新時代國有企業存量土地設計思路思考

文／呂國釗 中遠海運資產經營管理有限公司 上海 200000

引言：

隨著中國經濟快速增長，城市化水平不斷提高，城市建設和發展越來越關注城市存量土地的盤活與再開發。如何有效地推動城市更新，低效土地再開發，成為了現階段城市建設重要的探索方向和創新主題。

1.城市更新進入新的發展階段

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把握我國經濟發展新要求，統攬國內外發展大勢，明確提出我國經濟發展階段進入到新常態，推動經濟高質量發展、并堅持以供給側結構性改革為主線的一系列新理念新思想新戰略。

1.1 城市更新的意義

在經濟發展的趨勢變化下，采取一系列城市更新舉措，成為了推動城市高質量發展、適應城市發展新趨勢的必然要求。2021年住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，選擇了21 個城市開展第一批試點工作，是城市更新進入新的發展階段的標志。實施新一輪的城市更新行動，是積極回應了居民的心理需求，加強了城市設計創意，并且增強了居民的歸屬感，提升了城市公共空間，使人民的生活更加幸福開心，也使城市更新成為了推動城市發展的新動力。

1.2 城市中心存量土地盤活的社會價值

眾所周知，土地作為自然資源非常稀缺，經濟不斷發展和人口數量不斷膨脹的情況下，社會對土地的需求越來越大。隨著工業化和城鎮化的快速發展，土地開發強度越來越大，但同時土地利用結構不均衡，存在大量布局散亂和用途不合理的城鎮低效土地，一些對土地開發沒有經驗的低效企業占用了寶貴土地資源，對我國經濟發展的質量造成了嚴重影響。

在過去，人們對保護耕地的重要性從根本上不夠重視，導致城市無限擴大并主要以外圍擴張式進行，致使城市核心區的土地越來越緊張。地方政府以及開發企業都把關注目光從城市向周邊地區轉移，直接后果就是導致大量農業用地被征用。在過去粗放式的經濟發展過程中，市中心存在一批國企土地閑置和利用效率低下的情況，與城市規劃及土地規劃均不能有效銜接，造成城市界面及生產效率均不如人意。

在城市發展的過程中,最突出的矛盾雙方，一方面是土地資源的稀缺，另一方面是城市經濟發展對土地的需求，在城市存量土地資源短缺的今天,如何將有限的存量土地進行盤活成為了城市發展的當務之急。我國社會主要矛盾已經發生轉變，人民群眾期待更舒適的居住條件和更優美的環境，通過城市更新，可以對衰落區域進行升級和改造，對居住條件較差和公共服務功能缺失嚴重的區域進行重新構建，可以滿足了人們對城市美好生活的向往。

2.國有企業存量土地盤活存在的問題

2.1 政府限制政策與土地收儲風險并存

國家有關限制政策趨嚴，2014年，國家停建樓堂館所政策對中央企業修建辦公場所進行了明文限制，2017年李克強總理簽署國務院令公布《機關團體建設樓堂館所管理條例》，對辦公用房及培訓中心等建設控制更加嚴格。與此同時，地方政府的土地政策、土地監察體系，也都對存量土地的盡快盤活提出了更高要求。中央企業均須加快內部存量土地資源盤活，否則將繳納土地閑置費甚至被政府無償收回。

一般而言，國有企業的存量土地基本上屬于劃撥土地，可能存在征用或收儲的情況，主要風險分成幾種：第一，由于政府規劃納入到城市道路或城市綠化建設當中；第二，由于政府規劃將其納入可以公開掛牌的收儲土地，而且一旦與新的規劃功能不符，往往就直接要求騰空土地；第三，政府重新調整了片區內土地的使用功能，變為多功能用地；第四，土地被政府認定為不滿足市場化出讓的相關規定，而由于其他原因被認定為閑置土地。土地閑置如果超過一年，政府就有權按照土地價款的一定比例征繳土地閑置費；并且超過限制時間兩年以上的，政府將有權無償收回閑置土地的使用權。

