面向共同富裕的城鄉關系發展:理論建構與實現路徑

杜彤云,戴歆航,連宏萍

(1.北京師范大學 人文和社會科學高等研究院政府治理研究中心,廣東 珠海 519087;2.北京師范大學 政府管理學院,北京 100097)

一、引言

共同富裕是推進城鄉融合發展的重要目標,但當前城鄉收入分配制度不完善,基本社會資源分配不均衡等問題正在阻礙著共同富裕的實現[1]。進一步推動城鄉融合理論發展,構建具有時代特征的共同富裕理論框架,對制定合理的城鄉發展規劃,科學進行城鄉發展決策,改善城鄉區域發展與收入配置格局,緩解城鄉收入差距不斷擴大、產業政策脫節、要素流通不順暢、農業基礎設施薄弱、城鄉居民的價值觀與文化水平顯著差異等具有重要作用[2]。

中國共產黨始終將城鄉關系置于經濟發展的重要位置,黨的十六大以來更是基于城鄉關系發展,不斷探索城鄉共同發展方式方法,逐步提出了城鄉統籌、城鄉發展一體化、城鄉要素流動等政策戰略,為城鄉關系發展指明了方向。《國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出,城鄉融合應當根據城鄉關系發展特征,把握節奏、持續用力重塑新型城鄉關系,走城鄉融合發展之路。當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,解決農村與城市之間發展不平衡不充分的問題,是實現共同富裕的必然要求[3]。站在扎實推動共同富裕的新發展階段,理論上亟須從共同富裕的角度深化了解城鄉關系發展的演進邏輯與當前城鄉關系的時代要求,深入剖析城鄉協調發展的時代特征與內在邏輯,明確共同富裕進程中城鄉發展的戰略計劃與執行策略,以期實現面向共同富裕的城鄉協調發展一體化和城鄉治理能力現代化。

二、共同富裕進程中的城鄉關系發展再認識

城鄉關系是經濟社會發展過程中最為基本的關系之一[4],站在新發展階段開局的關鍵時期,城鄉關系正在發生著微妙的變化。一方面城鄉二元結構在經歷了長達二十余年的政策探索后取得一系列成就,農業人口市民化推進,人口流動便捷程度提高,城鄉融合體制機制逐步健全[5]。另一方面,城鄉發展的體制機制、脫貧質量等方面仍面臨不同程度的挑戰,農村空心化、“鄉村病”等問題仍舊十分明顯[6]。如何保住并鞏固來之不易的全面脫貧成果,進一步推進社會主義現代化建設,城鄉關系發揮著重要作用。在邁向共同富裕的新征程中,亟需從共同富裕的角度對城鄉關系發展進行再認識,闡釋城鄉關系在歷史新起點上具有時代特征的新內涵。

(一)城鄉關系發展的歷史演進

城鄉關系發展在中國經歷了由同質化到相互割裂再逐步走向一體化的過程。由于農耕文明在歷史上的中國占據主導地位,在西方工業文明進入之前,城鄉社會發展相對同質,各類社會資源發展趨同,城鄉并沒有較大區別。西方工業文明的進入,使得中國開始關注與國際社會的其他國家之間的工業差距,現代化需求愈發迫切。由于城市資源相對集中,工業化在城市中優先得到發展,城鄉之間差距急劇增加。城市畸形繁榮,農村日趨衰敗,城鄉發展開始進入二元對立、相互割裂的狀態。

新中國成立后,社會主義經濟百廢待興,國民經濟恢復期開始探索新型城鄉關系。黨和國家提出從農業國轉向工業國,工作重心從農村轉向城市,大力推動工業增長,導致工農業發展不均衡,農業生產力水平低。與此同時,中央提出“城鄉分治”“以農補工”“以鄉支城”等政策,城鄉被完全割裂成為不同的體系,生產力與生產資料流動渠道切斷,缺乏市場經濟理念。城市化進程十分緩慢,人口城市化率低。城鄉之間隔離嚴重,發展要素難以自由流動,農村大量生產資料由于制度僵化而被困于土地,而城市大量的發展機會沒有足夠的勞動力進行推進。這個階段,國家建立起穩定的城鄉二元結構關系,城市發展迅速而農村發展停滯。

