山水林田湖草生態保護修復工程績效評價體系研究

汪延彬 何瑞東 王婭妮 席利軍 張旭 （甘肅省自然資源規劃研究院 甘肅蘭州 730000）

生態文明建設作為國家發展戰略目標和基本要求已納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并取得全社會廣泛共識[1]。山水林田湖草生命共同體是生態文明建設的重要理念，開展山水林田湖草生態保護修復是生態文明建設的重要內容[2-4]。根據《生態文明體制改革總體方案》要求，財政部等三部委于2016年9月發布《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》，提出整合財政資金推進山水林田湖生態修復工程。甘肅省“祁連山山水林田湖生態保護修復工程”（以下簡稱“甘肅山水試點工程”）被列為國家首批試點，建設任務于2021年完成。

目前生態保護修復工程投資以財政資金為主，績效評價是財政資金全面預算績效管理的一個重要環節[5-8]。績效是涵蓋經濟性、效率性和效果性的多維概念，既包括活動實施中投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結果的有效性，涉及行為過程和行為結果兩個維度。從現有研究看，針對礦山環境治理、植被種植、流域水環境治理、荒漠治理、濕地保護、水土保持[9-19]等單一治理對象的工程績效評價較多，但評價指標體系沒有統一標準且多側重于行為結果的評價，如對實施后經濟效益、生態效益和社會效益的對比分析，而對行為過程的評價（如立項程序、資金撥付率、管理約束等）和量化產出的評價涉及內容較少。針對甘肅省祁連山地區，基于試驗數據的長時間序列變化分析研究較多，鮮少將山水林田湖草綜合治理工程作為整體進行績效評價研究。綜合現有文獻發現，目前生態保護修復項目的績效評價存在三方面短板：一是評價內容多以資金使用合規性和合法性為主[20]，缺乏對項目產出和社會效益的評價；二是評價多為“扣分式”，指標的設定“重定性、輕定量”，扣分項和扣分標準不一致，評分結果不具備可比性；三是指標評分源頭資料不統一，打分存在主觀性。本文通過建立績效評價指標體系，以甘肅山水試點工程為案例，全面、客觀地評價資金安排的科學性、合理性、規范性和使用成效，旨在為今后同類重大項目的績效評價實施提供參考。

一、試點工程概況

祁連山是我國西部的重要生態屏障，豐富的生態要素和多樣的地貌單元養育了河西走廊這一重要的戰略通道。2016年12月，甘肅入圍全國首批山水林田湖草試點省份，涉及2個地級市，方案優化調整后共實施140個項目。截至2021年12月，140個項目全部完工，工程施工與績效評價通過省級三個廳局驗收。

A市共實施75個項目，總計103個子項目，項目類型涉及5大類（礦山環境治理恢復、土地整治與污染修復、生物多樣性保護、流域水環境保護治理、全方位系統綜合治理修復）12小類（礦山生態環境恢復治理、高標準農田建設、生態移民、水環境綜合治理、流域治理與濕地保護、水源涵養區保護、防護林建設、特色經濟林基地建設、荒漠區治理、農業獎補示范、草原綜合治理、科研項目）。

B市共實施65個項目，總計83個子項目，項目類型涉及5大類（同上）10小類（礦山生態環境恢復治理、廢舊宅基地整治、生態移民、水環境綜合治理、水土保持綜合治理、水源涵養區保護、防護林建設、生態治理與濕地保護、封山育林、地質災害治理）。

二、績效評價指標體系構建

（一）評價內容

依據財政部發布的《項目支出績效評價管理辦法》《重點生態保護修復治理資金管理辦法》等文件要求，使用財政資金的績效評價內容包括計劃目標任務完成情況、相關制度建設情況、資金到位使用、項目實施進展情況和經濟社會效益情況。根據績效評價的內涵，本文的評價方向側重“行為過程”和“行為結果”，評價內容側重以下四個方面：

1.項目決策過程。山水林田湖草生態保護修復項目申報采用競爭性評審方式公開擇優確定，在績效評價時項目已立項，因此對決策過程的考量重點是子項目初設的批復情況和資金分配情況，設置“批復流程完整性”“分配辦法”和“分配結果”三項指標。

2.項目管理過程。從資金下達、撥付到項目實施和資金使用，涉及資金到位、資金管理和組織實施三個重要環節，分別設置“中央財政資金撥付率”“中央財政資金撥付及時性”“地方資金到位率”“地方資金到位及時性”“資金使用”“財務管理”“組織機構”“項目管理”和“監測監管機制”九項指標。

3.項目產出。從產出數量、產出質量、產出時效和產出成本四個方面評價。產出數量對照每個項目實施前設定的目標和實施后認定的工程內容量化產出結果，設置“工程完成量”指標；產出質量通過項目的第三方復核驗收意見進行評價，設置“工程質量”指標；產出時效以竣工驗收材料為依據考量項目按時完工情況，設置“項目按時完成率”指標；產出成本用于評價項目實施的超預算情況，設置“成本控制”指標。

