日本町內(nèi)會(huì)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南省社區(qū)治理的啟示

尹作濤，黃賽芳

（海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院 東方外貿(mào)外語(yǔ)學(xué)院，海南海口 571127）

2018年4月13日，黨中央和國(guó)務(wù)院在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確表示：支持海南省建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國(guó)特色自由貿(mào)易港，要求海南省在社會(huì)治理創(chuàng)新等方面先行先試，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序；到2025年，治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高；到2035年，現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，社會(huì)充滿活力又和諧有序。[1]2020年6月1日，黨中央和國(guó)務(wù)院又在《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》中強(qiáng)調(diào)：賦予社區(qū)更大的基層治理權(quán)限，加快社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。[2]由此可見(jiàn)，黨中央和國(guó)務(wù)院將社會(huì)治理納入海南全面深化改革開(kāi)放、推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)的重要內(nèi)容，并作出了明確指示。社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，其治理狀況影響社會(huì)治理的效果。居委會(huì)是社區(qū)治理的重要主體，其發(fā)展?fàn)顩r會(huì)對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生很大影響。當(dāng)前，海南居委會(huì)社區(qū)治理面臨自治職能發(fā)揮不充分、尚未與其他治理主體建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制、居民參與不足、參與渠道不暢等困境，可以借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)破解。日本戰(zhàn)后經(jīng)歷了快速城市化和社會(huì)老齡化、少子化等社會(huì)變遷的艱難歷程，快速的社會(huì)變遷和各種社會(huì)問(wèn)題給日本社區(qū)治理提出了很大挑戰(zhàn)，政府在這方面的應(yīng)對(duì)策略和經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒[3]。町內(nèi)會(huì)是日本的居民自治組織，類(lèi)似于中國(guó)的居委會(huì)，在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用；經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和社區(qū)治理的實(shí)踐探索，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文在總結(jié)日本町內(nèi)會(huì)社區(qū)治理的有益經(jīng)驗(yàn)、并結(jié)合海南省社區(qū)實(shí)際狀況的基礎(chǔ)上，就如何破解居委會(huì)社區(qū)治理困境、實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出建議和對(duì)策。

一、構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制

20世紀(jì)90年代，由于居民生活方式和價(jià)值觀的多元化，以及老齡少子化等因素的影響，町內(nèi)會(huì)面臨會(huì)員入會(huì)率降低、社區(qū)自治活動(dòng)難以開(kāi)展、缺乏社區(qū)骨干等困難[4]。為了解決這一難題，政府引導(dǎo)社區(qū)設(shè)立社區(qū)協(xié)議會(huì)，并提供宏觀指導(dǎo)與各方面的支持。于是，名古屋市、福岡市、北九州市、東京都目黑區(qū)等地建立了社區(qū)建設(shè)協(xié)議會(huì)等名稱的協(xié)同治理組織。該組織一般由小學(xué)校區(qū)范圍內(nèi)的町內(nèi)會(huì)（自治會(huì)）、社會(huì)福利協(xié)議會(huì)、學(xué)校和PTA、醫(yī)院和福利設(shè)施、企業(yè)和商店街聯(lián)合會(huì)、派出所和消防署等行政機(jī)關(guān)、NPO志愿者團(tuán)體等組成，目的是增強(qiáng)地區(qū)居民之間的連帶感和自治意識(shí)，集中社區(qū)內(nèi)各方力量，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，致力于解決地區(qū)共通課題。以北九州市社區(qū)建設(shè)協(xié)議會(huì)為例，該協(xié)議會(huì)在政府的指導(dǎo)下推進(jìn)治理體制機(jī)制改革，引入部會(huì)制，根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的類(lèi)別設(shè)立不同的部會(huì)，將從事相關(guān)事務(wù)的社區(qū)團(tuán)體整合到相應(yīng)的部會(huì)，形成合力，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；引導(dǎo)他們協(xié)同合作，通過(guò)民主協(xié)商開(kāi)展社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，提升社區(qū)治理能力。

二、組建町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)

