用足用好經濟特區立法權的深圳市實踐
——以《深圳市經濟特區城市更新條例》為例

王雄文

東莞城市學院，廣東 東莞 523419

一、問題的提出

自獲得“授權立法”以來，深圳市經濟特區作為我國改革開放“先行先試”的試驗田，在立法方面所取得的成就有目共睹。但伴隨著“授權立法”產生的同時，關于經濟特區立法變通權的存廢爭論一直都沒有停止過。尤其是《立法法》修改，將地方立法主體擴大到設區的市之后。不乏學者認為經濟特區立法的變通性“嚴重破壞了國家法制統一，應該對經濟特區立法權予以廢止”。［1］直到2018年12月，習近平總書記對深圳市工作作出重要批示，要求深圳市抓住粵港澳大灣區建設重大機遇，增強核心引擎功能，朝著建設中國特色社會主義先行示范區的方向前行，努力創建社會主義現代化強國的城市范例。緊接著2019年8月，中共中央、國務院發布《關于支持深圳市建設中國特色社會主義先行示范區的意見》指出，深圳特區要“率先營造彰顯公平正義的民主法治環境”，“用足用好經濟特區立法權”。至此，特區立法權的存廢之爭暫告一段落，如何用足用好經濟特區立法權，發揮先行示范區大膽探索、改革創新、勇當尖兵的先鋒帶頭作用，成為當下深圳市經濟特區立法新的定位和使命。那么，如何用足用好經濟特區立法權？本文擬以2021年3月實施的《深圳市經濟特區城市更新條例》（以下簡稱《條例》）為例，談談經濟特區立法權的變通之道。

二、用足用好經濟特區立法權是時代賦予特區的使命

經濟特區立法權不僅應當保留，還要用足用好，這是中國特色社會主義先行示范區的使命所決定的。作為國家支持建設的社會主義先行示范區，深圳市要敢于“先行”，敢于“試錯”，在全面發力的改革破冰之旅中勇做探路者，以積累可復制的成功經驗。如果說“先行”多種“試錯”是側重對“量”的要求的話，那么“示范”則意味著“質”的要求，意味著改革應具有科學性和有效性，意味著更大范圍的可復制性和融通性，意味著所有的改革創新都應在法治框架內進行，都能彰顯公平正義。

（一）用足用好經濟特區立法權是深化改革的現實需要

改革充滿了風險和不確定性，尤其是我國這樣一個大國。我國多年來改革一條重要的經驗是：摸著石頭過河，先局部實驗試點，再由點到面，以最大限度降低改革的風險，穩定人們對安全的預期。在特定區域內變通舊機制試行新機制，被認為是在方法上更科學、在政治上更穩妥的改革路徑。［2］當前我國已經進入全面改革的關鍵期，改革領域點多面廣、利益盤根錯節，彼此關聯又相互沖突，牽一發而動全身，需要大力增強改革的系統性、整體性和協同性。經濟特區作為制度變革的先行者和實驗者，對于一些具有突破性、引領性的改革舉措，可以運用其立法變通權率先出臺，在實踐中不斷總結提煉，進而在全國范圍內推廣應用。“用足”經濟特區立法權，就是要解放思想，放開手腳，在一切需要變通、創新、突破的領域大膽立法、勇于嘗試；“用足”經濟特區立法權，就是先行權、優先試驗權，就是體制創新、擴大開放、加快發展的主動權。［3］

（二）用足用好經濟特區立法權應符合法治的要求

在“用足”立法變通權的同時，也要“用好”立法變通權。一方面，用好立法變通權意味著經濟特區的立法質量要高，符合科學立法、民主立法的原則和要求，能夠起到示范、引領的作用；另一方面，無論經濟特區改革如何突破、如何變通、如何創新，都不能脫離法治的軌道，都能經得起法治的檢驗。所謂重大改革必須于法有據，在全面推進依法治國的背景下，要改變過去那種所謂“良性違憲”“良性違法”的觀念和做法，必須處理好改革和法治的關系，在法治的軌道上推進改革，在法治的框架下進行創新，進而實現改革和法治的協調統一。即通過運用特區立法權來推動制度創新、促進對外開放、落實新發展理念、進行立法實驗，打造改革與法治有機結合的“典型樣本”，正是特區的價值和功能所在。［4］

