行政事業單位預算績效管理存在的問題與對策研究

嚴曉艷

（靖江市婦幼保健院，江蘇 靖江 214500）

近年來，國家出臺一系列政策文件，明確各級預算應當遵循“講求績效”的原則，并對績效的評估機制、目標管理、運行監控、評價、成果應用以及信息公開等作出具體規定。中央明確提出需要全面建立具有規范透明、科學標準、約束力強的預算制度，以便全方位實施績效管理?，F今及以后的一段時期內，我國的預算績效管理旨在逐漸建立以實現績效目標為導向，將績效評價作為手段，將成果應用作為保障，將預算管理制度的不斷完善、財政資源配置機制的不斷優化以及成本的節約控制、公共產品、服務質量的提高作為目的，全方位、全覆蓋所有財政資金，并貫穿于預算編制、執行、監督全流程的預算績效管理體制。同時也對預算績效管理格局的全方位搭建、預算績效管理鏈條的全流程建立、預算績效管理體系的完善、預算績效管理約束的硬化等方面提出了具體要求，這表明預算績效管理已從部門推動逐漸向國家層面進行升華。但是目前，部門行政事業單位由于預算管理經驗不足，在實踐中存在一些問題有待解決。因此，通過對相關問題進行研究并提出解決對策，對完善行政事業單位管理，提高公共服務水平等具有重要的意義。

一、行政事業單位加強預算績效管理的重要性

預算績效管理，顧名思義就是各單位將績效理念引入至預算管理中，以自身設定的績效目標為對象，對預算投入關注的同時提升預算產出和效益的重視程度，將績效目標的設置、審批以及績效跟蹤、監控、自評價和結果應用等納入預算編制、執行、監督、考核的全流程，不斷提升財政資金運用的合理性、資源配置的效率性。而績效目標就是在預算資金的支持下，在一定期限內達到單位要求的產出和效果。因此預算績效管理在行政事業單位內部管理中舉足輕重。當前，我國經濟逐漸從高速增長向高質量發展嬗變，行政事業單位要想發揮好自身職能，就必須按照國家的要求全面深化改革，搭建全方位、全流程、全覆蓋的預算績效管理機制，并以此為關鍵點和突破口，解決好自身績效管理中存在的隱患，為單位財政資金的正確運用聚力增效，提高財政資金使用效率，節約資源，避免浪費，從而提升公共服務的質量、單位及政府的執行力、公信力。

二、行政事業單位預算績效管理的現狀和存在的問題

（一）行政事業單位預算績效管理的現狀

目前，越來越多的省市行政事業單位已經開始運用信息化手段實現預算和績效管理一體化。預算與績效管理一體化系統的出現，在一定程度上減少了工作中的重復和錯誤率，提高了數據準確性和時效性的同時，提升了財政資金配置的效率性和使用的效益性，財政資金運用的合理性、透明度和公開性也得到了加強。因此，在信息化手段給我們帶來便利的同時，行政事業單位也要著重加強預算績效的管理。

（二）行政事業單位預算績效管理存在的問題

1.對預算績效管理的重視程度不足。部分行政事業單位對預算績效管理的意識缺乏、思想認識不充分、不到位，績效觀念薄弱。部分單位工作人員認為績效管理工作可有可無，實際工作中根本不清楚自己的職責、工作內容是什么，僅僅是按照財政要求按部就班，完成財政要求的任務即可，甚至工作敷衍了事。認為這是財務部門的事，并沒有從國家要求的高質量發展、從國家治理體系和管理能力現代化的高度來充分認識這項工作。

2.績效目標設定不規范。部分單位的績效目標編制不合理，提煉不精確，有的過于復雜；目標編制有些不能完全符合單位部門職能及自身事業發展規劃的要求，并不能完全體現出預算所要達到的產出和效果；績效目標設定時大多采用定性化表述，不具有可衡量性；編制的績效目標沒有經過深入調查研究及科學論證，實際執行時具有一定的不可操作性，形同虛設；績效目標未與計劃任務數相對應，未與預算資金量相匹配。

3.預算編制的科學性、準確性有待加強?，F如今，各單位的預算編制大都是由財務部門根據單位各職能部門、業務部門的需求匯總完成，并按財政部控制的項目資金總額統籌安排編制上報。由于有些單位預算績效管理水平較低，未采用科學的預算編制方法，且未做好事前的預算評估或事前評估論證不充分，因此上報的預算數據浮動太大，造成預算數據編制的不準確、不科學，最終影響項目績效評價工作。

