關于事業單位全面預算管理的探討

文/洪苗 （新疆生產建設兵團第六師芳草湖農場國庫支付中心）

社會發展進入成熟階段以后，對事業單位的履職能力提出了新的要求。考慮到事業單位性質特殊，在過去的財務管理中經常面臨各類問題。為了提高財政資金的管理效率和使用效率，事業單位應以當下政策環境為起點，全面落實預算管理工作，以此來更好地助推事業單位穩步發展。

一、全面預算管理在事業單位中應用的意義

第一，可以更好地優化事業單位內部的資源配置。在實際的管理過程中，事業單位需要統一梳理單位的資金與資源存量，提前做好配置工作，并通過預算工具提升各項資源的利用效率。簡言之，事業單位可結合自身的實際財務管理水平以及業務能力，制定精確的預算方案和預算計劃，對不必要的預算資金加以削減，同時也要根據各部門的具體財務需求做好資源配置工作，進一步提升事業單位的服務能力。

第二，可以有效規避腐敗風險。開展預算管理工作，可進一步強化事業單位的內部財務控制水平，事業單位可結合自身實際情況，對下屬各部門的財務支出情況以及業務處理情況進行跟蹤和分析，以此來更好地控制各部門的財政預算。

除此之外，在事業單位中應用全面預算管理工作，可構建良好的廉政環境，最大限度發揮財務管理工作的價值。同時，事業單位還可采用預算考核、評估的模式來減少事業單位資金違規操作風險，最大限度降低資源閑置或資金浪費等風險，這對于構建和諧、健康、廉潔的政府形象具有較大的助力。

第三，可以確保事業單位財務管理水平得到質的提升。事業單位開展預算管理工作的核心目的是對事業單位內部資金進行管理，通過落實全面預算管理工作，可顯著提升事業單位的財務管理質量和水平，強化預算管理可間接提升下轄各部門的財政資金使用質量和效率，以此來確保將各項資金花在刀刃上。

第四，可以有效提高事業單位從業人員的專業素養。事業單位主要面向社會公眾提供基礎性的公共服務，但是結合實際情況來看，我國事業單位中很多服務人員的專業素養和綜合能力存在一定問題，難以有效滿足日益增長的公共服務需求。通過落實全面預算管理工作，可對事業單位的整體工作目標進行科學規劃，對各項業務環節加以梳理，從而有效提升事業單位服務人員公共服務能力，間接提升事業單位資金的使用效率。

二、事業單位全面預算管理應用現狀及存在的問題

（一）預算編制不夠精細化，預算目標和戰略目標脫節

目前很多事業單位在全面預算管理應用過程中存在編制精細化程度不足以及預算目標和戰略目標相脫節的情況。首先，事業單位下轄部門在進行預算編制的過程中，并未嚴格落實“兩上兩下”模式，剛性支出難以有效壓縮。同時，預算編制環節也是單位與上級主管部門博弈的過程，大部分事業單位及其項目部門更注重財政撥款數量，而不是預算編制質量，以需求為導向編制預算方案，在執行階段容易產生項目金額和執行結果出現偏差的問題。部分事業單位內部人員調動情況較為頻繁，容易導致項目填報資料信息出現偏差。另外，對多數部門來說，進行預算編制最簡單的方式就是直接開展項目預算，即根據項目數量以及資金支出情況進行預算編制，但是這類方式也容易降低項目資金的使用效率，嚴重占用了原有的財力空間。其次，事業單位的預算編制依據多樣性不足也是導致預算目標和戰略目標脫節的一項重要原因。從調研結果來看，長期以來，我國事業單位在預算編制方法選擇上普遍采取比較簡單的定額預算法，但是考慮到項目預算編制具有一定的專業性和難度，很多預算項目都難以形成定額的標準，從而導致財政部門在預算審核中經常出現資金執行情況與落實情況存差距顯著的問題。

