律師調解制度運行困境及反思

周瑩雪

青島科技大學，山東 青島 266000

一、問題的提出

近年來，我國各級人民法院受理的案件數量呈逐年激增的趨勢。案件激增的原因包括經濟的迅速發展導致大量的糾紛不斷出現、通過訴訟的方式解決糾紛的成本較低、社會公眾法制意識的提高促使其維權意識不斷增強、司法公信力不斷增強致使人民群眾對法院更加信賴等。故最高人民法院與司法部于2017年9月30日發布了《關于開展律師調解試點工作的意見》（以下簡稱《試點意見》）規定在北京、黑龍江、上海等11個省市開展律師調解試點工作。2018年12月26日又提出了在全國范圍內進行律師調解試點工作。建立律師調解制度，是貫徹落實司法部提出建設公共法律服務體系，全面提升法律服務能力和水平，深入推進司法改革的具體行動，是律師隊伍適應時代要求的具體體現。律師調解作為我國多元化糾紛解決方式的一種創新，兩次試點工作也證明了律師調解制度能夠為我國深入司法改革、化解社會矛盾和糾紛帶來積極的作用。

自律師調解制度全國試點至今，已4年有余，但無論是實務界對律師調解制度的運用，還是學術界對律師調解制度的探究，均反響平平，作為多元化糾紛解決機制的重要一環，卻并未發揮其重要作用，這顯然是值得反思的。

二、律師調解制度的依據和優勢

（一）律師調解制度的依據

律師調解是指律師、依法成立的律師調解工作室或者律師調解中心作為中立第三方主持調解，協助糾紛各方當事人通過自愿達成協議、解決爭議的活動。《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）第二十八條規定，律師可以從事下列業務：……（五）接受委托、參加調解、仲裁活動。由此可以看出，我國《律師法》對律師從事調解業務已經作出了明確的規定。2017年9月30日，最高人民法院和司法部發布的《試點意見》對律師調解工作的總體要求、工作模式、工作機制以及工作保障四個方面作出了明確規定，為律師調解制度的試點工作提供了依據。

（二）律師調解制度的優勢

1.有助于我國多元化糾紛解決機制的進一步完善

我國人民法院受理案件的數量在逐年激增，其中最主要的原因就是缺乏有效的分流渠道。仲裁、人民調解雖然也是解決糾紛的主要方式，但是依然有大量的案件涌入法院，而現行的分流途徑，無論是小額訴訟程序、簡易程序還是在線訴訟，均是依托于人民法院并在此基礎上進行的分流，其仍然是需要員額法官進行審理，僅是對程序環節進行了一定程度的省略，仍會給法院造成巨大的壓力。建立律師調解制度，作為一種訴前調解制度，無疑是自源頭解決問題，同時也將為案件的分流提供新的渠道，有助于我國多元化糾紛解決機制的進一步完善。

2.實行律師調解可以充分發揮其專業優勢

律師作為法律職業共同體的重要組成部分，一方面進行過系統的法學學習，具有一定的法律運用功底，而且因其經常代理案件也積累了寶貴的實務經驗。另一方面，由于律師要和公檢法機關進行溝通交流，調查取證時要與各個單位進行協調，同時還要與當事人進行各方面的交流。律師的溝通協調能力以及釋法說理是毋庸置疑的。相比于人民調解而言，更多是站在情理角度，律師調解會更具專業性。同時，由于律師接觸的案件類型更加廣泛，對各個領域的糾紛基本上都比較熟悉。因此，律師調解能夠更好地發揮其專業優勢。