4.預算績效管理的管控和執行度不到位。部分行政事業單位未嚴格按照單位內控制度要求執行預算，預算執行不嚴；執行預算具有隨意性，造成預算與執行脫節，導致超預算、預算用途改變、預算采購不及時、各個項目預算指標相互調節等問題時有發生；有些項目是根據工作量要求上報財政才能下達資金，但由于財政未預撥資金，發生的部分支出需要支付時，只能先挪用其他資金進行支付，這就導致“先執行后撥付”，撥付的資金難以做到專款專用，進而直接影響到項目資金的預算執行度。

5.績效評價體系不健全。（1）考核指標不科學。部分單位評價指標體系不完善，預算管理和績效考核指標不科學，評價結果應用手段有限且不到位，真正實現高質量、全過程績效管理的資金占比不高；考核方向的把握不到位，考核的重點存在偏差、不科學、不準確，并且找不到關鍵的綜合性指標來體現單位的工作成效。（2）考核機制缺失，無法對工作進行監督問效。（3）績效評價人員專業能力不足，理論與實踐結合不夠緊密，不能有效運用合適的評價方法，形成相應的評價結果。

三、完善行政事業單位預算績效管理的對策建議

（一）提高預算績效管理的重視程度

由上至下全面推進預算績效管理的宣傳，提高各單位領導層的思想認識及重視程度。及時將預算績效的思路傳達至各單位，切實轉變思想理念，樹立牢固的績效意識，并加強績效管理的成果應用。結合國家出臺的政策要求及時完善單位預算績效管理制度，構建全方位預算績效管理體系，在預算管理全流程中深度融入績效管理，并覆蓋單位的所有資金，硬化預算績效責任約束。同時，提高單位全體員工對預算績效管理的認知與了解，形成全體員工人人參與，積極配合單位做好預算績效管理工作的良好氛圍。從源頭予以重視，單位上行下效，將預算績效管理貫穿整個業務流程，不斷提高單位各部門之間的信息傳遞效率，為做好財務核算，合理編制單位預算，做好單位績效管理打下良好基礎，也為單位領導層作出正確、合理的決策提供強有力的根據。

（二）優化預算績效目標編制工作

想要做好預算績效管理，關鍵在于項目的預算績效目標編制是否達到預期的產出和效果，它是預算績效管理的靈魂所在。因此各單位所申請的項目要想順利通過審核入庫，需要從以下幾方面做好項目內容及績效目標的編制：一是做好立項的必要性分析。單位可以從該項目遇到的問題，需要解決的問題以及解決措施上著手編寫。做到依據充分，符合財政投入方向和重點，符合法律法規、國家政策和經濟發展需要。二是做好項目實施的可行性研究。單位可以從建立的工作機制，科學數據、調查結果，專門機構或專項人員，專項制度，有無成功試點及模式，以前的項目成效、做法等編寫。做到有實施的能力和條件，計劃合理，且具備對風險和不確定因素的應對措施。三是細化項目實施內容和預算申報資金。通過深入分析上級要求，擬定實施計劃，合理評估資金需求。四是編制好項目的中長期目標和年度目標。這是項目入庫的前置條件，也是預算編制的重要內容。目標的確定要指向明確，清晰完整。要符合國家對經濟、社會穩定發展的需求，行政事業單位對自身職能及發展計劃的需求，并與預算資金支出的對象、范圍、具體用途、成果等密切相關?？冃繕耸峭ㄟ^設計績效指標和指標值予以細化和量化的。制定績效指標時應與績效目標對應相關、凸顯重點、經濟適用，績效指標值可以從計劃值、行業值、歷史值、經驗值中根據單位實際情況選擇作為目標值，并且應盡可能采用定量指標，增加可衡量性和可操作性?？冃繕艘侠砜尚?，要能經得起調查研究和科學論證，符合實際，并且一定程度上可以實現。而且績效目標要與項目計劃任務數相對應，與預算資金量相匹配。

