我國住房公積金制度的發展現狀、問題及相關建議

盧昌林

（中國人民銀行南京分行營業管理部，江蘇 南京 210000）

一、住房公積金制度的發展現狀

住房公積金制度是我國目前最為重要的住房金融制度之一，也是住房保障體系的重要組成部分。計劃經濟時期，我國采用的是福利分房制度，一部分單位自建住房，按照職務、工齡、學歷、婚姻家庭等標準將住房分配給職工，職工以較低的成本購買或是免費獲得住房的所有權或是使用權。房屋建造、管理、維修的大部分成本由單位承擔。隨著時代的變遷，這種制度的弊端凸顯。對單位來說，分房導致的財政壓力逐年遞增，對職工來說，分房的公平性和合理性不能完全得到有效保障。20世紀90年代末，國務院發布《進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確要堅持國家、單位、個人合理分擔的原則，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，全面推行住房公積金制度，發展住房金融，加快住房建設。隨后國務院、財政部、中國人民銀行等相繼出臺包括《住房公積金管理條例》《關于完善住房公積金決策制度的意見》《住房公積金行政監督管理辦法》《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》等在內的多項配套文件，我國的住房公積金制度逐步建立、完善。

住房公積金是國家機關、企事業單位、社會團體、其他組織等與職工一起繳納的住房長期儲備基金，具有強制性、專用性、互助性等特點。住房公積金雙方繳納，個人所有，專款專用，監督有力，一經推出就有效緩解了職工購房“錢不夠”的問題。同時，相比商業貸款，住房公積金貸款利率更低，無形之中減輕了職工的購房壓力。住房公積金制度的實施，保障了職工基本住房需求、推動了城鄉住房建設發展。“十三五”期間，我國住房公積金繳存額、繳存單位數、繳存職工數逐年增長，截止到2020年末，分別達到26210.83億元、365.38萬個、15327.70萬人。提取方面，2020年提取公積金的職工人數超過6000萬，一半以上提取用于購買、建造、翻修住房和償還住房貸款。貸款方面，2020年住房公積金個人住房貸款發放量穩步上升，支持保障性住房建設試點項目貸款穩定回收。

二、住房公積金制度的現存問題

住房公積金制度自誕生以來，為城鄉住房建設發展和城鄉居民生活條件改善做出了巨大貢獻。但是，相關政策由于制定較早，部分內容已與經濟社會發展有所脫節，又因為缺乏立法保障，還存在權威性、強制性不足問題。在實踐中，同時也存在受益群體有限，存款利率較低等問題。

（一）法治環境待完善，監督體系需健全

目前，我國并沒有出臺住房公積金的專門法律，還停留在行政法規、規章和其他規范性文件的層面，現存的行政執法依據主要為國務院頒布的《住房公積金管理條例》以及地方政府關于住房公積金管理的若干規定。其中，住房公積金行政監督的制度來源主要為2004年建設部會同財政部、中國人民銀行、銀監會發布的《住房公積金行政監督辦法》，該辦法明確了住房公積金行政監督的對象、方式、程序、執行和處罰，提出了建立住房公積金通報制度，備案制度和報告制度，搭建了監督體系的基本框架，為監督工作的貫徹實施打下了可行的基礎。但辦法的頒布，也形成了事實上的多頭監管格局。多頭監管容易導致責任不清、層層監管造成效果不夠理想，管理上難免出現漏洞，易于被“鉆空子”。

（二）覆蓋群體待擴大，區域差異需協調

從繳存單位和人數看，住房公積金覆蓋率較低。2020年全國按主要行業劃分的法人單位數2938.89萬個，住房公積金實繳單位365.38萬個，繳存單位覆蓋率僅為12%。2020年全國住房公積金實繳職工15327萬人，而2020年全國就業人數為75064萬人，覆蓋率僅為20.42%。和其他職工保障相比，2020年底，全國參加城鎮職工基本養老保險的職工32859萬人，參加失業保險人數21689萬人，參加工傷保險人數26763萬人，覆蓋率都遠遠高于住房公積金。

從地域看，全國住房公積金繳存呈現兩極分化。2020年，全國有14個省市住房公積金繳存覆蓋率超過平均水平。覆蓋率前五位的地區分別是：北京、上海、天津、江蘇、廣東，就業人數合計15117萬人，占全國全部就業人數的20%。排名后五位的地區分別是：安徽、河南、江西、廣西、云南，就業人數合計15755萬人，占全國全部就業人數的20%（見表1）。覆蓋率的兩極分化，雖然與各地經濟發展水平和就業類型有一定關系，但也從側面反映了區域不平衡的問題。

