經濟新常態下社會保障體系的構建芻議

李然然

摘要：經濟新常態背景下，社會保障工作要更好地服務大眾，要在社會的所有角落中加以滲透。然而當前社會保障建設當中依然存在一定的問題，無法更好地與新經濟時代的發展需求相適應，而導致社會保障的作用在一定程度上受限，難以在全社會范圍更好地實現公平的分配。為此，在經濟新常態背景下，對社會保障體系加以改革和創新，而促進社會保障能力和運行水平的提高具有十分重要的現實價值。基于此，文章首先從經濟新常態有助于確保社會保障的增量改革有序推進和有助于為社會保障的創新和全面改革提供有利條件兩個方面分析了經濟新常態背景下社會保障體系工作面臨的機遇和挑戰，之后從經濟增速放緩導致社會保障資金投入受到制約；社會保障繳費能力下滑嚴重；養老與醫療支出面臨著較大壓力；社會保障的公平性矛盾越發凸顯；社會保障體系發展不平衡等方面概括了經濟新常態背景下我國社會保障工作面臨的困境。并基于此，從對社會保障體系的頂層構建加以完善；解決漏保重保問題，促進社會保障覆蓋率的提高；完善養老保險待遇科學調節制度；完善社保基金安全監督機制；多種渠道增加社會保障的資金投入；縮短城鄉差距，促進社會保障體系均衡發展等方面提出了經濟新常態背景下我國社會保障體系構建和創新改革的策略。

關鍵詞：經濟新常態；社會保障體系；機遇；困境；策略

經濟新常態發展，使得我國社會發展的模式和結構都產生了巨大改變，同時也為我國社會保障工作提供了良好機遇。在新的經濟發展形勢下，社會保障體系怎樣更為規范科學發展，從而更好地與社會經濟發展相適應，促進我國經濟轉型具有重要的現實價值。

一、經濟新常態背景下社會保障體系工作面臨的機遇

經濟新常態，歸根結底就是在確保經濟保持穩定和對稱發展的前提下，實現經濟穩定可持續發展，呈現出穩定性、可持續性及增長性三個方面的特點。與過去的發展相比，經濟新常態下除了重視經濟發展結構的多樣化，還重視社會發展的多樣性，并可以為發展持續提供動力。經濟新常態為社會保障工作帶來了新的發展機遇。

（一）經濟新常態有助于確保社會保障的增量改革有序推進

改革開放以后，我國經濟實現了持續的高速增長，這在較大程度上給社會保障工作的開展奠定了雄厚的資金基礎。換句話說，當前我國實施的社會保障工作已經具備了雄厚的物質基礎，這給其創新和改革創設了很好的空間。而社會保障工作的創新和改革，其最為根本的目標是可以對社會財富做出平均化的分配，由此社會中存在的貧富差距縮短，因此只有當我國經濟一直保持不斷增長的發展態勢，才可以確保社會保障工作增量改革實現有序推進。

當前，我國社會保障體系的改革創新，要通過物質投入的增加、結構的優化等方式讓社會保障制度得以完善與定型，進而充分有效地發揮出其應有的價值。換言之，我國經濟的常態化發展能夠為社會保障的創新改革提供重要保障，可以更好地提高大眾的福利。

（二）經濟新常態有助于為社會保障的創新和全面改革提供有利條件

伴隨經濟體制改革和發展，我國的綜合國力得到了顯著提升，取得了非常多的顯著成績，也使得我國社會格局發生了徹底性的變革，但與此同時也造成社會利益主體呈現出越發嚴重的失衡問題，城鄉、區域間貧富差距越來越大，先富的人可以擁有較多的優先權利，可以在社會發展的過程中獲得較多的利益，而處于中低層面的大眾則未能真正享受到社會發展為其帶來的福利。比如，公務員享受的是退休金制度，而企業則實施的是社會養老，這就造成了不同群體間在養老金方面存在著一定的差距。隨著社會的不斷推進，國家對這個問題引起了足夠的重視，并制定了全面深化改革的政策，特別是在經濟新常態背景下，經濟的持續穩定發展，更是為社會保障的創新改革提供了更為有利的發展條件。

二、經濟新常態背景下我國社會保障工作面臨的困境

（一）經濟增速逐漸緩慢導致社會保障資金投入受到制約

隨著我國政府財政資金的不斷增多，對于民生保障等方面的資金也給予了越來越多的投入，養老保險、醫療保險以及城鄉居民基本生活保障等方面都進行了相應的設置。在過去的幾十年當中，政府部門在離退休人員的養老金方面的投入逐漸增多，這就需要國家在養老金補助方面投入大量資金。然而，在當前經濟發展形勢下，我國經濟增長步伐逐漸緩慢，導致社保資金面臨著更大的支付壓力。而伴隨我國經濟產業結構的轉型，地方財政的增長也趨向平緩，但社會保障機制卻依然處在初級的發展階段，所以各級政府在社保資金的運行方面都面臨很大的壓力。隨著經濟發展的新常態化，社會保障的資金需求更大，然而在公共資金的投入上并未明顯增多，而導致供需矛盾更加突出。