隨著生活圈的擴(kuò)大，加上少子化、老齡化等因素的影響，出現(xiàn)了社區(qū)課題不能在小范圍內(nèi)解決的問(wèn)題，需要在廣大區(qū)域內(nèi)加強(qiáng)協(xié)商與合作。為了更好地推進(jìn)社區(qū)治理，很多町內(nèi)會(huì)與鄰近的其它町內(nèi)會(huì)進(jìn)行聯(lián)合，組建了町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)，范圍由小到大依次為學(xué)區(qū)聯(lián)合會(huì)、區(qū)聯(lián)合會(huì)、市聯(lián)合會(huì)、縣聯(lián)合會(huì)、全國(guó)聯(lián)合會(huì)。町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)與町內(nèi)會(huì)之間是整合與協(xié)作的關(guān)系，與基層政府是互助與協(xié)作的關(guān)系。[5]該聯(lián)合會(huì)在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用，聯(lián)系和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的町內(nèi)會(huì)及聯(lián)合會(huì)處理社區(qū)公共事務(wù)，應(yīng)對(duì)社區(qū)公共課題，促進(jìn)不同區(qū)域、不同層級(jí)町內(nèi)會(huì)之間的交流與合作；與政府、其他組織（團(tuán)體）等在自愿、平等的前提下協(xié)商合作解決地域課題，提升社區(qū)治理效能；向居民傳達(dá)政府的政策、方針等，代表居民向政府提意見(jiàn)和建議，成為聯(lián)系政府和居民之間的橋梁和紐帶。[6]

三、提高居民參與度

為了提高居民的參與度，町內(nèi)會(huì)及其聯(lián)合會(huì)采取了以下措施：第一，加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)居民對(duì)當(dāng)?shù)嘏c町內(nèi)會(huì)的認(rèn)同感和信任感。北九州市和京都市的町內(nèi)會(huì)聯(lián)合會(huì)利用主頁(yè)、雜志、海報(bào)、傳單等廣泛宣傳町內(nèi)會(huì)的活動(dòng)計(jì)劃與成果；豐川市町內(nèi)會(huì)與CCNet豐川局合作，通過(guò)節(jié)目《町machiいど》向人們介紹町內(nèi)會(huì)的重要作用；京都市町內(nèi)會(huì)大力宣傳當(dāng)?shù)貧v史、文化、自然、名人、企業(yè)等的特色與魅力，提出“長(zhǎng)壽之城”“安全之城”“鮮花盛開(kāi)之城”等理念，[7-8]以此增強(qiáng)居民的認(rèn)同感、信任感和歸屬感。第二，舉行豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)，激發(fā)居民的參與意識(shí)和積極性。通過(guò)舉行傳統(tǒng)節(jié)日活動(dòng)（如民謠演唱會(huì)、成人節(jié)慶典、盂蘭盆節(jié)舞蹈會(huì)、煙花大會(huì)等）、傳統(tǒng)祭祀活動(dòng)、社區(qū)運(yùn)動(dòng)會(huì)或體育比賽、文化休閑活動(dòng)（集體賞櫻花、忘年會(huì)、居民旅游、卡拉OK大會(huì)等）、敬老集會(huì)等，激發(fā)居民參與社區(qū)活動(dòng)的熱情和積極性。第三，開(kāi)展社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，培養(yǎng)居民的參與能力。町內(nèi)會(huì)引導(dǎo)居民參與以下社區(qū)建設(shè)活動(dòng)：援助老年人、兒童和殘疾人等社區(qū)弱勢(shì)群體的活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)和社區(qū)美化的活動(dòng)，預(yù)防地震、火災(zāi)、水災(zāi)、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害的互助活動(dòng)，協(xié)助居民辦理紅白喜事和應(yīng)對(duì)意外災(zāi)難，管理和維護(hù)集會(huì)所、社區(qū)中心、兒童館、福祉中心、防止犯罪的街燈等社區(qū)公共設(shè)施，開(kāi)展防止犯罪的活動(dòng)，規(guī)范寵物飼養(yǎng)行為的活動(dòng)，開(kāi)展共享地域信息和保護(hù)個(gè)人信息的活動(dòng)等[9]，吸引居民參與這些與他們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的活動(dòng)，在實(shí)踐過(guò)程中培養(yǎng)他們參與社區(qū)建設(shè)的能力。

四、應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)

