基于案例分析的S-CAD政策評估方法理論研究初探

蘇日娜，姚喜軍，包那仁滿都拉

(1.內蒙古師范大學 地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022；2.內蒙古自治區國土空間規劃院，內蒙古 呼和浩特 010010；3.內蒙古自治區土地利用與整治工程技術研究中心，內蒙古 呼和浩特 010022)

1 引言

S-CAD政策評估方法是在20世紀70年代由梁鶴年教授提出的一種“年輕”的政策分析方法，于1985 年形成專著，中文譯本于 2009 年在國內出版[1]。此后，S-CAD政策評價方法被廣泛應用于國內外公共政策規劃與評估領域。

近年來，梁鶴年與國內學者合作將S-CAD政策評估方法應用到土地垂直管理政策評價當中[2]，并系統地梳理了土地垂直管理政策從目標到結果的邏輯關系，總結出了該政策在目標設計與實施手段不一致的結論。李冬雪等[3]借助S-CAD評估框架對城鄉規劃政策文本和政策實施兩個層面監測規劃薄弱環節，并剖析實施評估結果的形成原因。王志鋒等[4]采用S-CAD政策評估方法對浙江省義烏市農村土地制度改革試點政策進行評估，也有學者將該方法應用到宅基地退出試點政策[5]、國有建設用地二級市場改革: 制度邏輯與政策[6]、不動產統一登記制度[7]等的評估當中，主要從政策本身和政策執行的角度系統評估，有針對性的提出政策實施效果不佳的問題，以及為后續推廣政策提供實質性的建議。此外，S-CAD政策評估方法被用在其他領域的規劃和評估[8～10]當中，重點對其邏輯關系和經濟效率進行詳細闡釋,從而反映出在政策制定和實施過程中存在的問題。

綜上所述，基于該方法的研究依舊停留在主要從理論層面對政策本身及政策實施的角度進行政策評估，涉及該方法的定量研究較少或形式過于單一。鑒于此，筆者在總結前人研究應用該方法存在的局限性，針對以往研究的不足，以內蒙古鄂爾多斯市采礦臨時用地試點政策[11]為研究對象，嘗試在傳統S-CAD政策評估方法的基礎上，借鑒公共政策評估標準理論，提出本研究的評估思路——擬構建“事實維度與價值維度融合的S-CAD政策評估框架”。并在此基礎上，嘗試建立基于案例的S-CAD政策評估方法的指標體系，指標維度分別從事實和價值的“二維”出發選取指標，以期為今后的基于該方法的政策評估量化研究提供可參考的視角。

2 S-CAD政策評估方法

2.1 S-CAD政策評估方法概要

S-CAD政策分析法全稱是S-subjectivity(主觀性)、C-consistency(一致性)、A-adequacy(充要性)、D-dependency(依賴性)，是一個分析政策利弊和成敗的方法，可用于政策設計(事先)、(事中)和評估(事后)。梁鶴年[12]在《政策規劃與評估方法》一書中給出了政策制定與評估的S-CAD框架(圖 1)，從圖1中可以看出，評估主要分為4個階段：①確定“主導觀點”、確立價值；即從政策制定者的角度出發，并根據他們角色和職能來確立價值;②價值轉化為政策目標;③制定手段并調動資源以實現目標;④評估政策實施的結果；通過一致性分析價值立場與政策目標、手段和結果之間的邏輯關系和因果關系的連貫性和一致性；通過充要性分析政策使用的工具和調動資源的必要性和充分性；通過依賴性分析關鍵的政策執行者或受影響者以及他們的支持或反對意見。

圖1 S-CAD政策分析框架

(1)“主導觀點”及“相關觀點”的識別。在整個基于S-CAD政策評價流程中，最重要的是確定“主導觀點”，也就是識別政策主要參與者的觀點?？紤]到政策評估的目的是為了要客觀反映政策的優劣，為政策決策者提供政策改進建議，因此，主導觀點從政策制定者即政府的角度出發進行識別。從“主導觀點”的角度來看，所有其他參與者的觀點都可稱為相關觀點[13]。