改革開放以來,基于城鄉關系新探索,學界展開了關于社會主義城市化還是城鄉一體化的討論,有學者認為中國走國外所提倡的城市化道路是行不通的,提出中國要走中國特有的非城市化道路[7]。另有學者則認為城鄉發展具有不同的規律,城鄉一體化是一條可行之路[8]。在政策實踐上,鄧小平等人提出“先農村,后城市”的發展理念,鄉政府建立、《土地管理法》實施、家庭聯產承包責任制改革等一系列措施解放了農村生產力。在農村發展的同時,隨著改革開放的逐步推進,城市化成為國家發展的重要目標。國家大規模投資城市基礎設施建設,并在城市建立起社會保障體系。由于資源向城市集中和傾斜,各項制度相對完善,城市得到快速發展。這也進一步擴大了城鄉差距,二元結構關系并未得到破局,相反城鄉收入差距比高達三倍,城鄉結構二元對立進一步加深。

隨著改革開放的逐步推進,城市發展為經濟建設提供了更大的活力,城市化成為國家發展的重要目標。黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出,進行城市為重點的經濟體制改革是中國形勢發展的迫切需要。城市分階段、分步驟、循序漸進地進行企業、市場、財政體制等方面的全方位改革,引導資源向城市集中,并通過傾斜性政策推動城市產業發展。由于資源的集中和傾斜,再加上戶籍制度逐漸放開,人口遷移更加自由,城市發展迅速。與此同時,國家大規模投資城市基礎設施建設,并在城市建立起社會保障體系,城市居民的生活品質也迅速提升。而反觀農村,盡管這一階段鄉鎮企業快速發展,但是由于城市居民收入增長速度遠高于鄉村,城鄉產業結構發生調整,工農產品比價不合理,農村居民負擔加重,土地征收問題頻發等原因,二元結構關系并未得到破局,相反城鄉收入差距比高達3倍,城鄉結構分離加劇。

新世紀以來,城鄉關系開始受到重視,農村發展不僅從農村本身出發,還更加關注城市發展與農村發展相互配合、相互促進,從制度層面保障城鄉區域協調發展。從黨的十六大到黨的二十大,城鄉關系從“統籌城鄉經濟社會發展”到“城鄉一體的新型工農城鄉關系”再到“健全城鄉融合發展關系”,逐步糾正了“城鄉偏向性”的城鄉發展觀[9],體現了馬克思和恩格斯城鄉關系理論在中國化進程中的守正創新和偉大實踐[10]。

(二)概念辨析:城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合

自黨的十六大以來,我國城鄉發展政策制定大致經歷了從“城鄉統籌”到“城鄉一體”再到“城鄉融合”的三步走進程,體現了黨對城鄉關系發展認識的不同階段與馬克思恩格斯城鄉關系理論的深度融合,逐步糾正了城鄉不平等的發展觀[11]。三個概念伴隨著城鄉關系發展從探索階段逐漸走向成熟,相互聯系又存在區別。

黨的十六大報告提出把城鄉統籌作為一種經濟發展思路,包含城鄉通開、城鄉協作、城鄉協調等三個科學內涵[12]。作為科學發展觀“五個統籌”之首,城鄉統籌是以縮小城鄉差距、突破二元結構、實現城鄉居民平等發展為本質和核心,最終實現城鄉統一協調發展的政策路徑[13]。黨的十七大報告延續了十六大的發展思路,提出了以工促農、以城帶鄉為代表的更加具體的長效機制建設,“統籌城鄉發展”開始轉向成為一種發展手段和方式[14]。“城鄉統籌”作為城鄉關系發展的早期探索,從戰略層面逐漸轉化為歷史進程,并作為城鄉融合的基本方法[15]。但是城鄉統籌將城鄉割裂開來,成為獨立個體,作為一種整體思路具有一定的局限性。黨的二十大報告指出,要健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系,合理運用了城鄉統籌概念中的城鄉獨立意蘊。近年來,“城鄉統籌”概念集中于社會保障領域的使用,如醫療衛生[16,17]、社會救助[18]、養老保障[19]等領域都將城鄉統籌發展作為一種方法進行持續研究,既體現了城鄉之間的獨立性,又體現了共同富裕進程中的公平性要求,回應了“扎實推進共同富裕”過程中面臨的城鄉差距問題。