為了提升居民參與社區(qū)治理的便利度和效率，改進(jìn)參與效果，岡山市和廣島市開(kāi)始使用“電子町內(nèi)會(huì)”開(kāi)展社區(qū)治理。電子町內(nèi)會(huì)是指利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)布社區(qū)信息、開(kāi)展町內(nèi)會(huì)活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，目的是推進(jìn)町內(nèi)會(huì)社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)社區(qū)居民之間的交流、增強(qiáng)社區(qū)活力。岡山市利用總務(wù)省的e城市建設(shè)補(bǔ)助金開(kāi)發(fā)了電子町內(nèi)會(huì)系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括外部頁(yè)面和內(nèi)部頁(yè)面。其中，外部頁(yè)面發(fā)布社區(qū)信息，任何人都可以閱覽；內(nèi)部頁(yè)面用于討論町內(nèi)會(huì)活動(dòng)、社區(qū)課題，促進(jìn)社區(qū)居民之間的信息交換等。為了防止對(duì)他人進(jìn)行惡語(yǔ)中傷和誹謗，要求所有用戶實(shí)名注冊(cè)。信息志愿者通過(guò)舉辦個(gè)人電腦講座、入戶開(kāi)展面對(duì)面講座、電話解答操作疑問(wèn)等為該平臺(tái)的順利使用提供了技術(shù)支持。廣島市在升級(jí)社區(qū)信息化系統(tǒng)“精細(xì)網(wǎng)絡(luò)廣島”的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了電子町內(nèi)會(huì)。該系統(tǒng)包括僅限于町內(nèi)會(huì)人員閱覽的會(huì)員專用頁(yè)面和任何人都可以閱覽的公開(kāi)頁(yè)面，頁(yè)面頂部按照區(qū)域登載各地信息，方便居民查閱；為了滿足多數(shù)市民的需求，新增了通過(guò)手機(jī)使用電子町內(nèi)會(huì)的功能。[10]兩市的實(shí)踐結(jié)果表明，電子町內(nèi)會(huì)的應(yīng)用促進(jìn)了居民之間的交流與信息交換，提高了他們應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)的能力，激發(fā)了年輕人參加町內(nèi)會(huì)活動(dòng)的積極性，產(chǎn)生了積極效果。

五、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)和推廣治理經(jīng)驗(yàn)

在培育町內(nèi)會(huì)人才方面，在得到政府人、財(cái)、物等支持下，社區(qū)建設(shè)協(xié)議會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)舉辦研修會(huì)、研討會(huì)和講座等積極培育社區(qū)建設(shè)人才；成立地域育成委員會(huì)，針對(duì)自治會(huì)會(huì)長(zhǎng)等役員的高齡化、固定化等課題實(shí)施了“地域的研修和培養(yǎng)計(jì)劃”；還召開(kāi)以町內(nèi)會(huì)會(huì)長(zhǎng)和聯(lián)合會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為對(duì)象的各種研修會(huì)，為町內(nèi)會(huì)培養(yǎng)人才，提高其業(yè)務(wù)能力和水平；設(shè)立了由15～16名固定成員構(gòu)成的評(píng)議員組織，負(fù)責(zé)區(qū)自治會(huì)聯(lián)合會(huì)的決策和行事的開(kāi)展等，目的是讓評(píng)議員持續(xù)參與自治會(huì)的活動(dòng)，培養(yǎng)自治會(huì)未來(lái)的接班人。京都市町內(nèi)會(huì)嘗試公開(kāi)招募年輕人從事宣傳工作，以宣傳報(bào)的采訪和拍照為契機(jī)，吸引青年人參加町內(nèi)會(huì)活動(dòng)，并成長(zhǎng)為役員。另外，總結(jié)和推廣社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，提升町內(nèi)會(huì)的治理能力和水平。北九州市成立了地域活性化委員會(huì)，討論自治會(huì)的組織架構(gòu)、運(yùn)作方式、展示魅力的活動(dòng)等，總結(jié)各自治會(huì)及聯(lián)合組織積累的有益經(jīng)驗(yàn)和有效措施，并制作成《地域活動(dòng)事例集》，分發(fā)給其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒，從而促進(jìn)社區(qū)治理水平的整體提升。[7]

六、町內(nèi)會(huì)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)海南社區(qū)治理的啟示