(2)要素識別。政策制定者的觀點往往體現在政策本身的前提、目標、手段和結果這4個要素中。因此，進行評價的前提條件是對這4個要素進行識別。具體而言，首先需要從政策文本中確定能夠體現主導觀點的政策價值前提要素(V)，這一般在政策文本中有所體現。政策目標要素(G)是對前提的反映，這也必須完全取自政策文本或說明。而手段要素(S)的識別則是為實現目標而采取的方法和步驟，涉及該過程中需要運用的工具、調動的資源、行動的流程和要達到的績效水平等。手段可分為戰略和措施，戰略是手段思路，措施是具體行動來確定。政策結果(R)是政策決定和行動帶來的預期結果或實際結果[8]。

2.2 S-CAD方法分析內涵

2.2.1 邏輯分析

邏輯分析主要檢驗“主導觀點”的政策立場(價值觀)與政策的目標、手段和結果之間的邏輯關系，即目標是否代表了政策立場(價值觀)，手段是否能達成目標，結果是否是手段的體現[13]。只有在政策價值、目標、手段和結果相互協調的情況下，才能對其做效應分析。 通過從政策文件提取的每個元素來形成一個完整的邏輯鏈，在此基礎上進行環節一致性分析和鏈條一致性分析，從而驗證政策預期或實際結果與政策目標的相匹配程度。李慧云[14]采用專家打分法，邀請宅基地改革相關領域的專家按照一定的打分標準進行各個要素環節的一致性打分，來評估宅基地改革政策整體的邏輯一致性，通過各項分析結果，識別出其中較弱或不合理的邏輯鏈條，從而監察政策的真實效應。

2.2.2 經濟分析

經濟分析是分析政策所用的手段、工具和資源是否過多或不足，也就是分析資源配置的相符相關問題。經濟分析放在邏輯分析之后，主要是用來確認政策的目標是否適用于特定的情景問題。比如：①政策是否有多個目標去追求相同的價值，如果有，每個目標是否都必要？是否還有其他追求相同價值觀的政策？②政策是否有多種手段去追求同一個目標？如果有，是否每個手段都是必要？③每一個手段是否都能夠達到目標？如果不能，政策中有沒有互補的手段？等等。

2.2.3 實踐性分析

檢驗相關參與者在政策合法性和實踐的可行性意義。主要分析政策目標是否能夠符合社會的基本發展理念和是否對社會及其他參與者有貢獻性的價值，是否會導致重要的社會后果等。S-CAD方法的可行性分析不適用于分析空間規劃的實踐性，因此陳鈴林[15]對S-CAD評價方法進行了適當改進，使其適用于空間規劃的實踐分析環節，改進后的“CS-CAD”方法與原來的S-CAD方法基本相同，主要創新點在分析空間規劃實施性時，通過劃分規劃評價單元，選取反映實施結果各要素的指標，最后基于一致性和充要性分析的結果對規劃的各要素間進行實踐性分析，從而將不同主體功能區規劃前提的實施情況在空間上呈現出來。

3 基于“二維”的S-CAD政策評估框架的構建

3.1 事實維度與價值維度解析

“二維”即指事實維度與價值維度。事實維度與價值維度的關系是政策科學領域或政策分析過程中重要的理論與實踐問題。政策分析中事實維度和價值維度的關系探討直接影響到政策評估范式，而政策評估范式的選擇又突出反映在政策評估標準上[16]。過去，在政策評估過程中，事實和價值曾是對立存在的，但是經歷了“事實—價值兩分”到“價值回歸”再到“事實與價值的融合”的發展階段，驗證了二者在政策評估過程中的地位同等重要且不可替代的事實。從政策評估的內涵可以看出，政策評估分為事實要素和價值要素，并且相關研究[16，17]也證實，有意義的評估應該是在事實評價基礎上進行價值判斷。因此，在政策評估中，應當堅持“事實和價值”相統一的原則，把兩者統攝在一個框架內。其中，事實維度的政策評估內容實際上非常廣泛，按照政策的不同發展階段可分為事前評估、事中評估和事后評估，重點是對政策實施之后的實際效果進行評估，價值維度的政策評估通常包括對政策本身及政策執行時所采取的策略、手段等的評估。任何一項決策，都必須建立在某種特定的價值需求基礎上，并處于某種目標的支配之下進行的。政策價值是人們對政策的愿望和需求的反映，是政策對于人的意義 ?！霸谑聦嵒A上進行價值分析”的評估理念已經成為現在和未來政策評估的主流，其倡導事實判斷與價值判斷相結合的思想已經獲得了廣泛的認同[17]。