（二）社會保障繳費能力下滑嚴重

近年來，我國經濟結構發生了巨大變化，轉型升級的同時導致很多企業都面臨著經營越發困難的問題，而導致其社保繳費能力也相應受到影響。為此，國家在企業的稅負起點上進行了相應調整，然而盡管政府已經將參保的標準降低，讓企業社保繳費的負擔得到一定緩解，但依然存在很多中小微企業無法適應市場的變化而破產，導致企業的失業人數增多，社保繳費人數減少，社保中斷的人數越來越多，而使社保資金的運行受到影響。而就社會群眾來說，絕大部分都是在其自身發展和生活需求得到充分滿足的基礎上，才會考慮繳納社保。以2020年為例，依照人社部所進行的有關數據統計顯示，2020年我國社保繳納人數約為10億人，但真正處于就業當中的僅有7.5億人左右，在這就業的7.5億人群中，可以對社保進行按時繳納的不到一半，每月可以對社保進行按時繳納的僅在45%。由此看出，很多企業的參保人數呈現出持續減少的趨勢，斷保和脫保問題依然會持續存在。

（三）養老與醫療支出面臨著較大的壓力

從我國社會保障的運行來看，主要是依賴國家的扶持而推進的。然而，一方面，在經濟新常態形勢下，經濟增長的速度和結構、國家在社保資金的投入等方面都逐漸減少，加之我國老齡化問題的加劇，導致醫保資金以及社會養老壓力越來越大。另一方面， 我國已經實施了全面的社會保障，開展了低保、醫療以及養老等社會保障機制，這些都需要政府部門投入大量的財政資金。但因為經濟新常態下，國家的經濟增長速度放緩，企業的社保繳費能力降低等因素的存在，都導致社保資金的投入和支出之間產生了很大矛盾。同時，政府在城鎮養老金的待遇上逐漸提高，然而在繳費的實際年限上卻并未延長。加之各地區的經濟發展差異較大，造成各區域間發展不平衡的問題更為嚴重，社會保障統籌的水平較低。

（四）社會保障的公平性矛盾越發凸顯

經濟新常態背景下，我國經濟增速逐漸緩慢，政府財政收入趨于平緩，很多省市和地區在社保資金支出方面的壓力越來越大，加之不同地區的經濟發展及財政收支存在較大差異，都導致我國社保統籌作用的提高受到影響。而不同地區間社保水平缺少良好的協調，也很容易導致社保不均衡的問題越發凸顯。首先，一、二、三線不同發展水平的城市間，其社保水平呈現出較大的差異，特別是農村地區和城市區域間的社會保障差距更大。在農村地區，專門從事社會保障的工作人員及相關服務設施都明顯不足，很多鄉鎮部門缺少足夠的財政資金為村民提供社會保障。其次，從社會保障有關的政策方面來看，也明顯存在傾向城市，而弱化農村的問題，導致城鄉間社保資源存在不均衡分配的問題。與城市相比，農村社保水平明顯滯后，很難為廣大農民提供更為優良的社保服務。以社保基金來看，農民所得明顯少于城市居民所得。

（五）社會保障體系發展不平衡

從我國社會保障體系的發展現狀來看，中西部區域間不平衡的問題依然存在；同時，城鄉不同群體保障體系不平衡現象也依然存在；即使是相同的區域中，也存在著經濟模式不平衡的問題，這些都使得社會保障體系的構建及發展受到較大影響，導致社會保障體系呈現出不均衡的發展現狀。例如，在經濟新常態背景下，長三角地區中過去的投資導向型發展模式已然無法與社會發展需求相符，過去的勞動密集型產業也逐漸向技術密集型產業轉型。這不但提升了當地經濟發展的質量，還使生產當中在勞動力市場以及人力資源方面的需求降低，大量的流動人群回歸，讓本區域的勞資關系發生了重大改變，而使社會保障體系的均衡發展面臨著全新挑戰。

三、經濟新常態背景下我國社會保障體系構建和創新改革的策略

不管是從當前我國社會保障體系的持續和公平性來看，抑或是就我國現階段的發展特征和經濟社會發展的基本面而言，對社會保障體系加以創新和改革都迫在眉睫。但就社會保障體系的創新和改革目標來看，不可單單將其定位在制度體系發展的可持續方面，還要基于社會保障發展現狀以及經濟新常態背景，從以下方面對社會保障體系加以構建和優化。