（三）提高預算編制的科學性和準確性

一是做好溝通協調工作。在預算編制的過程中，單位內部各部門之間應充分做好溝通協調工作，將預算編制與單位運行情況、具體工作量、資產配置需求相互結合。二是做好事前預算績效評估。單位各職能部門必須做好事前的預算評估、論證工作，可以大大提高項目的可行性，預算資金的準確性。三是采用科學的預算編制方法。對預算資金的分配應減少對原有基數的依賴，盡量不用“增量預算”的編制方法。編制時盡量采用“零基預算”方法，以各地政府決策要求和各單位事業發展方向為指引，以政府財力和單位非稅資金（如有）為基礎，根據單位資金實際需求、各項目預計完成的工作量、績效評價等為編制依據。四是提高單位的預算績效管理水平。綜上所述，這樣才能保證預算編制的科學、準確，從而提高預算執行度，提高財政資金的優化配置。

（四）嚴格執行預算并做好績效評估

知是行之始，行是知之成。因此，各單位應圍繞以下幾方面做好預算的落實工作：一是建立預算執行管理責任制。增強單位的績效責任意識，提升執行管理水平。二是嚴格落實預算執行。按照批準的額度、用款計劃數和開支范圍、進度等支付資金，執行進度需合理，杜絕無預算、超預算支出等現象；對于預算內的事項審批，可以簡化流程，提高執行效率，避免因流程繁瑣而導致執行不及時；對于超預算事項，需執行額外的審批流程；預算外的事項，應加強控制，嚴格落實“無預算不支出”原則，以防范預算失控風險。三是做好績效跟蹤監控工作。單位年中時要進行一次上半年的預算執行和績效目標實現程度的監控，做好執行預警和信息反饋工作，及時發現預算執行中的各項問題，提出改進措施，并對全年績效目標完成情況進行持續推動。

（五）完善績效評價體系

各單位要完善績效評價制度體系，以便做好單位績效自評和績效評價工作。

1.制訂績效評價工作方案。一是確認目標。整體績效評價目標可以從單位戰略目標，中長期工作規劃和年度工作計劃中找到與之匹配的整體績效目標；項目績效目標可以該項目需要達到的效果中精煉出績效目標；二是確定評價依據。根據單位的內控管理制度，如項目、財務、資產、人力資源、采購管理制度等作為績效評價的依據；三是選擇合適的評價方法。如成本效益分析法、指標評價法、數據分析法（橫向、縱向數據對比分析）、比較法（對照目標、經驗總結、找出差距、完善建議等），實施評價時可以各種方法交叉，綜合使用。四是確定相關評價指標和評價標準。評價標準一般來源于計劃標準值、行業標準值、歷史標準值、經驗標準值，前3 種一般使用定量指標。五是確定評價權重。對于部門整體和各項目支出做績效評價時，要根據把握整體、重點關注為原則，設定合理的權重系數，做到圍繞整體、突出主線、重點解剖；并且要立足支出，以財務和非財務數據反映單位的投入，投入產出以及產出的效果。

2.強化績效評價。一是收集與績效評價相關的資料，做好資料、數據審核工作，可以通過情況介紹、實地勘察、問卷調查方式進行。二是選擇合適的評價方式。一般有現場評價、非現場評價、綜合評價三種，單位可采用綜合評價法，在現場與非現場評價結合的基礎上，對照評價指標與標準，對項目績效進行的綜合性評價。三是將評價結果形成結論并撰寫評價報告。一份好的績效評價分析報告，要具備以下關鍵要素：有思路，需具備第一性思維、挑戰思維、外延思維、動態思維等；有內容，報告需結構完整、分析到位、觀點鮮明；有證據，數據準確、案例真實；有價值，可讀、可用、可操作；有情操，從市場性、客觀性出發。

3.提升評價結果運用成效。及時將評價結果反饋給預算編制部門，作為下一年部門預算編制和安排的依據；及時對反饋意見進行整改，不斷提高項目支出績效；及時對信息公開，并接受公眾的閱卷；將評價結果作為部門單位工作考核的重要依據，必要時可將其與工作人員的業績考核相掛鉤。

四、結束語

綜上所述，各部門單位應積極響應國家政策，加大宣傳和培訓力度，高度重視全面預算績效管理，搭建好單位的預算績效管理制度體系，從“重分配、輕管理”向“重支出結果、講求支出績效”的觀念轉變，同時應充分利用好預算管理一體化系統這一現代信息技術平臺，對單位的預算績效管理流程進行規范，提升預算績效管理水準，提高財政資金運用的利用率，響應政府在當下特殊階段過緊日子的要求，積極應對今后一段時期的風險挑戰。