2.2 企業主體資源不清，缺乏專業開發能力

出于歷史遺留的產物，很多企業都存在理不清土地資源或者開發混亂等問題。這些存量土地大多數都性質比較單一，盤活價值可能需要改變土地性質，這就需要和政府進行長期的談判博弈甚至是利益交換，在冗長的各種環節和周期中，常常面臨較大廉潔和風控風險。而這些企業的主營業務往往以非地產開發為主，缺乏足夠的專業技術和專業技術人員進行項目開發，短時間內采用代建等方式，難以充分發揮存量土地的歷史沉淀和文化價值，使很多富有特色的存量土地變成簡單的高附加值業態的復制。

2.3 盤活設計思路局限，無法有效盤活

存量土地主體企業往往更新手段缺乏多樣性，基本以大規模拆建為主，做法就是將老舊區域整體遷移，重新規劃建設辦公、商業、酒店那些高附加值建筑業態，其中的拆遷補償、地塊平整、項目施工費用往往十分巨大。工業用地轉型升級實施難度大，項目進展也尤為緩慢。很多整體轉型的工業用地因涉及利益主體多、平衡難、區位面積大等因素，均只停留在研究方案層面。而零星工業地塊由于政策的諸多限制，經濟效益平衡難，大多還是走創意園區的路徑。

而在存量改造上，對品質的影響最核心的是運營，這不是簡單的物業管理服務，而是強大的后臺支撐，滿足入駐客戶的需求，這就需要強大的資源整合能力，如政策服務、財政補貼、工商年檢的便利等等，能夠讓相同類型業態、或者產業鏈上下游的公司，從而產生聚集效果，并且能得到政府的支持。

3.存量土地盤活政策及設計思路思考

3.1 供給側改革要求及政府鼓勵政策研究

根據我國經濟發展新常態的要求，我國經濟發展矛盾的主要體現在供給側，而主要矛盾已轉化為結構性問題，主要的表現是，供給結構不能滿足需求結構的變化。我國經濟發展如今面臨三大結構性的失衡：一是實體供需失衡、二是金融和實體失衡、三是房地產和實體失衡。現階段供給側的結構性改革，是適應和引領了經濟發展的重大創新，也是推動經濟高質量發展的必然產物。

2021年全國兩會，城市更新首次被寫入政府工作報告，《“十四五”發展規劃及2035年愿景目標綱要》提出將實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升，政府鼓勵政策的重點著重在四個方面：第一，政策給城市更新中創新業態給予支持；第二，鼓勵商業和居住功能作為園區配套落地；第三，園區開發以產業基地為引領，全面增強服務水平；第四，出臺工業用地再開發的政策細則，促進土地轉型發展。

3.2 辯證法分析盤活方向及盤活模式

存量盤活中最突出的問題是政策的不確定性，第一，政策本身一直不斷變化，經常有新政策出臺，而且是不同層面、不同時點的政策有相互沖突的地方；第二，實操上對政策的解讀和執行具有彈性，比較難以把握。這就要求我們以辯證的唯物觀點分析存量盤活中遇到的問題。工業用地盤活最大的分歧點在于開發者和政府部門對于地權的價值判斷，政府希望收儲土地，然后在市場上招拍掛，而原土地所有者在沒有大的利益動拆遷的情況下，愿意守著這塊土地。這樣就存在著地權價值的判斷分歧，最后折衷的情況是，開發者在諸多限制條件下進行更新改造，但對于開發者而言，價值不能體現最大化。

城市更新涉及面廣，情況千差萬別，既有久拖未解的老難題，也有冒出來的新問題，只能是以問題導向，破解行動中遇到的各種障礙。第一，針對歷史建筑類項目改建、老舊廠房改造等各類盤活改造方式，圍繞設計審圖相關要求、規劃和施工審批要求及聯合驗收要求，研究并協調項目審批中的流程、內容及要求，重點研究既有改造工程中的消防和機電改造要點，針對不同建筑類別分級分類施策；第二，研究和制定利用城市更新空間開展經營性活動的審批措施，明確經營許可辦理路徑；制定完善的廠房、低效園區的產業引導，明確發展現代服務業、文創產業、數字經濟的引入激勵機制。

