以高校權(quán)力清單制度落實全面從嚴治黨責(zé)任制路徑探析
——以北京理工大學(xué)為例

2023-03-07 02:06:42李曉燕趙文祥

北京教育·高教版 2023年1期

□ 文/李曉燕趙文祥

黨的十八大以來，黨中央多次就健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系作出重大部署。習(xí)近平總書記強調(diào) “各地區(qū)各部門要完善權(quán)責(zé)清單制度，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，做到依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。”[1]習(xí)近平總書記的重要指示圍繞權(quán)力的設(shè)定、行使、制衡、監(jiān)督等方面闡釋了權(quán)力清單的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為權(quán)力清單制度提供了根本遵循。近年來，各級政府及工作部門推行權(quán)力清單情況受到社會各界的廣泛關(guān)注。我國在明晰政府權(quán)力的邊界，強化權(quán)力的制約與監(jiān)督，打造責(zé)任政府、服務(wù)型政府方面有了重大進展[2]。

高校權(quán)力清單是大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，對于推進高校全面深化改革、全面依法治校，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展具有重要意義。有學(xué)者針對權(quán)力清單運用于大學(xué)治理體系的理論進行研究，缺少基于高校實際工作層面的實證性研究。本文結(jié)合高校權(quán)力清單工作現(xiàn)狀，研究其工作依據(jù)、工作任務(wù)、實施步驟以及如何推動落實全面從嚴治黨責(zé)任等問題，以期為高校權(quán)力清單制度建設(shè)提供實踐參考。

高校權(quán)力清單制度建設(shè)情況

本文采用電子問卷調(diào)研方式對高校權(quán)力清單制度建設(shè)情況進行調(diào)研。選取北京、上海、天津、河北、江蘇、山東、黑龍江、遼寧、吉林、陜西、云南、湖南、湖北、福建、河南、浙江、四川、山西18個省市57所高校作為調(diào)研對象，其中，按主管部門統(tǒng)計，國家部委隸屬高校39所，地方高校18所；按建設(shè)類型統(tǒng)計，“985工程”高校17所，“211工程”高校27所，其他高校13所。調(diào)研結(jié)果顯示：在被調(diào)研高校中，36所高校（占比63.16%）開展了權(quán)力清單制度建設(shè)，仍有21所高校（占比36.84%）未開展此項工作。36所高校開展權(quán)力清單制度建設(shè)的基本情況如表1所示。

表1 36所被調(diào)研高校權(quán)力清單建設(shè)的基本情況

調(diào)查顯示：黨的十八大以來，相較政府權(quán)力清單制度全面實施的情況，高校權(quán)力清單制度工作尚處于探索建立階段，推進速度較為緩慢，缺少基本建設(shè)規(guī)范，無可借鑒推廣的標準模式，一定比例的高校權(quán)力清單制度建設(shè)成效自評結(jié)果一般，工作中還存在一些亟待解決的問題。

第一，高校黨委主體責(zé)任有待進一步加強。黨的十八屆六中全會審議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）明確包括“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”在內(nèi)的十二項任務(wù)，要求“實行權(quán)力清單制度，公開權(quán)力運行過程和結(jié)果，健全不當用權(quán)問責(zé)機制，把權(quán)力關(guān)進制度籠子。”《準則》對黨委落實主體責(zé)任和紀委落實監(jiān)督責(zé)任，提出了具體舉措。目前，仍有部分高校未開展權(quán)力清單制度建設(shè)工作，在被調(diào)研的實施權(quán)力清單的高校中，絕大多數(shù)高校仍是紀委牽頭推動此項工作。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定紀委的三項主要任務(wù)中，包括協(xié)助黨委推進全面從嚴治黨的工作任務(wù)，但協(xié)助不能越位，更不可包辦，高校黨委必須扛起建設(shè)權(quán)力清單的主體責(zé)任，層層推動各基層單位落實到位。