筆者在總結(jié)日本町內(nèi)會(huì)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合海南社區(qū)實(shí)際狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)海南省推進(jìn)社區(qū)治理提出以下建議對(duì)策：第一，建立社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)機(jī)制推進(jìn)多元主體協(xié)同治理。居委會(huì)自治能力弱，各治理主體權(quán)責(zé)不清與履職不到位、且尚未建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致海南居委會(huì)社區(qū)治理面臨困境；而社區(qū)治理往往面臨多種難題，涉及到諸多組織、單位和居民，需要各方齊心協(xié)力才能解決。鑒于此，其應(yīng)在政府的宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督下，構(gòu)建由社區(qū)黨組織與居委會(huì)牽頭，物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)、政府職能部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)、居民代表大會(huì)等各方代表充分參與的社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)機(jī)制。通過(guò)制定運(yùn)行制度明確各參與主體的權(quán)責(zé)、推進(jìn)協(xié)同治理的目標(biāo)和實(shí)施方案等；根據(jù)公共事務(wù)的類(lèi)別和涉事主體，組織相關(guān)治理主體召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，推進(jìn)各方協(xié)同治理，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作，共同解決社區(qū)面臨的公共課題。同時(shí)，政府應(yīng)為社區(qū)協(xié)同治理提供人、財(cái)、物、服務(wù)等支持，加強(qiáng)居委會(huì)人才培養(yǎng)，夯實(shí)協(xié)同治理的基礎(chǔ)。第二，組建居委會(huì)聯(lián)合會(huì)推進(jìn)社區(qū)治理。海南可以開(kāi)展改革試點(diǎn)，成立由社區(qū)黨總支書(shū)記（兼任居委會(huì)主任）組成的區(qū)（鎮(zhèn)）居委會(huì)聯(lián)合會(huì)，主要開(kāi)展以下工作：首先，領(lǐng)導(dǎo)居委會(huì)統(tǒng)一開(kāi)展工作，履行自治職能，同時(shí)配合政府履行行政輔助職能。其次，向區(qū)（鎮(zhèn)）政府建言獻(xiàn)策、集中反映居民的心聲和訴求等，促進(jìn)政府的民主決策和科學(xué)決策；同時(shí)向居民宣傳政府的社區(qū)政策和措施。再次，通過(guò)舉辦社區(qū)治理培訓(xùn)會(huì)、研討會(huì)、交流會(huì)等培養(yǎng)居委會(huì)社區(qū)治理人才，提升他們的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。最后，在總結(jié)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制作社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)宣傳冊(cè)，分享和推廣治理經(jīng)驗(yàn)，從整體上提升居委會(huì)社區(qū)治理的能力。第三，提高居民的參與度。海南居委會(huì)應(yīng)聯(lián)合其他社區(qū)治理主體向居民宣傳當(dāng)?shù)氐奶厣c魅力、自身社區(qū)建設(shè)的工作進(jìn)展和成果等，增強(qiáng)居民的認(rèn)同感、信任感和歸屬感；舉行豐富多彩的社區(qū)文化活動(dòng)、傳統(tǒng)習(xí)俗活動(dòng)、居民喜好的社區(qū)活動(dòng)等，調(diào)動(dòng)居民的參與意識(shí)和積極性，促進(jìn)居委會(huì)與居民之間的聯(lián)系與交流；引導(dǎo)居民參與日常生活密切相關(guān)的社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，在實(shí)踐中培養(yǎng)居民參與社區(qū)建設(shè)的能力。第四，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)助力居委會(huì)社區(qū)治理。海南應(yīng)為居民創(chuàng)建微信公眾號(hào)、智慧社區(qū)APP軟件等參與社區(qū)事務(wù)的便捷渠道，實(shí)現(xiàn)居委會(huì)和居民的良性互動(dòng)，提升社區(qū)治理的效率和效果。居委會(huì)通過(guò)該平臺(tái)發(fā)布社區(qū)信息和通知，公示人員錄用信息、財(cái)務(wù)狀況等，方便居民查閱，主動(dòng)接受監(jiān)督；居民通過(guò)該平臺(tái)向居委會(huì)反映問(wèn)題、提出意見(jiàn)和建議，為居委會(huì)了解其心聲和訴求提供了方便、快捷的渠道，有助于居委會(huì)確定工作的努力方向與重點(diǎn)，更好地服務(wù)居民。