三、《深圳市經濟特區城市更新條例》的立法評析

（一）《條例》因深圳市城市更新改革而生

早在2004年，深圳市就出臺了《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，啟動了城中村改造工作。2009年，深圳市在全國率先提出“城市更新”概念，先后出臺了一系列城市更新的改革舉措，取得了顯著的成績，一度成為全省乃至全國的典范。但隨著城市更新的推進，規章政策層級偏低導致正當性不足、拆遷難問題等深層次問題逐漸暴露出來，日益成為制約城市更新的深層障礙，亟需全盤破解。正是在這樣的背景下，深圳市迫切需要動用特區立法權，提升城市更新法規的效力層級，推動城市更新工作向縱深發展。

（二）《條例》的立法亮點及評析

第一，重新定位了政府在城市更新中的角色。《條例》以“個體征收+行政程序”為突破口，解決“搬遷難”的法律難題。《條例》明確指出，在舊城區改造工程中，個別業主通過行政調解無法達成拆遷補償協議時，為維護和促進社會公益，促進城市規劃的順利進行，政府可以對未簽約的部分房屋實行征收。相比較之前的市場化運作模式，《條例》的一個突出改變是政府不再是城市更新的中立第三方，而是勇于擔當，主動介入其中，由市、區政府對個別未簽約業主的物業實施征收和補償。這一規定極具威懾力，被認為是解決“拆遷難”問題的對癥下藥，能極大地提升城市更新的效率。不過，政府“選邊站”的正當性理由是什么？行政征收的程序如何？其中的“度”該如何把握？法治的經驗告訴我們，政府介入的“度”如果把握不好，就可能會為權力尋租留下空間，可能導致政府的公信力受損，同時又有將政府隨時推向被告席的法律風險。

第二，創設了公共利益優先的轉換思路。《條例》對舊住宅區的改造標準規定了“雙95”，拓展了城市更新的公益屬性，并將改造用途全部指向“公共利益”。一方面，城市更新改造被定義為城市規劃實施的組成部分，而城市規劃實施是政府職能所在。城市改造的目的不單是商業利益驅動，而主要是為了消除老舊小區的安全隱患、優化周邊的生產生活環境、進一步完善城市功能。另一方面，在城市更新中均配建人才保障房、醫院、學校等，體現出城市改造的公共利益屬性，符合相關法律法規對公共利益予以征收的精神［5］。應該說，《條例》通過重新定位政府的角色、定義城市更新的內涵和對公共利益優先的觀念轉換，較好地實現了與國家有關立法的銜接，顯示出一定的立法智慧。但是，這樣的理由還是缺乏足夠的說服力。一方面，公共利益有相對獨立的內涵，與城市更新成片開發中經營性利益和公共利益的混合應有所區別；另一方面，2019年我國修改后的《土地管理法》第四十五條實際上已經對城市更新中成片開發行為進行了規范，強調成片開發需要在符合土地利用總體規劃的城鎮建設用地進行，集體建設用地不可以進行成片開發，且成片開發必須經過省級人民政府批準，符合國務院自然資源主管部門規定的標準等，而《條例》對該法的這一規定進行了回避。

第三，《條例》創設了“行政調解——行政征收——行政訴訟”的解決路徑。相比較“個體征收——司法裁決”的我國香港地區、我國臺灣地區模式，這是一個創舉，有利于提升城市更新的效率，也更符合中國特色社會主義的法治語境。但從目前《條例》實施一年多來的實踐來看，行政征收還停留在威懾層面，政府還從沒有動用過行政征收權以解決拆遷糾紛。原因就在于如何開展行政調解？行政調解的時間、形式、標準是怎樣的？都缺乏配套的實施細則，導致各區政府對此無所適從，不敢輕言征收。而行政調解這一步邁不開，后面的行政征收就無從談起。