第二，高校權(quán)力清單制度缺少科學(xué)規(guī)范的工作標準。各高校權(quán)力清單的工作依據(jù)不盡相同；建設(shè)范圍參差不齊，分別在重點部門、管理部門和全校所有基層單位中開展；各高校建設(shè)周期不統(tǒng)一，多數(shù)高校采用集中一年建設(shè)方式，個別高校采取連續(xù)年份分批次的方式深入推進；多數(shù)高校將全面梳理職權(quán)、依規(guī)審核確認職權(quán)、優(yōu)化職權(quán)流程、推進責(zé)任清單等作為權(quán)力清單制度重點建設(shè)工作，但工作內(nèi)容各有側(cè)重；各高校實施權(quán)力運行流程千差萬別，管理權(quán)力清單公開透明工作還比較薄弱。

第三，高校權(quán)力清單制度工作成效不顯著。各高校取得的權(quán)力清單建設(shè)成果也有較大差異。近一半的高校未對權(quán)力清單進行動態(tài)管理，如對涉及基層單位機構(gòu)改革、職能調(diào)整、崗位設(shè)置變更等對應(yīng)的管理制度修訂不及時，存在“有做法缺制度”的現(xiàn)象，權(quán)力行使缺少規(guī)范依據(jù)。有的高校基層單位權(quán)力清單制度流于形式，建設(shè)周期短的高校容易形成權(quán)力清單為短期任務(wù)的認識誤區(qū)，將完成的權(quán)力清單制度成果束之高閣，出現(xiàn)工作實踐與權(quán)力清單制度“兩張皮”的問題，未形成科學(xué)有效的監(jiān)督制約工作機制，內(nèi)部控制建設(shè)仍存在短板漏洞。

高校權(quán)力清單的制定依據(jù)

“法無授權(quán)不可為”，高校權(quán)力源自有關(guān)高等教育的法律法規(guī)等的授權(quán)。我國高校實行學(xué)校、學(xué)院兩級管理體制。學(xué)校設(shè)置職能部處，代表學(xué)校行使管理權(quán)，按照法律法規(guī)及上級有關(guān)規(guī)定制定學(xué)校層面的管理規(guī)范，通過學(xué)校黨委常委會、校長辦公會審定為學(xué)校規(guī)章制度。學(xué)院則是大學(xué)內(nèi)部從事教學(xué)、科研和管理的實體性機構(gòu)，直接參與人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及提供社會服務(wù)[3]。

第一，《中華人民共和國高等教育法》是高校權(quán)力清單制度建設(shè)的法律依據(jù)。《中華人民共和國高等教育法》依據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國教育法》制定，是中國高校辦學(xué)治校的總遵循，賦予高校招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化交流、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員配備、職稱評聘、津貼工資分配、資產(chǎn)管理十項權(quán)力事項。2017年，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》對高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、編制管理及機構(gòu)崗位設(shè)置、進人用人管理、職稱評審、薪酬分配管理、經(jīng)費使用及資產(chǎn)處置管理六項權(quán)力賦予了更大的自主權(quán)。

第二，高校章程是高校權(quán)力清單制度的內(nèi)部依據(jù)。

2012年施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學(xué)校應(yīng)當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作。”高校章程依據(jù)國家法律法規(guī)制定，是高校的“憲法”，規(guī)定了大學(xué)治理具體事項，明確了高校內(nèi)部各種權(quán)力的運行規(guī)則，為高校權(quán)力清單制度建設(shè)提供了內(nèi)容依據(jù)。[4]

高校權(quán)力清單制度的主要任務(wù)

依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》和教育部印發(fā)的《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，高校權(quán)力清單制度的核心建設(shè)內(nèi)容包括以下三項：一是做好權(quán)力清單基礎(chǔ)工作，分為清權(quán)確權(quán)、優(yōu)化權(quán)力流程、公布權(quán)力清單等；二是建立有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，強化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)；三是建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制。具體通過以下程序?qū)崿F(xiàn)：

