債務舉借一旦超出了地方財政所能償還的能力范圍，就會導致預算制度失效。即使目前對新設融資平臺類企業進行明令禁止，但仍然會存在諸如住建、交通等部門以項目建設為由，通過新設國有企業相關項目進行融資的現象。尤其是目前各類經濟新區猶如雨后春筍般不斷冒出，而新區的行政權力主要是由管委代行，自身監管不嚴格，就容易出現新的融資方式。加之新區也有大量的土地資源和政策支持，給融資平臺擔保提供了有利條件。更有甚者，部分事業單位會直接融資，如地方土地儲備中心，掌握本地區的全部土地出讓收入，有著巨額的擔保資金。這些均是導致債務舉借行為不規范的直接因素。從融資平臺公司設立的初衷來看，主要是為地方政府承擔一些公益性項目的建設，但在財政資金不足及地方領導經濟責任高要求的影響下，如何找到剩余資金是這類平臺公司需要解決的關鍵性問題，如果不能得到合理解決，就會對地方債務風險有直接的影響，且會進一步加大政府監管的難度。

（二）缺乏有效的債務資金使用計劃

從目前地方政府債務管理的情況來看，也普遍存在沒有有效債務資金使用計劃的問題，通常舉債后并未對債務資金的使用進行詳細的規劃，也不重視項目建設可行性分析，只關注自身的融資需求，甚至是缺乏必要的使用和審核流程，以至于一些項目才剛開工就面臨資金不足的問題。與此同時，還出現了一些項目過度建設的情況，表現為項目規劃后仍有部分資金剩余，導致資金閑置。以棚戶區改造項目為例，項目申請過程中，一般需要經過土地、環評、收益測試、法律風險評定等過程，但往往出現項目還未審核甚至是土地手續并未辦完，債務資金便已經到位的情況。尤其是受2020 年新冠肺炎疫情的影響，許多項目進度嚴重推遲，一些項目甚至是停建，這就會導致債務資金長期得不到有效利用，嚴重降低了債務資金使用的實效性。

（三）政府債務全流程管控存在疏漏

在地方政府債務管理中，主要包括限額管控、項目使用范圍管控這些重點內容，但在實際管控中，卻存在諸多問題，如在限額管控中，缺乏明確的資金切分標準，且通常只對一個地市的債務總額進行限定，而沒有從領域、類別方面進行債務額度限制，如山東省菏澤市，該市就沒有對棚戶區改造項目的限額進行具體的規定，導致該市棚戶區改造項目數量占全省首位，也使得債務資金的投入使用方向過于集中。此外，在項目使用范圍管控中，會出現諸如明令禁止債務資金不能用在亮化與綠化工程中，但地方項目申請單位通常會將這一類工程包裝成整體產業園項目來逃避債務管控。這些問題，均體現了地方政府債務全流程管控中存在諸多疏漏。

（四）政府債務償還存在一定的風險

部分地方的政府性債務償還金額較高，這與當下實施的官員考核機制有極大的關系。地方領導任職期間所作出的成績，是其職務晉升評判標準，這使得地方領導普遍希望通過建設大量的項目來彰顯政績，但他們通常是將資金來源作為首要考慮的問題，對于資金償還的問題則位居其后。同時地方官員任期也有限，在新官員任職后就需要償還上任領導的舉借的債務，但又缺少資金來源，只能再次通過舉借新的債務來償還，如此反復，使得地方政府需償還的金額越來越高。哪怕是地方只有財力，但仍然也是傾向于先用債務資金進行地方發展，而債務償還放在次位。隨著地方政府債務規模不斷擴大，一旦到期債務無法按時償還，就會加大地方債務付息壓力，進而加重地方政府的財政負擔。

三、地方政府債務風險防范的建議

地方政府債務風險的防范與化解，應當加強地方政府債務全流程的風險管控，具體應從債務舉借、債務資金使用、債務存續期、債務償還等方面加大管控力度，全面完善地方政府債務管控體系。

（一）加強債務舉借行為的風險管控

為進一步地方政府債務舉借行為的規范性，避免出現重大的債務風險，首先，建立規范化的地方政府舉債融資機制。作為地方融資的唯一合法途徑，地方政府舉債融資行為應當是規范、合理的。在具體做法上，一方面應提前安排發現計劃，事先統籌資金需求及庫款資金，確保地方債務余額在國家規定的限額范圍內，同時在債券發行中，盡可能地提高發行效率，降低債務融資的成本；另一方面需要地方財政部門加強與金融機構的溝通交流，金融機構是地方政府債券的主要承銷機構，為避免出現債券未足額發行等風險，地方財政部門需盡早與金融機構進行協調溝通，了解金融機構的購買意向。