三、律師調解制度運行反思

（一）制度不健全，容易造成律師調解制度在實施上的困難

目前律師調解的依據主要是最高人民法院、司法部發布的《試點意見》。首先，《試點意見》提出由人民法院、公共法律服務中心（站）設立律師調解工作室，律師協會設立律師調解中心，可以看出律師調解機構的設立可以由三機關來試點設立。但顯然，不同機關的設立顯然會影響到機構在具體運行中的不同效果。相較于公共法律服務中心和律師協會，由人民法院來進行設立律師調解制度顯然會令此制度更易于為人民群眾所接受，但同樣，這也會為人民法院帶來管理上的負擔，而若是由其他二機關進行設立，是否也會引起民眾對此制度的質疑，從而影響本制度試點效果，進而影響后續實行的效果。其次，《試點意見》也并沒有對調解組織的設立程序和管理機制作出明確的規定，存在部分地方對制度落實浮于表面，“以制度落實制度”“上下一致”的情形，完全按照上級政府或其他地方的制度辦法，既不符合本地實際情況，也不具有地方特色，從而影響試點的效果。最后，在調解協議與司法確認的對接程序上也需要進一步明確。

（二）律師職業思維的傾向性與調解的中立性存在矛盾

律師是指依法取得律師職業證書，接受當事人的委托或者指定，為當事人提供法律服務的執業人員。律師要遵循的最基本的職業道德就是依照法律的規定維護當事人的合法權利。因此，律師具有一個非常明顯的職業思維特點，就是職業思維的傾向性。律師調解這一制度的創新，可以把律師定義為一個居中的裁判者，這就要求律師要具有法官的思維，即必須具有中立性。二者長期以來的職業思維方式導致其對分析問題的方法也存在不同之處，甚至可以說是截然相反的。因此，律師在調解時必須要進行職業思維的轉換，而不同律師具有不同的習慣、性格和處理事情的方式，符合律師調解員條件的律師又是否能勝任如此一個更具中立色彩的角色，顯然也是值得深思的［1］。

同時，對于《試點意見》所規定的建立律師調解回避制度，也有必要進行更加明確的規定，律師行業具有明顯的區域發展不平衡的現象，在經濟較為發達、律師資源較為豐富的地區，顯然對律師調解員乃至律師調解機構有更加豐富的選擇。但對于經濟相對落后的地區，僅有的律師很可能在滿足利害關系回避要求的前提下，開展律師調解工作，而也正是這些地區，涉及糾紛更多的屬于標的金額較低，法律關系明晰，更有利于適用調解制度。故對于律師調解制度的回避問題和調解員的選任問題更應該做出清楚的規定，而同樣，對于律師事務所是否需要回避的問題，在經濟較為落后，律師事務所數量較少的地區，也應該引起思考。

（三）律師調解的收費問題

律師代理案件的收費標準是按照《律師法》和《律師服務收費管理辦法》等有關法律和部門規范性文件制定的。一般情況下，律師代理案件通常要按照案件的標的來進行收費，盡管也有按件收費，但總體來說律師收費也基本高于當地月最低工資，故律師代理案件的費用是比較高的。

而律師參與調解工作并不是以營利為目的，要更多的體現公益性與社會責任［2］。《試點意見》的第十四條規定了在律師事務所設立的調解工作室受理當事人直接申請調解糾紛的，可以按照有償的低價的原則向雙方當事人收取調解費，但是一方當事人同意全部負擔的除外。因此，律師調解的費用是一個非常關鍵的問題，如果收費過高，就會導致當事人選擇成本較低的訴訟方式去解決糾紛，但若是收費較低，則會直接影響律師參與調解工作的積極性，也不利于吸引經驗豐富的律師參與調解，從而影響到調解制度在實際運行中的效果［3］。

（四）社會公眾對律師調解這一制度的認知不足

目前來說，多數民眾尚且不知道仲裁和人民調解制度的存在，更不用說了解并且試用正在試點中的律師調解制度。在發生糾紛時，大多數當事人首選的方式就是去法院起訴。一方面，這是由于我國公民長期以來對于國家機關公信力的信賴。另一方面，則是由于人民群眾對仲裁、人民調解、律師調解這些制度的認識不足。