（二）預算執行剛性約束不足，預算資金分配不及時

事業單位落實全面預算管理工作的核心目的在于對內部有效的資源進行科學配置。

簡單來說，即事業單位要做好財政資金的科學分配工作，如果將財政資金比作一塊蛋糕，則預算執行工作就是如何公平、公正地對蛋糕進行分割。綜合來看，導致很多事業單位預算剛性約束不足的原因表現在以下幾個方面：第一，很多事業單位的年初預算安排不合理。很多事業單位在安排預算資金時，依然沿用過去的資金安排模式，在預算資金安排時沒有根據以往的數據，完全聽從部門領導的指令進行預算編制，從而導致預算資金和實際的執行情況相脫節，加劇了財政資金的浪費。第二，預算資金分配不及時。很多事業單位在執行預算的過程中，考慮到預算調整時間節點處于財政年度期末，而事業單位在落實資金方案的過程中需要經過大量的審批環節及流程，很難在當年內完成資金分配工作。根據新預算法的規定，嚴禁企事業單位和各級行政部門將國庫中的集中支付資金列支專戶，避免虛增支出進度，由此導致很多單位只能將資金結轉結余到下一預算年度再進行使用，難以有效提升當年度的資金預算資金使用效率。同時，針對一些特殊項目如基建工程、水利工程等項目資金進行撥付的過程中，由于上級轉移支付資金下發的周期相對較晚，很多事業單位為了應付本年度的績效考核目標，故意將這類資金結轉周期歸至下一年，由此導致事業單位資金分配不及時。

（三）預算執行監督機制不健全，監管分散

在落實全面預算管理工作的過程中，實施預算監管工作可有效提升事業單位的預算監督管理水平?？茖W的監管機制可及時發現預算管理過程中遇到的各類問題，有效避免事態擴大，同時也可以更好地助推事業單位落實全面預算管理工作，有效減少管理目標和戰略目標之間的差距。但事實上，很多事業單位存在預算執行控制能力不足的問題。例如：項目部門在執行預算既定方案時，事業單位只注重對預算管理開展進行事前管理以及事后監督，并沒有做好預算管理的事中監督工作，由此導致最終的預算執行環節出現問題，如果不及時對這類問題進行處理，則會對事業單位的預算管理工作產生嚴重影響。

此外，對于預算執行控制需要相應的監督機制作為保障。由于預算編制工作主要由事業單位的內部科室以及財政部門負責監督管理，而預算執行工作則根據各部門的決算以及政府財務報告執行情況進行展示。各事業單位在開展全面預算管理工作的過程中，要全方位開展預算監督管理工作。然而部分事業單位內部并沒有設置獨立的機構來開展預算監督管理工作，往往都從制度層面入手來規避預算管理中可能遇到的問題，對于全面預算管理中出現的新問題難以進行有效監管。而財政審計部門雖然每年都會對政府預算以及各個部門的預算執行情況加以分析，然后出具具體的審計報告。而審計部門沒有獨立于單位管理體系之外，且與財務部門、業務部門等屬于同級部門，因此很難保證其運行的獨立性。加之審計部門與其他部門協同性不足，在預算執行階段難以針對一些共性問題和普遍性問題進行深度挖掘，由此降低了預算監督管理工作質量。

（四）預算績效評價不及時，評價結果缺乏應用

首先，部分事業單位在開展預算績效評價時時效性較差。舉例來說，我國很多事業單位從項目立項到最后的績效評價耗時較長。由于績效評價時間跨度較大，會嚴重削弱績效評價工作的真實性和有效性。其次，事業單位過分關注事前以及事后的績效評價，忽略了事中績效評價，降低了績效管理工作效率。最后，在應用績效評價結果的過程中，主體評估對象僅為部分財政轉型資金，難以確?？冃гu價結果的全面性。

（五）預算管理人員有限，綜合能力有待提升

任何工作的開展都離不開專業人才的支持。事業單位的財務人員是預算管理工作的主要執行者及參與者，財務人員的業務水平能力直接決定了預算管理目標工作的效率。就多數事業單位的財務人員情況來看，主要存在以下問題：首先，我國部分事業單位應用大規模代理記賬模式輔助開展財務管理，利用該模式可更好地提升事業單位的財務管理水平。但是任何事物都具有兩面性，該模式為事業單位提供便利的同時，也在一定程度上降低了事業單位對預算管理人員隊伍培訓工作的重視程度。其次，不斷降低的預算管理人員專業能力和綜合素質間接對事業單位的財務管理水平產生不良影響。

三、事業單位更好地應用全面預算管理的策略

（一）從源頭控制預算編制，推動預算目標和戰略目標相融合

為了提高預算管理體系的運行效率，事業單位應把握好預算控制源頭，從預算目標設定與分解環節入手，推動預算編制與戰略規劃相協同。具體可以從以下幾點入手：

第一，事業單位財務管理部門要深入落實全面預算管理觀念，對下屬各部門的預算目標進行細化和分解，并根據事業單位現階段的核心工作以及預算空間等因素，制定階段性的財務預算目標。第二，事業單位在制定當年財務預算的過程中要和各部門的中長期規劃有機融合，只有把握好財政預算與部門預算之間的內在關聯，才能更好地開展全面預算編制工作。第三，事業單位可根據預算項目構建定額標準體系，對于預算編制過程中支出內容近似的項目可應用協調編制方法加以編制。在套用預算定額標準體系的過程中，要求各個科室積極參與其中。第四，預算編制涉及的收支項目必須符合單位實際情況，并在編制完成以后做好二次稽核工作，結合各部門實際情況構建一套集科學性、嚴謹性以及規范性于一體的項目預算定額支出體系，通過對部門資源的優化整合來滿足上級部門的“花錢問效”預算要求，進一步提升事業單位預算管理質量和水平。

