行政事業單位資產管理與預算管理一體化探討

陳利 西藏自治區氣象局財務核算中心

引言

2015年12月，《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》正式出臺，明確強調國有資產是行政事業單位履行職能，保障政權運轉以及提供公共服務的物質基礎。并在2020年頒發《關于加強行政事業單位固定資產管理的通知》《行政事業性國有資產管理條例》后，國務院重點提出加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的行政事業單位資產管理體系，規范資產使用、處置管理，進一步加強資產管理隊伍建設，注重與預算管理的深度融合，保證資產安全，保障行政事業單位有效運轉和高效履職。正因如此，資產與預算管理一體化建設至關重要。

一、資產管理與預算管理一體化的重要性

在“十四五”規劃之后，我國財政出現增速放緩的局面但財政支出的剛性不減，收支缺口現象時常發生，需要借助資產管理，為財政空間提供支撐作用，在預算管理的輔助應用下，實現資源優化配置，提高資金、資產實際利用率。正因如此，資產管理與預算管理一體化建設的重要性愈發顯著。

（一）促進資源合理配置

開展預算編審期間，通過增量、存量二者的深度融合，有助于存量資產作用的更好發揮，從根源處改善不必要的資產重復、超標準購置等情況，減少預算資金的投入。在預算執行過程中，堅持資產預算執行、資產管理的相互結合，使單位現行的資產預算執行機制得到進一步完善，并對資產預算執行情況進行追蹤管控，強化資產預算導向與約束效果，準確掌握內部資產的實際使用情況，進而保證行政事業單位資產優化配置，避免資金浪費，將有限的預算資金，投入公共服務領域中，創造更多應用價值[1]。

（二）促進預算深化改革

資產管理與預算管理的一體化建設是企事業單位管理轉型的重要表現，預算資金正逐步從資金投入管理轉變為支出效果的績效管理，這為預算改革創造了便利條件，促進資源配給增加與預算工作的緊密結合，進而構建有效的預算管理體系[2]。資產預算效益考評機制是單位一體化建設中的重點內容，主要以資產預算為切入點，對預算執行全程進行追蹤管控，尤其在資產構建、支出、產出效果等方面加大監督力度，通過設計預算指標，對資產與預算管理一體化建設效果做出客觀評價。在此期間，行政事業單位可以結合自身資產特點，綜合評價資產安全完整性、配置合理性等，并將最終結果作為預算規劃與執行的參考依據。值得注意的是，財政管理水平提升離不開健全的績效預算體系，以此來促進預算管理、資產管理的深度融合，二者之間相互牽制，是深化預算改革的重要選擇。

（三）促進部門預算細化

一體化建設對資源管理、預算管理提出更為嚴格的要求，在一定程度上促進部門預算細化。例如：資金使用部門要結合實際情況，明確預算需求，層層分解到各項目中，而并未以部門劃分為單位，使預算剛性得到保障，實現預算資金挪用的有效規避。再如：資金管理內容更加廣泛，在增量資產決策中占據著主動位置，更加注重存量資產配置的科學性、規范性、預見性，強調被動資產管理向主動管理方向的轉變，提高資產管理有效性。對于部門預算細化而言，不僅便于資產管理偏差的及時糾正，同時更在預算編制、執行、監管、結果評估等方面體現，通過科學開展分析評價，使部門預算得到進一步落實，資產購置、配置中弊端問題得以有效控制，為預算部門的資產增量預算調整指明方向，突出預算工作的時效性。在此期間，一體化建設要求各部門堅持獎優罰劣，嚴格規范資產管理行為，資產管理偏差得到及時糾正，在細化部門預算的同時，進一步提高資產管理水平。

二、資產管理與預算管理一體化重點內容分析

（一）預算編制規范

預算編制是預算管理中的基礎步驟，也是資產管理與預算管理一體化建設中的重點內容。各部門需要在做好分項預算編制的基礎上，對資產預算編制進行嚴格規范，結合年度目標任務，深入分析資金來源，以收定支，制定《資產購置預算表》，準確記錄詳細數據。保證預算表內容完善，①資產數量、存量資產限額數量應保證明確；②詳細記錄擬購置資產、擬報廢資產的數量與金額，調整資產管理方案；③強化計劃審批管理，按照資產配置標準申報計劃。