3.2 事實維度與價值維度的聯結

美國學者費希爾首次提出價值與事實結合的全新的政策評估框架?？锉萚18]將費希爾的這種“兩個順序+四種形式”的評估框架應用到了耕地休耕政策評估的研究當中，從而構建了以目標為聯結的耕地休耕政策評估框架(圖2)?！皟蓚€順序”即指事實維度與價值維度，其中，第一順序事實評估主要有項目驗證和情景確認組成，著重研究政策發起者的特定情景。第二順序的社會論證和社會選擇是從價值維度對政策的意識形態層面和是否能夠公平解決問題以及該政策是否具有可推廣性等方面進行判斷。

圖2的政策評估路徑以政策目標為聯結點，將把政策評估價值、問題、目標、工具和結果五大要素串聯成一個完整的“政策結果鏈”。又將政策評估路徑劃分成由“價值-問題-目標”三要素構成的價值評估路徑和以“目標-工具-結果”等三要素組成的的事實評估路徑。

圖2 以目標為聯結的耕地休耕政策評估內容

在整個以“目標”為聯結的政策評估框架中可從政策結果追溯到政策目標，也可從政策目標追溯到政策價值。所以，公共政策評估完全可以以目標為聯結點，將事實評估和價值評估串聯為一個總的評估路徑。

3.3 事實與價值結合視角下的S-CAD政策評估框架

基于美國學者費希爾的事實與價值融合的評估思路，構建事實與價值結合的S-CAD政策評估框架，將評估的所有要素全面地結合起來，從而系統闡述政策邏輯分析、經濟分析和實施性分析不同層面政策評估的關鍵維度和核心要素。事實與價值的關系是政策分析過程中重要的理論與實踐問題。首先，在“主導觀點確認”和“要素識別”環節中強調了“價值+問題(策略)+目標”價值維度的政策分析研究路徑。即，確定政策主要參與者的主導觀點，在此基礎上去考慮政策的價值、意識形態，從而站在主要參與者的視角識別政策出臺的價值、目標、手段和結果等各要素。其次，從“目標+工具(手段)+結果”的事實維度對政策進行邏輯分析、經濟分析和實施性分析。從而構建以目標為聯結的事實與價值融合的S-CAD政策評估框架(圖3)。

圖3 事實與價值結合的S-CAD政策評估框架

4 基于案例的S-CAD方法的評估指標體系的建立

評估指標是政策評估的核心環節和關鍵要素。指標是度量各個要素所要實現的政策效應的標準，通常是數量概念并用數字表示。建立評估指標體系是實施高質量評估的前提和關鍵。一個合理、科學的評估指標體系應具有以下特點：①能夠從多個方面全面地體現出政策實施的過程和成效;②所需數據便于收集和計算，即可操作性強;③要求指標與政策相關性強，能為決策者提供有效信息。指標體系的建立是定量評估的基礎。通過數據與事實的結合，可以有效減少評估活動中的主觀價值判斷和不必要的爭議，提升評估質量和結果的科學性[18]。