第一，查找權(quán)力事項，制定清單目錄。按照權(quán)力法定、權(quán)責(zé)一致的要求，依據(jù)有關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、高校章程及校級規(guī)章制度等，全面梳理單位管理工作的各項職責(zé)，細化具體權(quán)力事項，構(gòu)建權(quán)力清單目錄的基本框架，主要包括四項內(nèi)容：權(quán)力名稱、權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力行使依據(jù)、相關(guān)責(zé)任崗位。以權(quán)力點為核心推進權(quán)力清單目錄創(chuàng)建，是權(quán)力清單制度的重要基礎(chǔ)工作。要確保所梳理出的權(quán)力事項的真實性、全面性，權(quán)力行使依據(jù)的準確性，同時對權(quán)力行使過程中相關(guān)責(zé)任崗位的明確實現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必擔(dān)責(zé)的權(quán)責(zé)一致性。

第二，編制權(quán)力流程，強化風(fēng)險防控。根據(jù)確定的權(quán)力事項，逐項繪制出權(quán)力運行流程圖，強調(diào)權(quán)力運行步驟的執(zhí)行依據(jù)和操作規(guī)范，突出對權(quán)力行使人的監(jiān)督，注重優(yōu)化流程，提高工作效率。內(nèi)容包括：權(quán)力事項的發(fā)起、權(quán)力運行的全過程及權(quán)力事項的終結(jié)。在流程圖中標注關(guān)鍵環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險點、針對性的防控機制和措施、相應(yīng)的責(zé)任崗位等。通過明晰權(quán)力運行流程，加強過程監(jiān)控，制約權(quán)力行使，將各環(huán)節(jié)職責(zé)分解到相應(yīng)崗位。

第三，加大內(nèi)控建設(shè)，細化過程管理。分析現(xiàn)行權(quán)力運行模式下管理權(quán)力的行使、監(jiān)督、制約等內(nèi)控制度、管理機制的建設(shè)情況，針對權(quán)力行使過程中存在的管理薄弱環(huán)節(jié)及時糾正，健全完善相關(guān)廉政風(fēng)險防控制度。整理匯總權(quán)力行使全過程的相關(guān)資料，做到用權(quán)有痕、履職留印，主要包括：實施依據(jù)、記錄紀要、機制措施、審批單據(jù)等。將全過程資料列出目錄，存檔備查，作為過程監(jiān)督和事后追責(zé)的依據(jù)。

第四，及時調(diào)整完善，實施動態(tài)管理。根據(jù)法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)、校紀校規(guī)等立改廢釋情況及時調(diào)整權(quán)力清單，同時要根據(jù)機構(gòu)調(diào)整、職能變化以及預(yù)防腐敗工作的新部署、新要求，發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，及時調(diào)整廉政風(fēng)險防控管理內(nèi)容，完善防控措施，更新權(quán)力清單內(nèi)容，健全有效預(yù)防腐敗的動態(tài)管理機制。

高校權(quán)力清單制度建設(shè)步驟

高校管理權(quán)力涉及黨政部門、群團組織、二級學(xué)院等單位，權(quán)力范圍寬泛，權(quán)力性質(zhì)不盡相同，實施過程情況復(fù)雜，缺少可借鑒推廣的標準模式，北京理工大學(xué)（以下簡稱學(xué)校）對此進行了積極探索。

第一，啟動階段。學(xué)校制定印發(fā)有關(guān)開展權(quán)力清單制度建設(shè)工作通知，明確工作任務(wù)、進度安排及工作要求，召開工作部署會議。各有關(guān)單位啟動工作，安排專人負責(zé)，明確工作目標、任務(wù)及分工，制定工作方案。

第二，實施階段。一方面，各單位緊緊圍繞工作任務(wù)進行自查，依法依規(guī)全面梳理本單位權(quán)力，列出權(quán)力目錄，繪制權(quán)力運行流程圖，整理權(quán)力行使全過程資料。將權(quán)力清單在本單位進行公示，通過多種形式廣泛征求群眾意見。另一方面，學(xué)校組織專家對各單位權(quán)力清單進行審核，提出修改意見。各單位在綜合學(xué)校反饋意見和群眾意見的基礎(chǔ)上，按照內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)科學(xué)、程序嚴謹、制約有效等原則，進一步對權(quán)力清單目錄、權(quán)力運行流程圖和權(quán)力行使全過程資料進行修改完善。