（二）加強預算審查

在開展資產預算審查工作時，行政事業單位應保證各部門任務劃分清晰，堅持以資產系統、限額核定中的數據信息為基礎，嚴格按照“三管四不批”的基本原則，著重加強對資產投入量、投入方向、使用情況的規范管理，若經費來源不明不得進行審批，對與業務無關聯的、超出資產限額等情況，同樣不予審批，堅決保證預算方案的科學與合理性，不得出現賬實不符現象。通過審批管控的有序開展，從根源處加強單位開支管控，杜絕不合理資產購置、重復購置等情況的出現，從宏觀層面實現資產優化配置，提高資產實際利用率。預算審查由財務部門執行，在提出審查意見后，各部門要及時做出反應，調整資產預算。

（三）深化預算執行

資產預算在年度預算中被列入分項預算，為保證預算執行嚴格規范，需要在完成審定后及時上報，由財務部門進行審核批準，通過審核后按照預算指標層層落實，以此保證預算整體的嚴謹與規范性。行政事業單位要強化預算執行審核，做好預算全過程的監督管控工作，重點加大對各部門資產采購、支出計劃的審核力度，一旦發現存在未能納入預算范疇內的資產購置，將堅決不予審批，必要時可追究相關人員責任。預算執行應突出內部審計的職能所在，實現對預算編制、預算執行、結果分析的全過程監管，準確找出預算執行薄弱環節，告知相關部門及時做出整改。如遇特殊情況，需要超預算購置資產，應認真遵守執行程序，層層審批。在資產預算執行的監督期間，事業單位應嚴格遵循“三查三避”的基本要求，也就是查看資產購置是否有政府采購預算、是不是政府采購品目內容、是否報送采購計劃，其目的便是保證資產購置合理合法合規。

三、行政事業單位資產管理與預算管理一體化策略探討

（一）提高重視程度

行政事業單位主要領導要給予預算管理和資產管理高度重視，將一體化建設作為首要任務來抓，要求財務部門、預算管理部門、資產管理部門嚴格遵循資產管理與預算管理相結合的基本原則，落實配套的制度體系，嚴格規范一體化建設流程，逐步實現科學化、制度化的資產管理。健全資產監控體系，準確覆蓋至資產購置、配置、使用等全過程。單位領導要以身作則，加強單位內部教育宣傳，營造良好的一體化建設環境，積極探尋更多適宜的資產管理方式與途徑，努力降低運行成本，充分發揮資產管理與預算管理的協同效應，取得更理想的管理效果。

（二）優化預算一體化流程

為促進預期建設目標的順利達成，行政事業單位要進一步優化資產預算管理流程，嚴格把住投資（資產）入口關，最大限度促進資產的合理配置，努力實現投資成本一體化。首先，預算編審。結合單位管理需求，明確資產配置標準，強化資產入口關管控，保證資產合理配置，避免出現重復購置、超標準購置的現象[4]。根據資產實際情況，建立資產預算管理機制，推動增量投入、存量管理的相結合，逐步完善預算編審程序，借助信息技術搭建資產管理數據庫，進而為資產購置、預算安排維護等工作提供可靠數據參考。其次，預算執行。完善資產預算執行報告體系，做好資產預算執行追蹤，根據執行結果評估資產管理情況，嚴格約束資產購建與使用程序，定期開展資產清點盤查，保證賬實相符，以此實現資產優化配置，提高資產利用率。在預算追加與調減的審核過程中，財務部門要充分考慮到當下資產實際使用情況，逐步建立相應的資產調劑機制，以此合理調配存量資產，滿足各部門實際需要。最后，經濟活動分析。在經濟活動分析過程中，要保證單位資產狀況的全面反映，根據資產的配置、閑置以及使用情況，建立并形成年度資產報告，將其與經濟活動分析報告進行對比，與有效項目進行相互印證，進而為預算編制、審批等提供可靠依據，為高質量資產管理打好扎實基礎。

（三）健全管理制度

各級單位應結合實際發展情況，制定資產管理規定，明確資產管理實施辦法，細化管理標準。嚴格按照國家法規體系，對固定資產的購置、驗收、登記、核算、維修保管、領用移交、對外投資、清查盤點、回收處置等環節做出明確規定，落實配套的制度體系，嚴格規范資產管理流程，保證管理規范，責任可查。以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為標準，完善內控管理體系，重點加強對固定資產使用、處置、配置等管理力度，強調資產部、財務部、人事部、政府采購部的協調交流，逐步形成管理合力。資產管理的涉及領域廣泛，應保證責任清晰，積極落實綜合管理職責，準確落實到各部門、各崗位，要求資產使用人員認真履行職責，認真愛護、合理使用固定資產，保證資產的安全性、完整性。

