全過程視角下高校預算管理內部控制評價要點探究

溫宇迪 西南財經大學審計處

引言

預算體現黨和國家的意志，為黨和國家的重大戰略、方針、政策提供服務保障。黨的十八大以來，國家多次對預算管理制度改革進行部署，我國現代預算制度基本確立。2022年黨的二十大召開，從戰略和全局的高度提出“健全現代預算制度”，標志著現代預算制度建設邁上新征程。

對于高校而言，預算在單位運行的各個環節中均發揮著重要作用，其內部控制的完善能夠一定程度上保障公共資金合理利用，為其他業務良好運行打下堅實基礎。因此，高校應切實加強預算管理及其內部控制建設，而評價與監督是內部控制得以有效實施的重要保障，立足于預算管理全過程，深入研究如何有效開展高校預算管理內部控制評價工作，既是滿足外部監管的要求，也是滿足內在管理的需要。

一、理論基礎及研究現狀

加強高校預算控制可以借鑒內部控制理論。2016年教育部出臺《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（以下簡稱教育部《內部控制指南》），該指南明確高校內部控制是指學校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控；高校內部控制目標包括保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益[1]。以上定義和目標從內部控制的視角提出規范高校經濟活動、有效防范和管控風險的建議，對高校建立健全內部控制體系、完善預算管理具有非常重要的意義。

國內現有文獻中圍繞高校預算管理開展的研究較多，但從內部控制的角度出發進行研究的還較少，且主要側重于預算管理內部控制重要性、預算管理內部控制內容等方面，很少有基于全過程視角的高校預算管理內部控制評價研究，如劉罡[2]指出預算控制是高校內部控制的重要組成部分，近年來，伴隨著國家對高等教育經費投入的不斷增加，社會各界對高校辦學資金的管理與使用情況也愈加關注，因此，強化高校預算控制非常重要且必要。馮斌[3]圍繞高校預算管理機構設置以及預算編制、審批、執行、決算、績效評價等環節中可能存在的風險，提出有效預防預算業務內部管理風險的對策建議。王寧寧[4]結合內部控制理論重點探究高校預算管理情況，在落實預算管理機制、優化預算控制流程的基礎上，針對存在的問題提出系列優化對策。

二、高校預算管理內部控制及評價現狀

（一）高校預算管理內部控制現狀

預算管理制度改革給高校預算管理行為帶來了較大的影響，在一系列新的政策法規出臺后，高校在預算管理控制環境、預算管理控制流程方面均面臨著較大風險。筆者通過書面調查、實地走訪，發現我國高校預算管理內部控制尚存以下缺陷和不足：

1.預算管理控制環境方面

筆者發現，部分高校預算管理控制環境不佳。一是預算管理意識薄弱，組織體系不健全，未設立預算管理委員會或財經工作領導小組。二是預算管理制度不完善，現有預算管理制度更新不及時，已不符合學校管理實際，或制度內容存在與上位法不一致的情況。三是預算崗位設置不合理、分工不明確，無法確保不相容崗位有效分離。四是與預算相關的部門和崗位缺乏橫向溝通，未能合理劃分預算活動在部門之間的職責邊界，預算管理機制運行不暢。

2.預算管理控制流程方面

部分高校對預算管理流程的控制舉措不甚到位，主要體現在：

（1）預算編制不夠科學。一是未能將學校事業發展目標轉化為預算管理目標，預算編制僅考慮當年情況，導致預算與學校發展戰略規劃脫節。二是預算編制不規范，部分收支未納入學校預算統一管理，部分預算編制未作細化分解。三是預算編制方法有待改進，目前多數高校主要采用的是增量預算法來編制預算，該方法的缺點在于會使不合理因素繼續保留，易造成資源浪費。

（2）預算審批不夠嚴謹。一是預算事項未執行必要的集體決策程序，如有的學校年度預算沒有提交教代會討論，有的沒有提交校務會或黨委常委會審議。二是未能明確預算審批流程中的先后順序和時間要求，審批程序不規范。

（3）預算執行與調整不夠規范。一是預算執行過程中缺乏有效監管，違背預算更改開支內容，無預算或超預算支出。二是缺少對預算執行情況的跟蹤分析，預算執行率較低。三是未制定規范的預算調整程序，執行中隨意調整預算，影響預算的嚴肅性。