（一）對社會保障體系的頂層構建加以完善

當前我國的社會保障的總體架構，是基于計劃經濟階段所確定的“國家保障模式”而發展的，并歷經了四十多年改革開放的變革。因為不同發展時期的社會經濟發展會處于不同的水平，因此社會保障體系的頂層構建也不會一勞永逸，必須歷經逐漸完善和調整的過程。基于我國經濟新常態的發展背景，考慮到經濟發展面臨的環境以及當前社會保障方面的新要求，社會保障體系頂層構建必須將定位和銜接兩個方面加以解決。

首先，社會保障體系改革的深化必須將“定位”問題解決好。當前我國的社會保障體系發展時間僅有三十多年，加之經濟發展的制約，導致我國社保制度不管是在項目的設計還是在覆蓋面，抑或是待遇支付及資金的籌集方面都始終存在問題。在社會發展水平以及整體經濟相對較低的時期，把社會保障的發展定位在基本的生存保障并無不妥，然而怎樣利用覆蓋面的擴大、制度設計的完善和資金的多方面籌措，從而使待遇支付需求得到滿足，這就涉及目的和過程間的分離。具體來說，當前我國社會保障體系呈現出的“碎片化”特點，主要原因是發展初期盡量“廣覆蓋”，而造成的保障水平不高，與既定的目標在很大程度上相脫離。較為典型的就是二十世紀七八十年代，我國農村地區所實施的合作醫療以及養老保險制度。所以，當前社會保障需求類別和層次的不同，各種社會保險內容功能定位的明確，明顯是與我國經濟發展新常態相適應、社會保障體系作用得以發揮的基礎。

其次，當前我國社會保障體系頂層建設的完善，還必須重視對“銜接”問題的解決。因為歷史與現實的因素，我國的社會福利、保險以及救助等制度的發展，都在地區間、群體間以及項目間存在一定的差異性，而伴隨經濟新常態和經濟發展能力的提升，應該通過關系的合理銜接將存在的各種差異逐漸消除。比如，目前我國的基本醫療保險與養老保險因為群體的不同而存在不同的類型，不管是從籌資的占比，還是從待遇支付方面來看，都在標準和條件上存在極大的差異，這種不同會導致不同群體間的福利差異得到固化。此外，很多地區并未在社會保險關系上實現有效轉移和接續，這也導致不同地區在人力資源的配置上存在一定困難。所以，社會保障體系的完善，要將以不同地區社會保險基本關系的有效銜接作為核心，促進地區基本醫療和養老保險的可轉移性和層次統籌發展。

（二）解決漏保重保問題，促進社會保障覆蓋率的提高

根據社會保障體系頂層設計的完善，在經濟新常態發展形勢下，針對許多中小微企業的社保繳費能力越來越低，員工失業、離職問題的出現，而導致社保斷交問題越來越嚴重的現象。為了確保社保資金維持穩定的狀態，相關部門就應該將漏保重保問題加以解決，促進社保覆蓋面的擴大。為此，首先，通過對個體戶和私營企業社保覆蓋的擴大，促進社保繳費能力的增強。其次，要對養老保險轉移接續問題加以不斷優化，從而使脫保、斷保問題減少。再次，要強化審查機制，對漏保和重保等問題進行重點處理，同時還要促進社會保障工作水平和質量的提升。最后，作為社保有關部門來說，要嚴格監管企業的參保情況，針對違反相關法律的企業應該給予嚴厲的懲罰，防止企業不遵守法律未為員工進行社保的繳納，由此在對員工基本權益進行保障的基礎上，維護社保資金的穩定。

（三）完善養老保險待遇科學調節制度

經濟新常態背景下，政府部門應該確保離退休工作人員都能夠獲得基本的生活保障，實現社會發展成就的共享，同時確保社保基金在財政部門能夠承受的支出管控范圍內。為此，首先，社保部門應該對養老金進行科學的調整，對居民、企業以及事業單位和政府的養老金調整機制加以完善，對職工工資、待遇調整等進行監督。其次，還應該重視養老金發放能力的提高，將特殊群體的養老金政策取締或是降低標準。再次，要從國家層面構建統一化的養老金調節標準，并結合我國廣大民眾的養老需求、國家養老基金存量現狀，以及養老金的發放政策等為社會公眾進行養老資金的發放。