（四）資產與預算數據的實時共享

預算管理一體化建設是一項較為煩瑣的任務，為加快數據傳遞效率，實現資產、預算信息的實時共享，應注重資產信息卡片的動態更新，保證最新數據實現有效共享，在保證數據信息時效性的同時，緩解基層財務人員工作壓力。資產卡片信息應包括：資產基本信息、資產財務數據、使用數據、閑置或報廢數據等。充分利用現代化技術，搭建一體化建設系統，將各項數據信息錄入至其中，完成資產核算后自動生成財務信息，財務人員無須重復執行繁雜的信息錄入，只需確認信息便可獲取目標數據。針對資產使用的數據登記，要求單位以資產管理真實情況為基礎，要求資產管理部門恪盡職守，認真做好資產信息登記，尤其在單位內部共享共用資產中，要在資產驗收后做好標記。

（五）建立資產績效考評制度

資產管理關系到單位各項業務活動，需要結合單位實際運營情況，建立完善的資產績效考評機制。第一，完善資產指標框架，將資產考評納入預算考評體系中，合理劃分崗位職責，保證績效評級的公開性，依次開展綜合績效考評；第二，以預算管理一體化系統為載體，要求各部門開展自我考評，詳細了解資產實際情況，保證做到逐級、逐步的有序進行；第三，當地財政部門應積極開展抽查工作，嚴格調查行政事業單位的資產自評情況，查看自評結果是否真實、準確且客觀。特別是在重大資產績效考評中，要求相關人員提高警惕，認真履行崗位職責，以此保證資產價值最大化的實現；第四，合理運用資產考評結果，落實配套的獎懲機制，將資產考評結果與資產配置、資產使用以及部門人員薪資發放相互掛鉤，調動各部門人員資產管理參與熱情，按照資產考評結果作出相應的獎勵與懲罰。績效考評結果應保證公開，面向單位內部進行公示，保證資產管理規范合理，創造更多資產實際效益。

（六）資產日常管理

第一，登記管理。在資產登記管理過程中，由資產管理部門安排專人進行現場驗收，根據資產項目類型與使用途徑辦理入庫，準確記錄實物資產信息，設定資產識別碼，堅持一物一卡，避免出現資產挪用或浪費等現象。第二，清查盤點。每年度至少開展一次盤點工作，準確掌握固定資產的使用、價值、數量等情況。資產盤盈應以政府會計準則為基礎，確定資產價值，按照權限報批后登記入賬。第三，權屬管理。加大資產產權管理力度，保證車輛、房屋、土地等資產權屬證書的及時辦理，針對資產變動情況，應按照辦理權證進行變更登記，防止權屬不清。

（七）在預算管理體系中納入資產管理

資產管理是經費存量管理的重要組成，關系到事業單位的經費預算分配，需要在現行預算管理體系中納入資產管理，實現二者深度融合，為一體化建設與資源配置提供保障。堅持以預算管理標準為導向，按照各部門實物資產分布情況，進行部門資產預算、實物資產增減計劃編制，為內部資源配置做出提前規劃。財務部要做好預算審查工作，按照單位整體資產存量與使用情況，積極推行集中資產調節與控制，借助貨幣計量方式，平衡資產使用，在獲取審批權限后進行資產增減變動處理。以預算審核報銷標準為基礎，將資產按照預算編制進行分類存放管理，一旦發現存在未參與預算編制，或者超出預算標準情況的，應及時叫停結算報銷，告知相關部門進行整改，嚴格監督并檢查年度資產預算執行情況。此外，事業單位還需借助預算管理，對資產審核報銷、投入形成、計價核算、調劑使用、處置報銷等實行追蹤管控，嚴厲杜絕資產重復購置、閑置浪費等情況的出現，合理調配閑置資源，切實保障物盡其用。

結語

綜上所述，資產資源是行政事業單位的財力保障，資產管理與預算管理的融合運用，成為當下行政事業單位良性發展的必然選擇。在新時期背景下，行政事業單位要著重加強對資產管理與預算管理的關注，將資產管理嵌入預算管理一體化系統后，在資產管理系統及時變更資產狀態，實現資產管理與預算管理一體化的良性循環。堅持以預算管理為基礎前提，實現對資產的全面化管理，促進預期管理目標的順利達成。