表1 2020年分地區住房公積金繳存情況

（三）增值收益待提升，投資能力需加強

住房公積金投資范圍單一，資產增值收益率較低。我國住房公積金增值收益的主要來源為利息，由高到低分別為委托貸款利息、存款利息和國債利息，2020年住房公積金增值收益1113.17億元，增值收益率僅為1.58%，而依據國家統計局公布的數據，2020年CPI較上年上漲2.5%，增值收益率跑不贏通貨膨脹，資產存在減值風險。與住房公積金類似的全國社保基金，2020年的投資收益率則達到15.84%。全國社保基金采用直接投資和間接投資相結合的方式，借助外部專業的投資機構，主要投向銀行存款、債券、信托、股權投資等流動性較好的金融工具，已經形成了較為健全的資產配置和風險管理體系。

三、住房公積金制度面臨的新形勢

面對紛繁復雜的國際國內形勢，市場上進行招聘的公司、崗位、人員數量減少，失業率攀升，就業形勢嚴峻。數據顯示，2018～2019年，我國就業形勢穩中向好，新增就業人數超過1300萬人，城鎮登記失業人員少于1000萬人，城鎮登記失業率和調查失業率保持在較低水平，特別是2019年，創下了18年來最低的城鎮登記失業率3.8%。2020年之后，新增就業人數出現較大幅度下跌，城鎮登記失業人員超過1000萬人，城鎮登記失業率和調查失業率攀升（見表2）。

表2 2018～2021年全國就業、失業情況

在保障現有職工合法權益方面。按照現行要求，住房公積金的繳存基數一般為員工上年月平均工資，繳費基數上限一般為非私營單位就業人員月平均工資的3倍，繳費基數下限一般為當地月最低工資標準。企業可選擇的繳存比例在5%-12%之間。企業在正常平穩運轉的情況下，有義務按時、足額為職工繳納住房公積金。然而，近年來，受新冠肺炎疫情沖擊及內外部市場環境發生顯著變化的影響，一些企業因暫時的經營困難，無法按時支付勞動者工資，但是基于現存的勞動關系，依然需要為職工足額繳納住房公積金，人工成本增加的壓力降低了企業繳存公積金的主觀能動性。

四、構建高質量住房公積金制度的對策建議

構建高質量的住房公積金制度，目的是要滿足人民群眾多樣化的需求。住房公積金制度的強制性和普遍性為低收入群體構筑了“安全網”，無論時代如何變遷，出發點和落腳點始終不變。面對新情況新挑戰，應充分發揮其紓困功能，采用降低繳費比例，延長繳費期限，提高貸款額度、放寬提取條件、簡化辦理手續等方法，為單位和個人解決現實困難。近年來，中央財政投入百億資金支持住房租賃保障，住房公積金如何更好地參與到這項惠民工程，也是未來需要探索的方向。

構建高質量的住房公積金制度，要在風險可控的范圍內最大程度地發揮資金的效用。一方面，依托現有的全國住房公積金監管平臺，對資金實行全流程電子化管理，通過提高資金安全、規范存放管理，進一步完善資金管理體系。另一方面，可借鑒全國社保基金的先進經驗，加強制度建設，積極盤活存量資金，擴大投資方式和領域，實現存量資金的保值增值。

構建高質量的住房公積金制度，要健全住房公積金監管體系。在制度層面，積極推動相關法規的制定和完善，健全法律體系。進一步理順監督工作機制，明確各類危害行為的法律責任主體，深化內外部監督的協同。內部做好日常監督、專項監督和巡回監督，外部做好信息公開，建立監督的專門渠道，豐富群眾監督的方式，最大程度的保障住房公積金制度的健康運行。

五、結語

我國住房公積金制度設立的根本目的是為了解決人民基本住房的問題，滿足人民對住房的基本需求。住房公積金制度助力幫助千家萬戶圓夢“居者有其屋”，在全面建成小康社會的進程中發揮了重要的保障作用。進入新發展階段，應樹立新發展理念，進一步完善住房公積金制度，充分發揮制度優勢，推動我國社會經濟實現高質量發展。