四、用足用好經濟特區立法權應協調好的幾種關系

“變通”是經濟特區立法權的靈魂，必須持續地用足用好以激發改革的活力，把創新優勢轉化為體制優勢，推動經濟社會各項改革向前邁進。對于用足用好經濟特區立法權，不能孤立片面地看待，應將其放在改革開放的大局來看，放在“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局下來看。新時代用好用足經濟特區立法權，要處理好以下幾種關系。

（一）經濟特區立法權與國家立法權的關系

我國是單一制的國家結構形式，全國只有一部憲法。地方的立法權總體上源自國家立法權，地方進行立法活動必須在國家憲法法律框架之內進行，地方不享有在國家的憲法法律框架之外的立法權力。經濟特區立法權性質上屬于地方立法，是從國家立法權中派生而來的權力。所以，經濟特區立法總體上仍受我國憲法法律原則的約束。雖然經濟特區變通立法可以突破法律、行政法規和地方性法規的規定，但不得與憲法規定、法律和行政法規的基本原則相抵觸，同時仍受授權目的、授權權限、授權范圍等條件的限制。因此，經濟特區立法權的“變通”，建立在恪守法制統一原則的底線之上。

（二）經濟特區立法權與“設區的市”立法權的關系

自從地方立法主體擴大到“設區的市”以后，特區就存在“經濟特區立法權”和“設區的市”地方立法權兩種權力。這兩種立法權力究竟如何使用？《立法法》并沒有給出明確規定。有學者研究指出，立法實踐中一些原本屬于一般地方立法事項的法規，常被冠以“經濟特區XX條例”之名，通過經濟特區立法的程序制定和實施。這種做法導致經濟特區所在地的市“設區的市”立法權被虛置，也使得其他“設區的市”在立法方面處于不平等的地位，有違憲法的平等原則。［6］有必要明確這兩種權力的權限范圍和適用順序。在《立法法》已經賦予“設區的市”足夠的立法自主權的情況下，根據法制統一原則和《立法法》的精神，能用“設區的市”地方立法權解決的，就應該盡量運用一般地方立法權。也就是說，在一般性的地區管理實務上應優先適用地方立法權。只有那些需要突破現行法律規定的改革事項才有必要動用經濟特區立法權。有人說，不是說要用足經濟特區立法權嗎？能用經濟特區立法解決的，就盡量運用經濟特區立法來解決。這是一種誤解。“用足經濟特區立法權”顯然不是要僭越一般地方立法權，更不是替代，而是專指在一切需要變通突破的改革領域用足經濟特區立法權。即與“設區的市”的立法權相比，經濟特區立法權更應用在“刀刃”上，在突破、創新、變通上下功夫。

（三）經濟特區變通立法與特區高質量立法需求的關系

在深圳市經濟特區的立法實踐中，用足立法變更權取得了有目共睹的成績。作為先行示范區，在立法速度加快的同時，需要保障立法質量的同步提升。目前經濟特區仍存在立法質量不高、重復立法、部門立法、針對性不強等問題。首先，應加強人大對綜合性、全局性、基礎性重要法規草案的立法主導性，不斷理順、完善立法工作的體制機制；其次，經濟特區變通立法應改變大而全的立法模式，充分利用有限的立法資源，多采用“小切口”立法，聚焦民生領域的“痛點”“堵點”問題，突出立法的針對性和可操作性，真正做到“權為民所用”。再次，應完善立法后評估機制，明確評估期限、量化評估標準，及時檢視評估立法的社會效果。最后，要增加公眾參與立法的渠道，健全民意表達的載體和平臺，讓經濟特區立法更多地體現民意。

五、結語

經濟特區立法雖然改革中發揮了不可替代的作用，但離“用足用好”的要求還存在差距。一方面，進入“深水區”的改革需要釋放更多的國家立法權，充分“用足”經濟特區立法權，以實現更多改革事項的變通和突破；另一方面，習近平法治思想中重大改革于法有據原則要求必須要“用好”經濟特區立法權。無論經濟特區立法如何變通，都應符合改革的目的和預期，都應遵循必要、適度、均衡的原則要求。同時有必要對經濟特區立法權進行必要的規范和限制，促進改革與法治的良性互動。［2］