“城鄉一體化”思想于20世紀60年代由美國城市學家芒福德提出并用于區域發展中的個案研究,以應對城市化帶來的一系列問題[20]。改革開放以來,學界開始對“城鄉一體化”中國化進行探索,認為城鄉一體化就是要突破城鄉界限,使城鄉行政體制、經濟體制和文化、教育、科技等方面融合成為一個有機整體[21],從而實現體制的一體、經濟的鏈接、社會的趨同、空間的融合等目標[22]。城鄉之間構成其區域單位的要素,具有統一性,注重區域布局,實現中心城、衛星城、小城鎮和農村集鎮層次化協調發展[23]。黨的十八大以來,對“城鄉一體化”概念進行了具有中國特色的內涵界定,強調破除城鄉二元結構,補齊鄉村發展不足,實現城鄉協調發展的目的和結果[24]103-116。但是城鄉一體化仍具有一定的局限性,其過度強調了城鄉之間的狀態,而缺乏對于城鄉之間發展的過程與目標認識。但是相比于城鄉統籌發展而言,城鄉一體化更加強調內部要素之間的交流與融合,具有一定的時代先進性。

“城鄉融合”概念最早由恩格斯提出,其認為城鄉融合旨在消除工農階級差別和城鄉人口分布不均衡現象,并基于此形成了系統的城鄉關系理論[25]。城鄉融合的本質在于構建一個加強城鄉之間的互通共融,并且減少城鄉差別、實現城鄉良性互動的有機融合體[26]。2017年,黨的十九大提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,強調“過程—目標—狀態”多屬性融合發展,將城鄉發展成果融合與城鄉發展過程融合進行發展方向的區別[24]103-116。一方面,城鄉融合的目標是追求城鄉居民生活品質等值化,共享社會發展成果,最終使城鄉融合為一體,促進城鄉發展成果融合,實現全體人民的共同富裕與人的全面發展[27]。另一方面,城鄉融合的內涵包括城鄉空間布局優化和創新制度供給下的城鄉經濟、 社會、環境三維融合,通過制度改革、政策調整和市場建設,激活“主體—要素—市場”,促進城鄉發展的過程融合,實現城鄉雙向流動和配置優化[28]。城鄉融合相比于城鄉一體化更加關注城市與農村之間的發展過程,將城鄉獨立發展與融合發展相結合,更加全面地進行了城鄉關系發展的論述。

表1 “城鄉統籌”“城鄉一體化”“城鄉融合”概念辨析

城鄉關系發展的過程中,政策層面上“城鄉統籌—城鄉一體化—城鄉融合”逐層演化的同時,城鄉統籌以公平性要求和發展方法的形式融入了城鄉融合之中,城鄉一體化也以區域發展觀的觀念形式成為城鄉融合的一部分,使得城鄉融合內涵更加豐富。從城鄉統籌到城鄉一體化再到城鄉融合,城鄉關系發展以城市化、工業化、市場化和現代化達到較高水平為前提[29]。從結果融合到過程融合再到“過程—目標—狀態”的多屬性融合,從城市中心到農村優先再到城鄉平等整體發展,城鄉發展目標經歷了從城鄉共同發展向城鄉協調發展再到城鄉發展品質化的轉變。在共同富裕進程中,應當堅持并加強城鄉整體發展觀。

(三)對城鄉關系發展的再認識

建立良好的城鄉關系是中國特色社會主義現代化建設的重要組成部分,優化城鄉關系必須把握社會主要矛盾和經濟社會發展規律[30]。城鄉關系是由城市發展、鄉村發展及城鄉發展聯系共同組成的有機整體,城市和鄉村具有相對獨立的地位。城鄉融合的基本前提是城市和鄉村都能夠相對獨立的發展,它們之間不存在依附關系,也不存在誰先發展、誰后發展的問題,而是各自發展優勢、補足劣勢,最終實現共同富裕的目標。在城市與鄉村獨立發展的前提下注重城鄉融合發展,根本在于城鄉融合發展能夠基于區域整體觀,體現系統發展思想,使得要素流動更加頻繁,優勢互補,實現高質量發展。