3.3 存量與更新高質量協調的設計思路

在思考中堅持問題導向和目標導向相統一、堅持試點先行和全面推進相促進，用科學的方法推進存量土地盤活工作，公共空間的更新，包括廣場、公園、高架橋下的各種場所，以及舊區改造、擴大綠化等，所有城市的基本邏輯是要有經濟功能。城市更新不能只停留在標志性的公共空間改造項目，如果只是美化行為的改造，并不能觸及核心，城市更新始終是最本質的更新，所有的現代化城市產生都是先有產業后有城市，產業的能級決定城市的能級，城市更新更需要回歸產業。

存量盤活的一個重要方向是文化創意產業園區，隨著近兩年一系列工業用地新政的出臺，同時在中央鼓勵大眾創業的背景下，工業土地盤活改造使文化創意產業園重新成為熱議話題。城市更新的空間需要嘗試創新業態，如立體停車、體育地產、立體種植、養老公寓等等，今天城市的功能是交流商品、交流金融，以后城市的功能是交流情感，交流思想；當前辦公空間相對過剩、價格倒掛，未來體驗經濟的發展，這些都將發生變化，城市建筑在未來的24年中，將朝個性化、體驗化的方向發展，并不是像現在千篇一律。

4.設計技巧及案例分析

4.1 產業集群與公共空間相得益彰

未來城市更新不是追求數量，而是注重品質的打造。隨著消費群體的變化，特別是中產階級群體的壯大，他們對于生活空間、交流空間的需求都是不一樣的，如何利用有限的資源打造出滿足他們需求的產品才是最關鍵的。在這個背景下，不斷涌現多個改善城市環境、提升區域人氣、聯結周邊片區的案例，對城市的文化復興、商業提升、科技回歸等均起到積極作用，既提升了區域價值又創造了經濟收益。政策控制、企業開發、公眾參與的開發模式，確保整個開發實現保護與開發的共贏，用生態作為引力，為人們提供全新的公共門戶和公園社區，建立連接周邊社區的有彈性、多層次的文化休閑地，吸引并聚集人群。

具備公共空間屬性的產業園區的規劃特點包括：首先要有區位好的存量空間，核心地段可改造的舊空間屬于稀缺資源，具有很大的升級潛力，但對品質要求也很高；其次是規模要適中，市中心交通便利、人群密集，要注重培養用戶粘性，適合打造15min 生活圈，營造網紅地標吸引游客打卡；第三是定位要因地制宜，不能丟棄老舊建筑原有的歷史脈絡，要充分考慮主題街區深厚的歷史底蘊和濃郁的藝術氛圍；第四是內容緊跟潮流，引入新的年輕商業和潮牌，跟上年輕人的喜好和胃口。

4.2 實用性、可持續性與網紅文化有效融合

城市更新正推動城市走可持續的發展之路。從物理空間而言，城市更新主要集中在產業空間的更新、公共空間的更新和居住空間的更新三大領域。老工廠、老倉庫、老碼頭、老堆場、老商場經過更新改造，變成了新產業、新業態、新模式、新消費、新文化和新人群的新空間。產業空間的更新之所以能夠大規模、持續性地展開，最根本的原因是遵循了政府引導、市場運作、企業主體的邏輯，順應了市場規律、經濟規律和城市產業轉型升級的規律，企業有動力、市場有活力、項目有效益，處理好保護傳承與改善民生的關系，用“政府主導、國企統籌、市場參與、綜合平衡”的機制，加快成片舊區改造的步伐。

城市讓人們的生活更美好，但人們對美好生活的向往在升級，這就導致城市對美好生活的供給與人們美好生活的需求之間，產生了矛盾。國內秦皇島的阿那亞社區，從一個爛尾到人人嫌棄的地方，經過品牌化改造，變成一個具有一系列藝術地標的精神空間社區和網紅旅游打卡地。城市場景也是這樣，它本質上是一種社會文化場域，包括五大要素，即社區、物質結構、不同身份人群、活動和文化價值，這些要素之間又疊加、融合且相互滲透，重構出三度空間，即精神空間、活動空間與物質空間。網紅建筑走紅有的時候就是一張照片或一段視頻的原因，體現某一時刻、某一角度的美感，或是形成了某種奇特的效果，都有可能使人們對建筑本身和所承載的運營業態呈現很高的興趣。文化品位越高，場景所呈現的文化價值觀，就越能激發場景人群的價值認同，更大程度滿足其審美等方面的精神需求。