（4）決算管理不夠完善。一是決算前財務部門缺乏與業務部門的溝通，無法確保決算信息的可靠性。二是對決算報告的審核方式單一或流于形式，導致決算數據不準確，影響決算報告質量。三是有的學校個別二級單位收支未納入學校年度決算報表，決算信息不完整。

（5）績效評價不夠重視。一是績效評價意識不強，目前很多高校還未建立起績效評價的觀念，未能有效開展績效評價工作。二是績效評價的廣度和深度不夠，缺乏系統的績效目標，或績效目標設置不合理。三是績效評價結果未得到有效運用，沒有與下一年度預算安排掛鉤。

（二）高校預算管理內部控制評價現狀

教育部《內部控制指南》提出高校應積極開展內控建設及評價工作，其中評價指南部分對高校內部控制建立與執行有效性評價內容、評價方法、內部控制監督等給予了指導，但針對具體業務控制沒有給出統一的評價標準。而大多數高校尚未樹立起內部控制評價的意識，對其重要性認識不夠，對具體業務的內部控制評價實踐探索不多，容易導致預算管理領域風險控制不到位，所要達到的提高資金配置和使用效益的目標難以實現。

2017年，為全面推進行政事業單位加強內部控制建設，督促行政事業單位按年度對本單位內部控制建立與實施情況進行全面總結評價，促進信息公開，財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，隨后教育部（廳）紛紛要求所轄各高校每年開展內部控制自我評價工作，并就單位內部控制自我評價情況進行報告（以評價表格和報告的形式報送），其中對預算管理的評價包括預算管理制度建設情況、職責分工情況、預算執行情況等，這對加強高校預算管理內部控制評價起到了一定的積極作用，但仍存在一定不足，如：評價內容主要側重于內部控制工作組織與否，是否進行崗位職責分離和分級授權，是否建立控制制度，對預算制度執行情況的考核還不夠，沒有立足預算管理全過程，評價的廣度和深入還不夠。

三、預算管理制度改革對高校的影響

2014年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）完成首次大修，于2015年1月1日起正式實施，新《預算法》在增強預算完整性、科學性和透明度、規范預算調整和執行、加強預算審查監督等方面均有重大突破。同年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）印發，對《預算法》修訂的內容做出更為細化的規定，提出明確的改革要求。2020年8月《中華人民共和國預算法實施條例》完成修訂，將近年來預算管理實踐成果以法規形式固定下來。2021年，面對新形勢新問題，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）印發，提出進一步深化預算管理制度改革的指導思想、基本原則和主要措施。以上一系列新的法規文件的頒布實施，對高校預算管理有著重要影響：

（一）要求預算編制全面完整

新《預算法》等明確了預算收支范圍和編制內容，要求各單位的全部收入和支出均應納入預算。對于高校而言，實行全口徑預算管理，將校內各單位的所有收支全部納入預算，有利于全面完整地體現學校各項收支，提高對資源配置的統籌能力。

（二）要求預算執行規范有力

新《預算法》等完善了財政部門和各部門、各單位在預算執行中的主要職責規定，進一步厘清財政部門和預算單位的職責范圍，強化了各部門、各單位的預算執行主體地位。對于高校而言，認真加強預算執行管理，定期對學校的收支預算執行情況進行跟蹤，有利于強化預算約束，提高預算執行效率。

（三）要求深化預算績效管理

新《預算法》等明確了績效評價的概念，規定績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據。對于高校而言，建立完善預算績效管理制度，有利于提高預算資金的使用效益和效率，促進優化學校資源配置。

（四）要求預算信息公開透明

新《預算法》等將預算公開提到了前所未有的高度，要求經批準的預算、決算和報表應在規定時間內向社會公開。預算公開有利于加強對預算過程的社會監督。對于高校而言，預算信息的細化、公開，有助于將所有收支置于陽光之下，讓公眾對預算進行監督，有利于增強預算透明度，促進透明高校、廉潔高校的建設。