4.項目效果。生態保護修復工程設置的初衷更多體現在區域生態環境本底質量的夯實和人與自然的可持續共生，其經濟效益不顯著，項目效果評價側重在綜合性和社會性兩方面。綜合性方面，項目效益將更多影響區域森林覆蓋、生態空間格局、空氣質量變化等，設置“生態與可持續效益指數”指標（歸一化至1—100）；社會性方面，重點考慮社會對項目的認知以及公眾視角下項目實施對務工、務農、生活等的影響，設置“社會認知度”和“公眾和利益相關者滿意度”指標。

本文構建的績效評價指標體系見上頁表1。由于實施項目不統一，A、B市工程完成量評價指標分別見表2、下頁表3。生態與可持續效益指數見下頁表4。

表1 績效評價指標體系

表2 A市“工程完成量”指標（ C311） 體系

表3 B市“工程完成量”指標（ C311） 體系

（二）評價方法

對照上述評價內容，本文采用四種評價方法。

1.層次分析法。整體的績效評價指標體系采用層次分析法構建，共三級：一級目標包括項目決策、項目管理、項目產出和項目效果，目標下設立具體評價指標。針對“項目效果”中的綜合效益，利用層次分析法從生態、水資源、社會經濟發展三方面構建了市（州）間橫向可比的定量評價體系（見下頁表4）。

表4 “生態與可持續效益指數”指標（ C411） 體系

2.佐證材料法。“項目決策”目標下的資金分配、“項目管理”目標下的資金管理、組織實施等指標采用此法，依據各指標提供的佐證材料及材料內容進行邏輯判斷。

3.統計計算法。針對“項目產出”目標下的產出數量，收集各子項目的設計報告與竣工驗收報告，提取能夠表征相同類型項目的量化產出數據，計算“實際完成”與“應完成”的比例進行評價。

4.直接調查法。對項目取得批復、資金到位、項目按時完成情況、產出質量、產出實效、產出成本等進行對應材料逐項目調查、逐項目統計；對“項目效果”的社會效益和服務對象滿意度，通過設計、發放、收集調查問卷的方式進行統計分析定量評價。

（三）指標權重

山水項目績效評價指標體系和生態與可持續效益指數采用模糊層次分析法（FAHP）確定權重，確定步驟為：

1.建立模糊矩陣F=（fij）m×n。fij為判斷各指標相對重要程度的定量描述，采用0.1—0.9標度的標度法。

4.對權重序列ωi采用最大特征根方式進行一致性檢驗。

指標權重結果見表4、下頁表5。

表5 績效評價結果

三、績效評價實踐驗證

（一）實踐方法

山水工程項目績效評價分為內業資料審查評價和現場評價兩部分：

1.內業資料審查評價。重點針對項目對應的行業主管部門，收集資金撥付、領導小組成立、管理制度、過程監管、項目驗收等文件；針對140個項目，逐項目收集立項、可研、規劃設計、質量管理體系構建、招投標、施工、竣工、驗收等全流程的設計報告、立項批復、監理報告、竣工報告、財務預決算、設計變更和審計報告。按資料不合格及不完整項目的資金占全市資金比例進行扣分。

2.現場評價。一是根據項目實施進展情況，對投資額在5 000萬元以上的重點項目到現場按照設計方案對已竣工的數量、質量、效果、設計變更等情況進行核實；二是進行問卷調查（設置3大類25個問題，共收回有效問卷537份）。

評價過程的難點是“工程完成量”（見上頁表2、表3）的計算。采用的方法是整理140個項目的規劃設計方案與竣工驗收意見，分項目類型對實施內容進行同類項歸并，統計應完成量和實際完成量，進而計算完成率。

（二）績效評價結果

下頁表5為試點工程績效評價結果。從績效評價結果的準則層看，指標體系可計算可量化并且體現出了兩市差異，整體有四個特點：

1.“資金分配”“資金到位”“資金管理”“產出成本”得分較高。這些指標的計算方式為佐證材料法，是針對政府和行業主管部門的一種客觀評價方法，即有材料且內容正確得分，否則相應扣分或不得分。兩市得分高，反映出項目資金管理過程材料的充分性和工程類項目對資金使用過程留痕的重視程度。

2.“設計批復”“組織實施”“產出質量”和“產出時效”扣分幅度較大，說明兩市在項目審批立項（事前審批）、日常督導通報與工程質量管控（事中管理）和監測監管（事后監管）三個重要階段均有提升空間。“設計批復”的差異體現在不同行業主管部門立項的要件差異；對于“產出質量”，判定依據是第三方工程復核結果，兩市的礦山環境恢復治理項目和流域河岸防護林項目均存在苗木成活不均勻、綜合成活率不足50%的問題，一方面暴露出山水項目實施后的管護問題，同時也反映出規劃設計階段對復綠工程水土適宜性、樹種立地性的考慮不充分問題。