同時我們也要認識到，在加快推動城市公共空間更新改造過程中，也需要注意和防止熱衷于做成網紅打卡地，而忽視了更新的根本目的；偏重于追求所謂設計感，而忽視周邊居民需求的實用性；注重前期投入講究“高大上”，而忽視今后運維成本和可持續性等等。城市公共空間的更新改造要更注重周邊居民的獲得感，把解決他們的實際需要放在第一位，同時又能使今后長期運維可持續發展。

以“田林坊”為例，從航天技術院研究所轉型成為“花園辦公”式的文創園，園區內匯聚相關文創企業產業集聚度接近95%，項目精準的市場定位、精細化項目管理和專業化運營服務均有一定水準，園區集聚新潮商業、文化書單、餐飲酒吧、時尚秀場和大型開放式中心花園等業態，憑借獨具特色和自然呼吸感的建筑設計風格，將綠植與建筑以不同的姿態加以融合，營造出極富小資情調的休閑街，經過藝術改造使項目換新重生，成為建筑與景觀融合的社區新空間。一個優秀的城市更新項目想受到大眾的追捧與愛戴，必須與時俱進、改造空間、革新形象、創新內容，才能打造出一個個城市文化藝術地標，在提升城市溫度的同時，也大大提升市民的幸福指數。

4.3 中遠海運廣州城安圍船廠地塊開發盤活思考

工業廠房見證了工業化發展歷史，每一棟工業廠房都體現了所處地區的獨特文化，都是值得保留的城市遺產。廣州城安圍船廠位于廣州市海珠區，南靠珠江、東臨洛溪大橋，園區內的舊廠房、船排、鐵軌、船錨和參天喬木見證了廣州近代工業之路，是近代產業文化標志之一。

為響應中央大眾創新的號召，由中國遠洋海運集團資產經營管理公司牽頭，利用“退二進三”政策，對老船廠在功能業態上對原有建筑做創新突破，將工業元素與現代公共空間相結合，將工業格局與藝術作品交織融入，以別致的濱河景觀、特色商業、文化書店、餐飲酒吧、時尚秀場以及中心花園等業態集聚，并將綠植與建筑用不同姿態加以融合，使整個園區成為一座建筑與景觀相輝映的公共會客廳，一步一景，為每一位到來的人，都能感受到不同的精致體驗，領略到多種建筑空間和景觀環境豐富多彩的魅力。在綠化的運用上，貼近人們的需求，通過隨處可見的門前綠色盆栽和江畔成蔭的高大喬木，加上歷史文化風貌與綠色元素疊加，讓昔日封閉的廠區重新煥發出盎然生機、讓歷史文化廠區徹底有了呼吸。在建筑構造上通過細致的保護和修復工作，更換缺失的元素來維護其原有的結構和外墻，新建筑用磚塊或玻璃構件來重新詮釋結構，增加了整個建筑群的連貫性和通透度，以更加開放的姿態去擁抱新的城市發展。

廠區經過為期兩年改造后華麗轉身，由荒廢的船廠變成集創業創新、商務休閑、生態自然為一體的創新型高科技園區，昔日舊船廠以全新的面貌閃亮登場。目前園區整體出租率已接近98%，園區內生機盎然，室內設計公司、網紅孵化基地、文化品牌公司林立，園區食堂及品牌咖啡廳健康運行，江邊步道集聚攝影愛好者及運動愛好者，為各類高科技創新創業企業提供了全生命周期的服務，昔日老船廠已成為科技標桿園區。

結語：

通過設計思路的思考與實踐案例的分析，證明國有企業存量土地的盤活的方向應重視產業空間的更新、公共空間的更新與居住空間的更新相結合，實用性、可持續性與網紅文化有效融合，走內涵式、集約型、可持續的發展之路。遵循政府引導、市場運作、企業主體的邏輯，順應市場規律、經濟規律和城市產業轉型升級的規律，在建筑技藝及綠化空間上推陳出新，將老工廠、老倉庫、老碼頭經過更新改造，變成了新產業、新業態、新消費、新文化和新人群的新空間。