城鄉平等發展是共同富裕進程中城鄉關系發展的應有之義。回顧我國的城鄉關系發展歷程,經歷了以城市為中心到鄉村優先發展再到城鄉協調發展的過程,無論是城市為中心還是鄉村優先發展,歸根結底討論的還是鄉村和城市應當先發展誰的問題。盡管城鄉一體化的概念早已提出,但是誰先發展、誰后發展在本質上還是將城鄉關系的發展進程進行對立,后發展的區域需要給先發展的區域讓步。優勢單向流動,劣勢無從補足,使得城鄉之間差距加大的同時,讓步的區域居民生活不滿增加。必須認識到盡管共同富裕不是同時富裕,但也不以犧牲任何地區發展機會幫助其他地區發展為代價。共同富裕的過程是多樣的,但是前提是各區域都能有探索自我發展路徑的權利和機會。城鄉發展過程中,城市與鄉村都應當根據實際,探索適宜自身發展的路徑機會,而無論是何種形式的城鄉系統化過程,都以城鄉平等作為前提。但是在客觀事實上,必須要承認城鄉之間發展存在著差異,因此如何能夠更好地實現城鄉之間融合仍有待探索。

共同富裕進程中的城鄉關系發展不僅是城鄉區域上的協調發展,更重要的是歸結到人民對于美好生活的期待之中。共同富裕下的城鄉關系發展的討論目的歸根到底是為人民謀幸福,提升廣大人民群眾在發展過程中的獲得感、幸福感、安全感,在實現物質富裕的同時,實現精神富足。黨的二十大報告指出,“全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”共同富裕下的城鄉發展要實現時間和空間雙重維度的跨越,這就要求在政策戰略上實現鄉村振興、新型城鎮化、城鄉融合發展三位一體,共同推進城鄉共同富裕[31]。

圖1 城鄉關系發展演進歷程

三、面向共同富裕的城鄉融合理論框架

面向共同富裕的城鄉融合具有豐富的發展內涵和重要的發展目標,而這一切都基于城鄉關系進程的逐步推進。當前城鄉關系從二元“社會經濟—自然系統”逐步拓展到多元融合的城鄉地域空間系統,城鄉要素流動復雜化趨勢明顯,推動了“空間結構—要素功能”的城鄉關系重構[32]。城鄉融合是一個復雜的系統歷史進程,為了明晰鄉村振興和新型城鎮化背景下城鄉融合的高質量發展需求,創立符合新發展階段面向共同富裕的中國特色城鄉融合發展理論體系與研究框架迫在眉睫。

(一)面向共同富裕的城鄉融合模式構想

面向共同富裕的城鄉關系發展核心是厘清城鄉之間的本質區別,即城市和鄉村此前出現二元對立的問題是什么。當前在對城鄉研究過程中發現,城鄉之間的差距主要體現在不同地域的人口結構與經濟功能方面的差異,而這些差異所帶來的經濟收益、資金使用效率等方面的考量認為城市建設效益更高,是使得城鄉之間存在差異的重要原因。經濟功能方面,城市和鄉村由于其本身的定位不同,城市主要以第二三產業作為主要產業,而鄉村則以第一產業作為主要產業,第一二三產之間的行業壁壘和產業發展壁壘也使得這樣的情況進一步加劇,功能定位的不同也帶來了以勞動力配置為代表的人口結構的不同。而系統中由于功能和結構的不同,進一步帶來了硬件條件的配置如基礎設施建設的區別。結合城鄉關系發展歷程,應當從三個方面對面向共同富裕的城鄉關系發展尋求突破。

第一是從地域功能上打破城鄉之間的產業發展壁壘。產業之間的壁壘并不是絕對的,根據城鄉之間獨特的定位對產業進行更加細致的市場劃分,能夠在行業內實現面對不同消費者的精準定位,從而使得產業布局在城鄉之間更加均衡。以第一產業為主的農村,可以通過吸納城市工業,實現第二產業發展。一方面可以通過城市工業外移紓解城市人口,實現城市更新;另一方面通過工業促進農村人口集聚,帶動農村第三產業發展。而以第二三產業為主的城市,也可以根據自身實際情況,發展第一產業。在城市地帶建設城市梯度農業生產體系,在減輕物流壓力的同時,還能緩解自然災害帶來的農產品供給不足的問題。在室外則可以嘗試建設城市農業公園,優化城市環境[33]。通過打破城鄉之間產業壁壘,使得產業整體布局更加合理的同時,還能給城鄉居民提供更多產品選擇,城市的第一產業產品更加標準化、精準化,而農村的第一產業產品則更加生態,能夠針對具體人員的需求進行產品對應供給,提高整體經濟效益的同時,提高居民生活質量[34]。