四、全過程視角下高校預算管理內部控制評價要點

完善預算管理評價機制，將內部控制評價貫穿預算管理全過程，深入預算管理各環節，有助于促進高校進一步優化資源配置方式、提高資金使用效益、實現內涵式發展。結合前述預算管理制度改革對高校的影響以及財政部、教育部在年度內部控制編報工作中對預算管理的考核情況，本文認為高校預算管理內部控制評價，應覆蓋預算業務的決策、執行、監督全過程，包含對預算管理控制環境、預算管理控制流程的全面評價。

（一）預算管理控制環境層面

根據內部控制相關理論，預算管理控制環境主要是為預算管理控制措施的有效實施提供所需的組織環境。按照教育部《內部控制指南》要求，高校應建立適合本單位實際的內部控制工作機制和內部管理制度，明晰各相關部門在經濟活動中的職責權限，落實關鍵崗位責任控制，保證財務信息安全。因此，筆者認為對高校預算管理控制環境的評價應重點關注預算管理組織機構、制度體系、崗位人員、信息系統、預算監督等關鍵內容，具體評價要點建議如下：

1.組織機構建設情況評價要點。關注單位是否設置預算管理委員會或類似機構，是否切實承擔起預算業務的決策工作；預算歸口管理部門和預算執行主體是否明確，各自的職責、分工和權限是否清晰。

2.制度體系建設情況評價要點。關注單位是否建立健全預算業務的議事決策、執行和監督工作機制；是否認真貫徹國家預算法律法規，建立健全并及時更新單位預算管理制度和控制流程。

3.崗位人員設置情況評價要點。關注單位預算崗位設置是否合理，崗位職責權限是否清晰；是否實現不相容崗位職責有效分離；預算業務相關工作人員是否具備專業勝任能力；是否設置關鍵崗位輪崗制度。

4.信息系統建設情況評價要點。關注單位是否建立預算管理信息系統；是否將預算管理控制流程全部嵌入信息系統；系統是否及時基于制度更新進行改造升級；系統是否與其他業務管理系統實現互聯互通。

5.預算監督情況評價要點。關注單位內部審計部門是否每年對單位預算收支實施審計；是否向校內公開預決算信息，接受內部監督；是否主動公開預決算報表，接受社會監督。

（二）預算管理控制流程層面

預算管理控制流程主要是為控制預算各業務環節風險而設計的。根據教育部《內部控制指南》，高校應全面梳理經濟業務流程，明確各業務環節風險，并運用適宜的方法進行合理控制。因此，結合高校預算業務實際，筆者認為對高校預算管理控制流程的評價應重點關注預算編制、預算審批、預算執行與調整、決算、績效評價等關鍵環節控制情況，具體評價要點建議如下：

1.預算編制環節評價要點。關注預算編制依據是否充分；是否按照上下結合、分級編制、逐級匯總的程序，采用科學、合理的方法編制預算；是否建立相關單位橫向溝通協調機制；對于重大事項是否進行科學論證。

2.預算審批環節評價要點。關注單位是否按照分級授權原則，建立預算審批控制機制，明確分級決策審批權限；是否認真執行“三重一大”決策制度，嚴格按照規定履行集體決策程序。

3.預算執行與調整環節評價要點。關注單位是否建立“先有預算、后有支出”的預算支出機制；是否建立預算統籌調劑機制，對結轉結余資金進行管理；是否定期編制預算執行情況分析報告或召開預算執行分析會議；是否建立預算調整申請與審批程序。

4.決算環節評價要點。關注單位是否建立決算報告編制與審核制度；決算編制前是否開展必要的準備工作；決算報告編制完成后，是否按照規定程序進行審批；是否建立預算與決算相互反映、相互促進機制。

5.績效評價環節評價要點。關注單位是否建立預算績效評價機制；是否建立系統的考評指標；是否定期開展自評工作；績效評價結果是否作為改進管理和編制以后年度預算的依據。

結語

預算作為高校治理和發展過程中不可或缺的內容，其內部控制情況直接影響著學校整體資源的配置效率和辦學資金的使用效益。高校應切實認識到開展預算管理內部控制評價的重要性和必要性，積極健全內控評價機制，圍繞預算管理關鍵環節科學評價，并加強評價成果的運用，從而為建立以內涵發展為導向的資源配置機制、貫徹落實好過“緊日子”決策部署奠定良好基礎。