第三，審核確認階段。學(xué)校管理部門權(quán)力清單需要經(jīng)學(xué)校黨委常委會審定，學(xué)校二級學(xué)院權(quán)力清單需要由學(xué)院黨政聯(lián)席會審定。

以權(quán)力清單制度落實全面從嚴治黨責(zé)任制

習(xí)近平總書記多次對全面從嚴治黨作出重要指示，“全面從嚴治黨核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴，要害在治。”高校作為全面從嚴治黨的堅強陣地，切實擔(dān)負著管黨治黨、辦學(xué)治校的主體責(zé)任。學(xué)校將權(quán)力清單制度貫穿于學(xué)校管黨治黨和建設(shè)發(fā)展全過程，全覆蓋壓實主體責(zé)任，構(gòu)建治本的制度體系，扎實落實全面從嚴治黨責(zé)任制。

第一，建設(shè)主體全覆蓋，筑牢從嚴治黨的全面根基。

學(xué)校黨委牢牢把握加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這個核心，將權(quán)力清單制度納入懲治和預(yù)防腐敗工作規(guī)劃，列入年度全面從嚴治黨工作要點。把握好“全面”這個基礎(chǔ)，通過先期試點、分批建設(shè)、逐步完善的方式，將權(quán)力清單制度全面覆蓋學(xué)校管理工作，并在二級學(xué)院梳理出人才培養(yǎng)、黨建管理、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人力資源、財務(wù)管理、實驗室建設(shè)、國際交流、合作辦學(xué)九類管理權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，以人事管理、后勤基建、科研管理等資金資源密集、權(quán)力集中的部門為試點開展權(quán)力清單審核評估，持續(xù)強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督，扎緊防治腐敗的制度籠子。從黨務(wù)部門、行政單位、群團組織，到基層黨委、黨總支、直屬黨支部，強化了各基層黨組織的主體責(zé)任意識，夯實了全面從嚴治黨責(zé)任制的工作基礎(chǔ)。

第二，健全權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建全面從嚴治黨的制度保障。把握好“治”的要害，堅持標本兼治，在治本上下大力氣。通過權(quán)力清單制度，在全面梳理管理權(quán)力事項的基礎(chǔ)上，把高校全面從嚴治黨的政治責(zé)任分解到相關(guān)部處，落實到基層黨委、黨總支、直屬黨支部和每個支部，具體到中層領(lǐng)導(dǎo)崗位和其他相關(guān)責(zé)任崗位，增強了黨員干部責(zé)任意識，真正做到守土有責(zé)、負責(zé)、盡責(zé)。進一步加強對招生、采購、基建等重點領(lǐng)域的監(jiān)管，深化對基層黨委、黨務(wù)部門權(quán)力規(guī)范使用的監(jiān)督，促進學(xué)校各單位管理流程的梳理，進一步推進制度體系的健全完善。通過對權(quán)力運行過程中風(fēng)險點的查找確認，督促各單位進一步完善權(quán)力運行監(jiān)督體系，健全用制度管人管事的長效機制。

第三，加大問責(zé)力度，壓實管黨治黨的政治責(zé)任。把握好“嚴”這個關(guān)鍵，做到失責(zé)必問、問責(zé)必嚴，以嚴肅問責(zé)推動責(zé)任落實。權(quán)力清單制度建設(shè)工作中，將整理權(quán)力行使全過程資料作為重點環(huán)節(jié)，形成資料目錄，加大用權(quán)過程的規(guī)范記錄工作，通過全面、真實、詳細、準確的過程資料確保權(quán)力行使全過程留痕留印。強調(diào)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的原則。加大對權(quán)力行使過程的監(jiān)督和問責(zé)，通過督查督辦、專項檢查、專項治理等手段，堅持問題導(dǎo)向，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，壓實落細管黨治黨政治責(zé)任。