第二是從就業方面加快推動勞動力市場專業化和勞動力職業化進程,進而著力解決人口結構問題。當前城鄉之間經濟分配和社會保障體制機制的不健全與勞動就業有著重要的關聯,而這種不健全導致了社會保障需求轉向經濟收入需要,從而使得更多的農村人口向城市轉移尋求更多的收入[35]。加快勞動力市場專業化,提高城鄉勞動力市場發展水平,降低區域勞動力配置的均衡偏離程度,推動形成勞動力統一大市場[36],從而減少勞動力在城鄉勞動力市場評價中的方差,加快農村剩余勞動力在勞動力統一大市場中流動。推進農民職業化進程,培養規模不大但精干高效的職業農民群體,為職業農民提供廣闊的發展空間[37]。

第三是從硬件條件上統一城鄉之間的基礎設施的質量標準。城鄉之間由于長期的經濟發展差異,基礎設施標準并不相同,這也使得城鄉之間人口流動速度較慢。而各類生產要素與人緊密相連,想要加快城鄉之間人口要素流動,統一城鄉基礎設施的質量標準是其中的重要目標。政府需要將城鄉作為統一的區域進行看待,從而實現交通、通信、供水、排水、供電、供氣、垃圾處理等基礎設施的全面規劃,在建設過程中采用相同的標準和規范,以確保基礎設施的質量和可靠性[38]。通過建立質量管理體系、實施質量監督、開展質量評估等方式進行統一的城鄉基礎設施監管與評估,對于護理維修人員進行統一培訓,逐步實現這一目標。

綜上所述,想要推動面向共同富裕的城鄉融合發展關鍵在于對一定地域內的城鄉系統在經濟功能和人口結構上進行合理配置,進而使得整個區域都實現“同規同質”發展,最終實現政治、經濟、文化、社會、生態發展的均衡。

(二)“同規同質”的城鄉融合研究理論框架構建

構建面向共同富裕的城鄉融合發展框架的背景是當前我國社會主要矛盾轉化,促進平衡充分發展,是城鄉的共同任務,凸顯了振興鄉村和新型城鎮化建設的重要性。但是面向共同富裕的城鄉融合構想不可能一蹴而就,在探索構建面向共同富裕的城鄉融合理論框架的過程中仍需要回歸到馬克思主義城鄉關系的基本理論。馬克思通過揭示城鄉分離和對立的根源后,提出“城鄉必將走向融合”的經典結論,然而如何實現城鄉融合,并未給予明確的答案[39]。

結合當前實際,在鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略實施的背景下,城鄉發展參與主體多元化趨勢明顯,從政府作為唯一主體逐漸轉向以政府為中心的多元主體參與城鄉發展建設,與此同時各主體也同享城鄉發展成果。

基于城鄉融合體制機制建設共同實施的背景,結合城鄉關系愈發緊密的客觀事實,從城鄉系統化視角出發,構建具有中國特色的城鄉融合發展框架。根據上述研究思路,從“城鄉發展主體多元—城鄉發展政策融合—城鄉發展空間延展”三者之間的內在關聯出發,構建共同富裕進程中“同規同質”的城鄉融合發展的理論框架,探尋城鄉融合發展對共同富裕的推動路徑,破解城鄉發展不平衡不充分的困境(見圖2)。

圖2 中國城鄉融合研究理論框架

(三)面向共同富裕的城鄉融合研究理論框架內涵

根據上述研究框架和共同富裕下城鄉融合構想,要想運用“同規同質”的城鄉融合理論框架進行城鄉融合發展,應當明確城鄉融合的參與主體、發展空間和政策戰略。構建新時代新階段中國城鄉融合的研究框架,是進一步深入開展城鄉融合具體研究的理論基礎,具體應包括以下方面。