其次，重視新增政府債務結構的調整優化。自地方政府獨立發行政府債券以來，債務限額制度發揮了重要的作用，可有效改善財政資金約束力不強的情況，并促進市場資源配置能力的提升。但也要明確的是，不僅要對債務總額進行限度，也要確保新增債務限額分配的合理性。在綜合考慮會計政府債務規模的各項因素的基礎上，結合各市縣的財政收入、債務風險情況等，統籌考慮省委所確定的重大項目，在債務額度分配中，應始終將地方新增的融資需求作為重要的評定指標，具體可參考財政部門的決算數據及統計部門年鑒等數據進行。與此同時，堅持正向激勵的原則對各地新增債務限額進行測算，對于債務結構合理、債務風險防控得力、財政收入增速快的地區，可適當增加債務限額，而對于債務管理混亂、債務舉借較多、債務風險較高的地區，應視情況減少其新增債務限額的空間或直接取消新增債務限額空間。

最后，建立完善的政府債務項目審批制度。鑒于債務項目的數量與質量，會對債務舉借的可靠性及后續債務資金償還安全性有直接影響，因此有必要建立完善的政府債務項目審批制度，以全面嚴格的審批，提高債務項目的質量。具體需要按照 “資金跟項目走” 的原則，提前儲備債務項目，并做好事前審批與債券發行的銜接工作，對于一些重大項目、突出領域、重點地區，要提前統籌謀劃，做好項目的可行性分析等工作，明確審核要件和審核要點。在項目選擇上，應盡量選擇一些群眾生活迫切需要、具有社會公益性的項目作為債券項目儲備庫。此外，應在財力允許的范圍內合理安排投資項目，避免過度建設導致資金浪費。應進一步加強預算管理，對于無預算安排或不能產生穩定收益的項目，不得開工建設。

（二）加強債務資金使用的風險管控

第一，建立完善的項目評審制度。以完善的評審制度，強化對確定發行債券融資的項目的評審，評審不通過的項目，不允許建設；評審得分低的項目，需對項目實施的必要性及合規性進行分析，分析其收益與投入產出比，梳理法律方面的風險等；二次評審不通過，推出下一年度再實行。通過這些措施，預防地方政府債務風險的出現。

第二，建立科學完善的績效制度。以科學完善的績效制度，對項目實施的可行性、產出效益、風險防控等進行全面的評價，以保證相關責任落實。在績效評價中，將項目實施單位與預算績效評價部門銜接，加大績效問責機制執行力度，避免出現重資金爭取、輕績效問責的心理，充分發揮出績效評價的作用，提高財政資金使用的效果，進而改善項目建設質量，拉動地方經濟增長。

第三，設定嚴格的監督機制和流程。加強對地方政府舉債行為的監管，對于地方政府債券發行行為，應在發生前進行審核監督，審核通過后才可發行。同時，要求地方政府主動公開債券發行的相關信息，接受社會各界的監督。還要加強債券發行結果的監督，在地方政府債務債券成功發行之后，應及時公開發行結果，包括發行金額、期限、利率、購買機構等信息，讓社會各界能真正了解地方政府債券發行的整個過程，更好地行使監督權利。

（三）加強債務存續期間的風險管控

第一，落實地方政府債務管理責任。在地方政府債務管理中，地方財政部門是主要的責任主體，應加強債務資金使用及償還狀況的監督管理。同時，其他相關部門也應自覺履行自身的管理職責，包括項目主管部門應重點負責項目真實性與可行性的監管、稅務部門重點負責地方稅收征繳監管、審計部門重點負責債務審計等。通過各部門聯動，有效防范地方政府債務風險。

第二，完善政府信息公開制度。地方政府應加大債務信息的披露力度，定期對債務項目運營情況、債務資金來源、未來潛在風險信息進行披露，讓社會各界能全面了解地方政府債務項目信息，切實提升政府信息的公開透明度。

（四）加強債務償還的管控

第一，完善政府債務償還機制。在抓地方經濟發展的同時，也要抓牢抓實地方政府債務問題，應將地方政府債務納入預算管理中，對隱性政府債務化解方案和顯性政府債務還本付息方案進行嚴格審核。各地應簽訂債務償還確認書，并嚴格執行。為更好地進行償債安排，應加強債務類型、償債日期、資金來源等情況的分析。建議設置償債準備金制度，對稅收收入，每年以固定比例劃轉至償債準備金中，稅收收入較高時，可直接將超收部分用于償還部分債務。

第二，建立完善風險預警和處置機制。為有效防范地方政府債務重大風險，應做到風險的實時監測和預警。各地政府主要負責人牽頭，上下聯動，建立起相應的應急處置方案，同時層層抓好落實，督促各級部門做好風險處置工作，設立相應的應急小組并協調相關部門共同開展風險防控工作。還需建立全面及時的債務管理系統，加強本地區債務變動情況的動態化監測監管，已化解的債務及時剔除，新增債務及時納入系統中。加強債務規模大、財政收入困難、風險高地區的密切監管，對其風險發生的可能性進行預測，并針對風險程度做出相應的處理。同時加強事后追蹤問責，以防類似情況再次出現。