（四）完善社保基金安全監督機制

1. 完善社保基金管理的法制建設

法律保障機制的完善，能夠更好地監督社保基金的有效、有序運行，對社保相關法律法規加以制定，通過法律手段的監督，是促進社保基金規范運行的基本保障。為此，國家制定了社保基金管理和運行的相關條例，同時還頒發了社會保障法等法律進行監管，從而對社保基金的支付和征繳等工作進行監督。而為了確保法律的有效貫徹實施，應該從以下方面對監督機制進行完善。首先，要對社保基金相關的法律職責進行明確，對有關的法律規范加以完善，構建職權清晰的社保法律體系。其次，各級各類保障機構，應該對權責進行科學劃分，確保社保基金監督與運行取得更好的效果。最后，要重視社保基金繳費的社會宣傳，增強企業社保繳費的自主性，防止企業斷保問題的出現，便于社保基金儲備的持續擴大。

2. 完善社保基金監督網絡體系

社保基金監督體系不僅包括各省市級人大在社保基金預決算方面的審批、審計部、財政部在社保基金運行整個過程的監管，同時還包括社會公眾以及社會媒體的監督。首先，中央社保監管部門，應通過垂管的模式在各地設置辦事部門，對社保基金的發放和收繳進行監督，避免在此過程中受到人、財、物等因素的影響。其次，構建社保基金監督委員會，與財政部、社保部門和銀行等有關部門，對社保基金監督與運行監管機制加以制定。

3. 強化對社保基金的風險管理

風險管理能夠對社保基金投資的整個過程起到防控的作用。為了使社會基金運行更加安全，強化風險管理是其中必不可少的環節。首先，作為社保基金運行部門來說，應該制定出與市場風控相符的指標，從投資的比例、流動性風控指標以及市場風控指標等方面進行全面考慮。其次，要充分分析各類指標數據，通過對基金運行風險的深度識別和分析，制定出風險防控方案。最后，要構建風險管控的監察與稽核部門，確保社保基金投資的所有過程，不論是在決策上，還是在執行方面都能夠有效科學。同時，還要讓風險工作在投資決策的過程中充分發揮其所具有的功能，促進各環節控制以及業務人員素質和能力的提高。

（五）多種渠道增加社會保障的資金投入

當前我國老齡化問題越發嚴重、加之社會醫療水平越來越高，導致我國社保資金支出面臨著越來越大的壓力。所以，拓展社保資金增量的渠道，促進其運行效率的提高是經濟新常態背景下社會保障建設中的重要問題。社會保障體系的構建不只是政府單純的事情，而是一項系統性的工程，不但需要國家財政的大力投入，還需要社會資金的加入。隨著我國財政收入的增多以及經濟體量的提高，第一，作為政府部門來說要增加財政投入。首先，要強化對社會保險基金的管理，利用投資等方式讓社保資金實現增值，促進其保障能力的提高。其次，應該對社會保障信息化建設能力加以不斷完善，促進保障支付水平的提升。第二，要對社會資金進行積極引導，使其可以廣泛參與到社會資金的投入當中。僅依靠政府的財政投入，難以構建與人們多元化需求相適應的保障體系，對全社會資金的充分調動，使其可以參與其中非常必要且重要。為此，國家可對有關的政策進行制定，鼓勵更多的社會資金積極投入到社保體系發展當中，進而使社保資金短缺、財政資金收入放慢等問題得到有效解決。

（六）縮短城鄉差距，促進社會保障體系均衡發展

盡管當前我國廣大農村地區也已經構建了社會保障體系，然而和城鎮居民比較來說，農村地區的保障能力及體系建設依然不高。

我國農村社會保障起步較晚，保障收入不高，最低生活保障和生活質量等方面也普遍較低，而導致不同地區的經濟發展存在嚴重失衡。所以，要提高整個社會保障體系，就必須縮短城鄉差異，促進社會保障體系的均衡發展。為此，首先，要強化農村保障相關資金投入，通過農村經濟發展和農民收入的增多，促進社會保障體系建設。其次，要對城鄉差別進行合理對待，通過城市經濟的快速發展來對農村經濟進行反哺，利用城市對農村的帶動，促進農村地區經濟提升，進而為社會保障的完善奠定良好的物質基礎。

四、結語

經濟新常態背景下，為了確保社會保障工作更為有效地開展，對社保體系加以改革創新勢在必行。為此，作為社會保障部門來說，應該基于我國的基本國情，在對當前社保運行中存在的問題充分認識的基礎上，從更為長遠的視角出發，對社會保障體系的頂層構建加以完善；解決漏保重保問題，促進社會保障覆蓋率的提高；完善養老保險待遇科學調節制度；完善社保基金安全監督機制；多種渠道增加社會保障的資金投入；縮短城鄉差距，促進社會保障體系均衡發展，從而促進社會保障能力和運行水平的提高。

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（作者單位：汶上縣次邱鎮人民政府）