第一,城鄉融合發展空間系統化。作為一個系統,明確城市、鄉村的地理區位是討論城鄉融合整體發展的基礎,基于區位優劣勢,對不同區域應當承擔的功能進行劃分,提出合適的發展方案,方可實現經濟效益與社會效益的平衡,破除城鄉原有二元結構。城鄉融合應先從區域整體進行功能規劃,再根據現有發展條件不同進行地域劃分,從而具有針對性地對不同類型地域進行共同富裕所需影響因素提升。功能劃分在每個區域均較為均衡,而對地域的劃分則是實現具體方案的關鍵。現有空間劃分方式包括通過以人口密度[40]、郵政地址數量[41]等單一指標對空間類型進行劃分,或是通過人口規模、距離、經濟發展、土地利用、社會利用等因素中的兩個或以上維度形成指標進行劃分[42],但是兩種方法都無法說明城中村等區域的劃分方式,這也使得一些學者對城鄉劃分可行性產生懷疑[43]。基于中國情境下的空間劃分尺度,應當充分考慮我國城鄉區域特點以及政策實施特點。根據我國城鄉劃分的統計規定,結合實際情況,基于準確評價城鎮化水平的目的,首先應當將研究尺度分為城市型地域、過渡型地域和鄉村型地域系統。在此基礎上,根據特定空間的人口結構和經濟特征,更加合理地規劃城鄉發展空間,以期實現城鄉融合發展空間整體系統性考察。

第二,城鄉發展戰略體系化。當前城鄉發展戰略包括鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略和城鄉融合體制機制建設,城鄉發展政策制定已經形成地域聯系。戰略針對城鄉不同地域明確主要發展領域,強調在不同地域類型重點發展不同領域內容。在具體的工作中,城鄉發展戰略要堅持創新驅動、可持續發展、智慧發展等發展理念,通過整合國家戰略規劃、產業發展規劃、生態保護規劃、城市規劃等政策和資源,建立創新的城鄉協調發展工作機制,實現城鄉協調發展的新模式。通過推進城鎮化,加強城市基礎設施規劃建設,建立城市發展聯動機制,提升城市發展水平,促進城鄉共同發展。加強新型農村經營主體的培育,提高農民收入水平,促進農業現代化,推進鄉村振興戰略,實現城鄉融合發展。在此基礎上,進行政策、資源、機制等方面的全面優化和整合,實現城鄉發展戰略體系的系統化、科學化、可持續性。通過不同區域不同領域的發展,實現先發展帶動后發展,相互促進,互利互惠,實現共同發展。

第三,城鄉融合發展主體多元化。跨領域、協同發展的城鄉發展作為一個復雜的系統工程,需要政府、企業、社會組織等各方面的積極參與和協同合作,實現城鄉發展目標。城鄉統籌、城鄉一體化階段的發展主體主要是政府,由政府進行政策制定、制度改革促進城鄉融合。城鄉融合的發展主體則更加多元,除了政府外,社會中的各方力量均參與進來,企業和資本市場的參與推動城鄉產業發展,非營利組織的加入也將促進城鄉協調發展,另外進城農民和下鄉市民更是成為城鄉融合中最為活躍的群體,成為多元主體參與的重要組成部分[44]。城鄉融合發展主體多元化使得在研究內容上,一方面要研究城鄉融合進程中各參與主體在社會心理、投資收益、要素偏好等方面的行為邏輯和融合情況。另一方面,結合各具體領域的發展態勢,研究各多元主體在具體領域發展中產生的具體影響和現實作用。

四、推進面向共同富裕的城鄉融合發展的實現路徑

共同富裕進程中城鄉融合發展的目標是實現生活水平均值化、資源流動高效化、公共服務一體化,實現發展成果共享、資源高效配置、服務同質同量,形成工農互促、城鄉互補、全面融合和共同繁榮的局面。回顧我國城鄉關系發展歷程,實現城鄉融合發展必須堅持發展空間連續、發展戰略對接、參與主體多元的實現路徑,方可推動城鄉共同富裕進程。

(一)把握空間功能,集中優勢發展

充分把握城鄉關系系統化思路,對城鄉發展情況進行整體調研,確定發展實現統一規格質量標準。在一定區域內進行總體功能規劃,明確各功能區范疇以及主要發展產業,對產業進行均衡分布,促使不同功能區的優勢產業形成互補。在功能區內對地域類型進行劃分,明確政策發展種類,針對同一功能區的不同地域類型規劃不同的發展方向。