4.1 基于“二維”的評估指標體系的基本構成

為了提高評估結果的準確性和有效性，首先要選擇最能反映評估需求的指標，形成一套完整的、邏輯一致的指標體系。本文以內蒙古露天礦采礦用地方式改革試點政策(簡稱，采礦臨時用地政策)作為案例研究，根據3.3內容介紹的政策評估標準，構建基于“二維”的S-CAD方法的評估指標體系，為開展采礦臨時用地政策實施效果評估奠定基礎，且采礦臨時用地政策評估指標體系可量化，為通過數學模型分析政策實施效果評價做好準備。事實維度由政策效應、政策效率和政策效益構成，主要評價政策實施目標的實現程度。價值維度由政策的公共性和公正性構成[19]，即評估政策價值實現程度。其中，政策效應是事實標準的前提要求。結合當前采礦臨時用地政策有關要求，選取出臺相關政策數量等的4個單項指標。政策效率是采礦臨時用地政策評估事實標準的基本要求，故選取能夠體現政策效率的，如臨時用地取得時間成本和經濟成本[20]在內的7個單項指標。政策效益是衡量政策質量高低的一個重要標準，臨時用地政策出臺最初的目的是為緩解各地區因建設用地指標不足而導致的煤炭資源無法正常開采的問題，政策效益能夠準確地反映政策是否真正得到有效落實，鑒于此，結合采礦臨時用地政策的特點，選取地均GDP、單位面積企業收入等9個單項指標。

4.2 采礦臨時用地政策評估指標體系構建

采礦臨時用地政策評估指標體系的構建，既要能夠反映政策實施效果，又要能分別反映政策效應、政策效率和政策效益的波動情況，并以此為基礎，協調“三效”，形成聯動的評估平臺，為政策后續推廣服務，推動礦區生態文明建設。因此，從總體指標、指標維度、指標單元和單項指標4個層次構建評估指標體系。單項指標的選取是本研究的主要部分，關系到最終評估結果的科學性。本文選取的指標主要是對政策的影響因素的深入挖掘和分析，考慮到數據的可獲得性，選擇了23個具有代表性和普適性的指標。主要單項指標的解釋如下。

(1)上訪案件率：上訪案件數量可以側面反映公眾對該項政策實施的滿意度，故選取該指標反映政策效應。

(2)煤炭工業對地方發展年貢獻度：反映煤炭企業對礦區社會經濟發展的影響程度，臨時用地政策的實施對恰好推動區域經濟發展，故選取該項指標作為影響政策效應的指標。

(3)臨時用地取得時間成本：臨時用地審批時間一般要比征地審批時間相對較短，臨時用地審批所需時間為3～5個月，故選取該指標反映政策實施效率。

(4)地均GDP：是一個反映產值密度及經濟發達水平的指標，它比人均GDP更能反映一個區域的經濟發展程度和經濟集中程度，故選取該指標反映政策效益(表1)。

表1 基于“二維”的采礦臨時用地政策評估指標體系

5 結論與展望

5.1 結論

S-CAD政策評估方法的最大特點是以人的“主觀性”為主從而進行定性分析。本文借鑒公共政策評估理論，對傳統S-CAD政策評估框架進行適當的改進，從而構建基于“二維”的S-CAD政策評估框架，使之適用于定量評估分析，這種定性分析和定量分析相結合，恰好可以相互補充，既能保證政策評估的科學性，又能保證政策評估的客觀性。

(1)借鑒公共政策評估維度構建基于“二維”的S-CAD政策評估框架?；凇岸S”的S-CAD政策評估框架的優勢體現在政策評估過程中將價值維度與事實維度融合在了一個框架內，以政策目標為聯結點，將價值評估與事實評估串聯為一個總的評估路徑。

(2)構建基于“二維”的采礦臨時用地政策評估指標體系。結合實證分析，將定性與定量方法相結合，本文以內蒙古鄂爾多斯市采礦臨時用地政策為例，政策評估標準即從“二維”出發，構建一套基于S-CAD方法的采礦臨時用地政策定量評估指標體系。評估指標體系的設定是政策評估實踐的依據，然而目前因數據資料缺乏，本文僅從理論層面分析了基于“二維”的S-CAD方法的采礦臨時用地政策定量評估指標體系。

5.2 展望

本文通過理論和實證分析對已構建的基于“二維”的S-CAD政策評估框架進行了初步的探索，并沒有設計具體的政策評估驗證。目前，該研究仍存在以下的不足和改進之處：在構建政策評估指標維度時筆者只考慮到了“二維”，在今后的研究中通過更深入地學習探索將評估維度可拓展到“三維”進行指標分析。采礦臨時用地試點政策實施效果的評估仍處在探索階段，下一步的研究重點是通過收集指標數據，結合數學模型對“二維”的采礦臨時用地政策進行定量評估，對指標體系進行進一步的驗證。