制度的試點、構建乃是為了服務于民眾，現有情況下，在與當事人進行交流的過程中就可以發現他們對這些解決糾紛的方式了解甚少。若是忽視對制度的宣傳，則會直接影響民眾對此制度的接受度，在本就存在一種更加便捷，費用成本較低且公信力較高的訴訟制度的前提下，律師調解無論是在效力還是民眾接受度方面若是缺乏現實有效的推廣、宣傳，必然難以發揮期待的效果［4］。

四、我國律師調解制度的完善方式

（一）加快完善律師調解制度的法制建設

目前，我國的仲裁和人民調解制度都有明確的法律規定，即《中華人民共和國仲裁法》和《中華人民共和國人民調解法》。而律師調解制度正處于試點階段，且依據的主要還是最高人民法院、司法部發布的《試點意見》這一個指導性文件，沒有上升到國家法律層面的效力。有很多的內容依然不夠具體，規定也不是特別明確。因此，國家應當依據律師調解在試點過程中存在的弊端以及試點地區積累的寶貴經驗，出臺一部具有可行性、可操作性的關于律師調解制度的專門立法，對于律師調解制度的回避問題、調解員的選任問題、調解案件的來源問題、與法院的銜接問題等作出規定，為律師調解提供明確的法律依據。

同時，通過立法的形式對制度確認，無疑會對律師調解制度的適用帶來信心。

（二）加快律師調解職業思維的轉變

律師調解制度是我國糾紛解決方式的一種創新，律師是以第三方的身份參與案件的調解，要求其必須要具備中立性。不但要尋求讓雙方當事人都滿意的糾紛解決策略，而且也要保證調解結果的合法性與可執行性，這就對律師的要求有了進一步提高。

一名優秀的律師能夠出色完成其所代理的案件并不意味著他就是一名優秀的調解員。律師從委托代理人到中立第三方調解員的角色轉變，需要接受系統完備的調解培訓。就現有試點來看，對申請列入律師調解名冊的律師絕大多數僅對執業年限、工作經驗和無違法犯罪進行要求，但律師盡管有調解的工作經驗，一般也是站在一方當事人的立場從事調解工作。因此，相關部門應當建立律師調解員培訓機制，使律師調解員實現由律師職業思維到類似于法官的職業思維的轉變。

（三）明確律師調解的收費標準

目前關于律師調解的收費標準，《試點意見》第十四條僅規定律師調解工作是按照有償和低價的原則收費，但未規定具體的收費標準，各地要依據實際情況合理確定。從比較法的角度來看，美國有些州的法院對于案件標的額較低的案件必須要進行強制調解，而且律師調解是常態。美國律師之所以會對報酬很低的調解工作踴躍參與是因為成就感、榮譽感，因為美國律師要想成為調解員還要經過遴選。而調解制度的強制適用也使得這一制度存在較高的適用率。同時，一方面律師調解的公益性注定律師調解的收費標準不能太高。另一方面，高標準的收費會使當事人繼續選擇通過訴訟的方式解決糾紛，這也將會與案件分流的初衷背道而馳。

（四）加強律師調解工作的法制宣傳

從群眾對仲裁和人民調解制度的了解程度可以看出，我國對于糾紛解決方式普法宣傳的力度還有待于進一步加強。首先，這就要求相關部門必須在平時的普法宣傳中也加入對于律師調解這一制度的宣傳，使人們對于律師調解有一個充分的認識。其次，公檢法部門也可以對存在爭議的雙方當事人進行引導，讓其通過選擇律師調解的方式去解決糾紛。最后，對律師調解的效果也應當進行有效的宣傳［5］。

五、結語

律師調解制度作為多元化糾紛解決方式的一種創新，是深入推進司法改革的具體行動，同時也是律師隊伍適應時代要求的具體體現。但是律師調解制度依然存在制度不健全、律師職業思維的傾向性、收費制度，以及社會公眾的認知不足等方面的問題。由此導致試點過程中，律師調解制度出現了諸多困難。因此，應當完善相關的法律法規、轉變律師調解的職業思維、完善收費標準、加大普法宣傳的力度等。有了完善的制度保障，律師調解必將為我國深入司法改革、化解社會矛盾和糾紛帶來積極的作用。