3.“產出數量”和“綜合效益”是定量計算指標，兩市得分有所差異。根據項目類型，A市“產出數量”有28項核心指標（見表2），其中12項指標的完成率為100%，11項指標的完成率超過100%，其余指標完成率均在94%以上，評價得分高于B市；B市“產出數量”有14項核心指標（見表3），5項指標的完成率為100%，6項指標的完成率超過100%，除“移民生活滿意率”（87.1%）外其余指標完成率均在90%以上。“綜合效益”指標兩市差異較大，A市水資源保護目標和社會經濟發展目標的得分較高。

4.“社會效益”和“服務對象滿意度”通過問卷調查數據分析得出。反映出兩市項目實施方式和項目影響的趨同性。“社會效益”包含5個關于社會認知度的問題，A市社會認知度（89%）比B市（87.05%）高出約2個百分點；“服務對象滿意度”包含面向公眾、行業主管部門的9個問題，A市滿意度（85.6%）與B市（84.88%）持平，反映出兩市項目實施方式和項目影響的趨同性。

（三）存在的問題分析

根據財政部《關于規范績效評價結果等級劃分的通知》（財預便 [2017]44號），兩市的績效評價等級均為優（評價得分高于90分），說明甘肅山水試點工程從決策到管理、從實施到效益實現了既定目標。通過兩市項目的實踐，構建的山水林田湖草生態修復項目績效評價指標體系在實際評價工作中可操作、可實踐，指標的數據獲取和計算方式具有一定的推廣價值。由于指標不涉及特定的空間尺度，針對縣域和行業主管部門立項實施的項目績效評價工作可以參照執行。但同時，通過評價也發現了兩市項目存在以下問題：

1.項目實施的過程監管不足。A市項目管理和監測監管有失分項，B市由于監管督導力度不足，1個項目未按時完成，產出時效失分較多。

2.公眾參與和監督的渠道較窄。兩市問卷調查的社會效益和服務對象滿意度均不足90%，反映出項目在宣傳、推廣、實施、總結等環節的不足，說明財政資金投入項目仍需提升全社會認同。

3.工程整體管理標準不統一。項目涉及部門眾多，缺少統一的實施、施工、竣工、驗收標準，不同類型項目的過程資料要求不同，這對統一評價的影響較大，如造林工程的設計精度與礦山環境整治項目不一致，易導致兩種項目在立項批復、產出數量等方面的統計形式不一致。

4.依托工程進行保護修復的理念尚未轉變。主要表現在項目基本都是按照行業進行任務分解，立項之初對山水林田湖草相互影響的研究不足；試點項目的各類總結側重于工程組織和實施方式的陳述，自然修復技術運用不多，對自然恢復理念下生態保護修復的思考不足。

四、完善山水林田湖草生態項目績效評價的對策建議

針對山水林田湖草項目的績效評價分析，本文提出以下對策建議：（1）注重事前謀劃。應當立足“山水林田湖草是一個生命共同體”，將山水林田湖草項目的相互影響研究作為立項的一項必備內容，提升項目設立的科學性；同時注重立項程序的規范性和完備性，在項目申請立項前做好可行性研究報告和初步設計，以此為依據設置相應可量化的績效目標。（2）強化事中管理。一方面，在資金的分配和使用過程中，細化預算資金的使用范圍，縮小后期調整范圍，建立臺賬，加強對資金使用流程的管理和監控；另一方面，注重對工程施工進度和工程量與資金使用情況匹配程度的日常督導，防止資金挪用。（3）優化事后評價。建立項目績效評價雙重運行機制：一是建立包括工程實施單位自我評價、行業主管部門年度績效評價、財政部門績效抽查評價在內的相互補充、各有側重的定期評價工作機制；二是建立由第三方績效評價與人大監督、紀檢監督、審計監督等構成的相互溝通、結果共享的監督主體評價機制。（4）重視基于項目空間落位的可視化評價。子項目工程量的核算是評價項目產出的關鍵，應在立項階段，從子項目實施全流程管理、工程設計空間落位、完成工程量核算、項目管護、信息化建設等多個維度提出管控要求并以此為基礎進行可視化評價，為項目達到實效提供保障。

通過績效評價，本文對于生態保護修復工程績效評價還有以下兩點思考：（1）基于自然的解決方案（Naturebased Solution，簡稱“NbS”）已成為目前國土空間生態保護修復工作的重要理念。目前的績效評價尚未考慮自然修復的成效，后續可進一步開展NbS理念在績效評價中的融合、NbS理念和技術的應用程度分析等工作，使績效評價的導向更加全面。（2）生態保護修復工程的效益更多體現在區域生態服務價值方面，具有滯后性、間接性與長期性的特點。由于山水林田湖草工程實施的時間只有2—3年，實施后立即開展績效評價可能會有些片面和倉促，應考慮工程實施區域生態效益的長期監測，按照自然資源資產價值評估方法，以3—5年為周期，定量核算自然資源的實物價值及水土保持、固碳釋氧、水源涵養等服務價值的變化量，這種變化既能體現工程綜合效益，又能為自然資源生態產品價值實現路徑提供重要基礎。