（二）加強預算剛性約束，規范預算調整程序

為進一步強化各部門的預算剛性約束能力，可采取以下措施：

第一，要求事業單位各部門要構建預算進度跟蹤機制，各部門的財務人員要對部門預算支出情況每間隔30天或90天進行定向監督和跟蹤。第二，對專項資金執行力度較差的部門要及時發出預警，要求其提升資金分配進度，最大限度提升財政資金的利用率。針對多次提醒后資金進度使用率依然較差的部門可降低下一年度的專項資金規模。第三，要對事業單位的預算管理工作水平展開定期或不定期的考核，從而為后期的預算工作開展提供參考。第四，要嚴格規范調整預算程序。根據預算法要求，各事業單位部門結余資金以及連續兩年未使用完的結轉資金，根據規定要收回國庫，這樣可以最大限度減少部門沉淀資金浪費。同時在開展預算管理工作的過程中，要求各事業單位要嚴格遵守預算法以及其他法律法規政策，穩步推進預算管理工作。第五，在執行各項預算的過程中，要同步做好成本管理工作，避免出現開支過度的情況。有效遏制年底突擊使用預算資金此類現象發生，最大限度提升資金的利用率。

（三）建立預算管理委員會，充分利用外部監督

事業單位的財務管理人員一定要深刻認識到全面預算管理工作的重要性。

首先，由于預算管理工作具有較強的獨立性和復雜性，各事業單位要結合自身實際情況，構建全面預算管理委員會，并將該部門作為重點部門，賦予一定的職權。預算管理委員會的相關成員不僅要包含各個業務科室的主要負責人，也要包括財務部門的工作人員，通過各部門之間的通力合作進一步提升預算目標，確保預算計劃的有效落實。其次，要充分利用互聯網監督平臺進行協同監督，加強對預算資金使用流向的監督管理工作。最后，不斷強化事業單位的預算管理績效評估工作，針對事業單位花錢無效的問題，要加以問責，最大限度提升事業單位預算管理效率和質量。

（四）堅持績效導向，推進預算績效評價結果的應用深度

為進一步強化事業單位的預算績效管理水平，可采取以下措施：首先，要求各事業單位要構建績效管理機制，該績效管理機制要和事業單位的預算執行管理水平相掛鉤。其次，事業單位還要大力推動績效評價結果應用工作，事業單位可通過對績效評價結果的深度應用，進一步提升單位的績效管理水平。再次，事業單位可構建績效評價結果公開通報制度，針對年終績效評價結果不合格的部門，要予以通報，并將通報情況反饋給上級部門，要求該部門要限期對存在的問題進行整改，并對整改結果予以公示。最后，要將事業單位工作人員的個人獎金及評優與績效考核結果相掛鉤，這樣可以最大限度調動事業單位預算管理人員的工作積極性。在下一年預算資金安排中，可對績效考核結果較好的部門給予一定的政策傾斜，對績效考核結果較差的部門要予以問責，以此有效提升事業單位財務預算管理工作的實效性，激活事業單位管理能力。

（五）落實主體責任，加大預算管理人才培養

為進一步提升事業單位的預算管理水平，事業單位還要充分做好預算管理人才的培養工作。具體可采取以下措施：第一，事業單位可嘗試退出單位代理記賬模式的方式，根據部門的實際情況構建符合部門未來發展的預算管理體系。而針對財務管理確實存在困難的，事業單位則可適當保留代理記賬模式。第二，事業單位還要強化對財務管理人員的培訓，以此不斷提升其專業能力和專業素養。事業單位可安排預算管理人員參加各類培訓會、交流會以及研討會，提升個體綜合素質和管理水平。第三，財務工作和各個科室的工作應該相互融合，財務人員要積極參與到事業單位的主體業務工作中，最大限度提升事業單位的財政管理水平，有效幫助各科室解決預算管理中存在的問題。

四、結語

綜上所述，隨著我國市場經濟水平的不斷發展，事業單位一定要深刻意識到全面預算管理工作的價值和意義，只有通過全方位落實預算管理工作，才能有效提升事業單位的整體服務能力和水平。

實踐中，事業單位可采取強化預算管理意識、構建完善的預算管理流程體系、做好預算人員培訓工作等方式，進一步提升全面預算管理工作的質量和實效性，更好地推動事業單位穩步發展。