新型城鎮化的主要任務,在于解決傳統粗放型擴張模式下城鎮所面臨的一系列問題,提升城鎮發展效率。城市作為區域內的政治、經濟中心,政府職能部門往往處于城市,能夠較好地制定相關政策戰略以及處理發展中所面臨的重要問題。由于絕大多數城鄉關系發展所需的專家和決策者均生活于城市核心區,城市核心區需要承擔對于發展整體的規劃以及給予具體問題咨詢的工作。此外,城市相比于鄉村聚集了更加全面的處理日常事務的相關部門,因此城市還需要執行日常事務性工作。在城市自身發展方面,城市人口眾多,聚集程度較高,因此整合商貿資源,打破經濟發展壁壘,發揮“中心城市—衛星城—鎮”的城市群區位優勢,形成多核心經濟區,發揮經濟輻射效應,以核心區域經濟增長帶動周邊經濟增長是城市作為功能區所應當承擔的責任。此外,優化產業結構,引導產業結構升級,淘汰落后產能,改造傳統產能,發展優勢產能,引導產業走高效、綠色、智能化之路,也同樣是城市作為功能區發展自身所需承擔的重要責任。

鄉村在功能區發展的主要任務則是需要拓寬產業布局,集中發展功能區定位下的自身優勢業務。對于第一產業為主的功能區,鄉村需要承擔業務發展的主要責任。大力發展農業,樹立糧食安全意識,保障糧食供給可持續,優化農業生產模式,發展智慧農業,促進農業科技化。促進第一二三產融合發展,緊扣綠色高效、加工增值、融合發展,把產業發展落實到農民的增產增收上,通過種糧補貼等手段調動農民種糧積極性。推動農民職業化、全面化發展,線上線下多渠道開展農民技術技能培訓,開展農民職業化認證。加強鄉村各類資源整合,推動土地規模化經營,強化規模經營管理服務,將傳統小農經濟下零散的農業經營體系逐漸整合形成具有現代農業特征的規模化精細農業運作體系。對于以其他產業作為主要發展的功能區,鄉村則需要根據自身特色,使用針對性的專門化發展思路,發揮鄉村文化技術優勢,打造功能區下的“一村一物”項目。根據功能區整體制定的發展政策以及制度規范,實現農村地區功能區的就地落實,培養農村功能區優勢人才,合理規劃農村現有功能區域,優化產業結構,打造具有鄉村特色的產業,實現資源合理利用。

城鄉之間系統化思路能夠實現在區域內的功能戰略上一體化,在發展上實現同規同質的同時,充分發揮地域的經濟功能與人口結構優勢。城市主要在功能區發展政策制定、戰略規劃方面提供思路,并作為功能區的日常事務處理樞紐,是解決功能區日常問題處理的核心區域。鄉村則作為功能區主要業務承擔的區域,大力發展功能產業,整合現有資源,突出功能區和同類功能區的獨特性,從而實現整體上的增收。從功能區整體發展而言,同規同質的城鄉融合發展就是在專家、決策者進行充分整體調研的規劃思路上,由城市承擔職能事務處理、由鄉村承擔業務功能收益的城鄉融合發展,兩者在戰略思路上統一、在功能上相互配合,從而實現面向共同富裕的城鄉融合發展。

(二)加強政策互聯,實現優勢互補

城鄉融合發展由鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略、城鄉融合發展體制機制建設共同形成了較為完整的政策體系,要實現共同富裕則需要進一步推動政策之間相互聯系,實現優勢互補、共同發展。

鄉村振興著眼鄉村,除了推動“三農”高質量發展外,還向城鎮釋放出更多的生產要素,促進要素流動。打造包括創業政策、就業政策等具有當地特色的人才政策,吸引本地人才回鄉發展的同時,鼓勵城鎮人口、外地人口帶上資金、技術、人才等生產要素來到鄉村發展。加強農民技能培訓,建設社會主義新農村、新農業,豐富生產資料類型,促進農村資源與城市資源雙向交換,激發農村活力。加強醫療、教育、養老等以人為中心的重要產業領域發展,針對社會急需發展的支柱產業,應當鼓勵區域政府建立統籌規劃、統一選拔的人才補充機制。從教育端著手,在普職分流、專業分流等關鍵階段,為農村學生提供更多教育機會,實現定向招生、定向培養、定向就業的發展方式,推動相關產業在鄉村的發展。另外還需要改善相關產業的鄉村工作條件,并推動城鄉之間交流,如在教育領域加強區域內教師輪崗以及骨干教師鄉村支教,醫療方面則鼓勵縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體,鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制。

推動新型城鎮化戰略與城鄉融合發展相互促進、共同發展。提升城市包容性,推動農民工特別是新生代農民工融入城市,提高農民工的幸福感。進一步深化戶籍制度改革,放寬城市落戶限制,逐步實現農村人口城市化。加強對農村人口的社會服務供給,在就業、教育、醫療、住房等方面為農村人口提供保障性政策,加強農民工培訓和農民工隨遷子女的教育保障工作,推動農村醫保與城市醫保系統的對接。進行更加科學的城市結構和功能布局,推廣社區融合,營造包容的社區氛圍,在城市更新進程中整合社區資源,通過社區活動推動城市人口與農村人口之間的社區交流,提高城市人口對農村人口的認同感和接納程度。全面落實支持農業轉移人口市民化的財政政策,建立健全以政府作為主導、多元主體共同參與的農業轉移人口市民化的成本分擔機制。有序推動城市群高質量聚集,實現規模效應和輻射效應,全面推進過渡性區域建設成為資源流動的重要載體。保障原有城市居民生活水平,有序實施城鎮化,完善優惠政策。推動傳統產業優化升級,充分挖掘經濟潛力,提高科技產業化水平。

鄉村振興和新型城鎮化的協調耦合推動城鄉融合發展。鄉村振興和新型城鎮化之間是相互促進、協調發展的關系,注重城鄉統籌發展新格局,增強城市型地域、過渡型地域和農村型地域之間相互帶動發展能力,推動“城—鎮—村”三級聯動。新型城鎮化可以為鄉村振興提供產業發展要素支持,通過注入技術資金,在農村中建立起具有現代化特征的產業體系,促進農村產業經濟發展。而鄉村振興則可以依托其特有文化資源,建立生態文化特色產業生態圈。優化過渡型地域公共資源分配,過渡型地域連接農村型地域、城市型地域,能有效了解農村型地域資源供需情況,便于進行地域之間要素流動融通,促進城鄉資源相互延伸,打破城市和農村之間的壁壘和限制,實現城鄉之間的經濟、社會、文化等方面的融合和協調發展,優化城鄉資源配置,促進農村經濟發展和城市生態環境的改善,提高城鄉居民的生活品質和幸福感。

(三)發揮主體優勢,促進全面發展

建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,增強鄉村治理能力。人民是城鄉融合的主體,充分調動城鄉居民的積極性和創造性,充分發揮城鄉居民在城鄉融合發展中的主體地位。促進人民在城鄉融合過程中自由選擇,有序進行人口等要素流動。發揮城鄉居民的主觀能動性,切實做到人民城市人民建、人民城市為人民。加強要素流動,促進城鄉共建,共享建設成果,實現共同富裕。

政府主導城鄉融合。中央做好頂層設計,各地方政府根據實際情況,因地制宜探索適合自身發展的城鄉融合發展道路,貫徹落實工作部署,及時反饋城鄉發展過程中的相關問題。基層政府在城鄉建設中需要切實做好當地調研,明確優劣勢,因地制宜制定發展政策,實現城鄉融合發展。市場引領城鄉融合。推動小農戶與農村合作社等農業經營主體的銜接,促進規模經營的適度轉變,加快新型農業主體培育。根據農村土地流轉制度,盤活農村閑置資源的同時,增加農民收入。市場引領是城鄉融合可持續的基礎,各發展主體應當根據市場反映的實際情況,不斷調整發展策略,實現符合市場規律的城鄉融合可持續發展。社會參與城鄉融合。加強政策支持,多種方式吸納社會資金,促進第一二三產深度融合。創新農村金融體制,尤其是綠色金融體制的發展,促進資本參與到鄉村振興的實施過程中,探索建立以國家政策為主導、以市場資本和社會資金為主要資金來源的農村發展基金,為鄉村提供支持。