地方法治指數評估的理論取向與技術方法

●魏治勛

對于一個志在建設現代法治秩序的民族國家而言，一套成熟的指導法治建設的理論與方法是一個必要條件。2013 年11 月12 日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立科學的法治建設指標體系”，為地方法治評估工作的全面開展指出了明確方向。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“繼續推進實踐基礎上的理論創新，首先要把握好新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論，堅持好、運用好貫穿其中的立場觀點方法。”〔1〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。可見，法治建設是一項依賴法律科學理論與方法的理性事業。因此，法治若要成為一項具有充分反思向度的理性事業，必須設置一個評估體系，這是所有國家的法治體系建設的自我監控和自我設限。通過法治指數的量化可以客觀反映當地法治建設的狀況，而地方法治指數是完善法治建設的助推器，推動社會治理方式不斷創新。〔2〕參見趙盛陽：《構建地方法治指數的理論闡釋》，載《學術交流》2018 年第2 期，第74 頁。

一、地方法治指數評估的基本理念

地方法治指數評估的對象是法治自身，厘清“法治××（地方）”的定義是提高評估的針對性、現實性的基礎和前提。法治的核心特質是公平正義，“法治××”即公平正義原則及其內容在某個地方實現的社會狀態。這種狀態具有三個特征：一是“客觀性”，即必須是一種客觀的社會存在；二是“普遍性”，即一種普通人可感知、可判斷、可評價的存在；三是“完成時”，在此意義上，法治既不是未來關于法治的規劃和目標，也不是即將實施的法治政策，而是某一特定時間點已經實現的法治狀態。地方法治指數評估的核心要義便是對這種社會狀態作出準確的描述性判斷。

（一）法治狀態的客觀性

法治是一種“理念性”存在，現實社會的法治舉措是人類構造的法治理念的對象化存在。就此而言，“法治指數本身并非單純的數字，而是蘊含了一種社會法治發展理念、一個動態體系的系統性工程。”〔3〕付子堂、張善根：《地方法治建設及其評估機制探析》，載《中國社會科學》2014 年第11 期，第137 頁。明晰法治指數背后隱含的法治理念、機制和方法是推動法治完善發展的重要手段，而量化法治之所以可能，首先是因為法治狀態的客觀性。

人類制定的法律并非完美無瑕，有限的人類理性與無限的社會發展事實難免出現諸多矛盾和沖突，即便在法典編纂方面做了充分準備，近代西方概念法學勾畫的具有完美形式特征的“法治國”圖景也最終破滅。但這并不意味著法治不可捉摸，雖然在特定疑難案件和復雜案件中法官時常面臨對規范前提和法律價值的解釋和權衡問題，但在絕大多數普通案件中法律的規范、指引、教育、預測功能是確定的，這為法律和法治的確定性和可預測性提供了實踐基礎。“法律中的許多變化都是緩慢而又漸進發生的”，〔4〕［美］E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999 年版，第341 頁。法律規范與“社會命題”在長時間軸上具有一致性，法的確定性和穩定性是法律的基本要求，法律在生活世界中能夠被人們認知，并指導其日常生活，經概念、邏輯、方法、制度等框定的法律規范具備合理性和融貫性，為法治的確定性和可預測性奠定了基礎。盡管不同地域的法治原則和目標存在差異，但在具體的法律實踐中面對的大多數問題是相似的，解決思路也是近似的、互可鏡鑒的，這為不同國家和地區在法治議題上進行溝通和對話提供了可能。

法治的客觀性有兩重意義。第一重意義是法治本身承載著國家發展的預期，反映了當地治理的真實狀況，這是開展法治評估的前提和基礎。法治的客觀性體現在一系列實踐治理指標上。例如，“司法裁判率”是各地司法系統糾紛解決能力的反映，“萬人犯罪率”從犯罪學和預防學角度出發，是分析各地總體治理狀況的重要指標，“政府官員腐敗率”是考察各地行政官員廉潔性的重要手段，與“透明政府”建設緊密關聯。通過此類重要的法治客觀性指標，可以真切、準確地反映出某些地方的真實治理水平和秩序狀態。第二重意義是建立在人們共識意義上的客觀性，即法治是人們在認識論上達成的價值共識，為人們的交往行為和理性協商提供了可能。法治是當今世界各國普遍選擇的治理目標模式，基于各國對法治的理念、價值和制度的一般性認可，彼此能夠開展各種制度性交往和互鑒，中國可向其他法治國家學習先進的治理經驗，同時“傳統法治文化經積累、傳承與再生產，被不斷地提煉和更新，可以成為法治中國建設的重要資源”。〔5〕魏治勛：《中華法系立法文義解釋方法與規則論析——從法律答問到唐律疏議的立法文義解釋方法與技術》，載《東方法學》2022 年第6 期，第31 頁。事實上，中國自身不少優良的制度文化傳統正在逐漸獲得其他國家和地區的認可，被西方學者贊譽為“東方經驗”的調解制度就是很好的范例，現代“文官制度”同樣發源于中國，這些優秀的制度文化遺產不但不是歷史負擔，反而是我們“弘揚社會主義法治精神，傳承中華優秀傳統法律文化”〔6〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。的重要根基與自信之源。

（二）法治狀態的普遍性

現代法治依托先進的理念、技術和方法，為破解各國乃至全球性治理難題貢獻了總體方案，已然成為當今世界各國治理模式的普遍選擇。一般而言，法治的普遍性表現在三個方面，即空間適用的廣泛性、統一性，主體權利的平等性，以及治理狀態的動態性。

第一，法治在不同國家和地區都有存在的正當性，跨越了不同文明和制度，得到了較為普遍一致的認同。從法律形態來看，世界上的法律主要分為大陸法系和英美法系。歐洲大陸制定的兩部民法典引領和激發了其他國家和地區對法治的追求，《法國民法典》在捍衛自由平等秩序的同時，給法治后發國家帶來了公平和正義的理念；《德國民法典》依托當時成熟的概念、學說和制度，使法典的結構和內容更加科學嚴謹。盡管普通法系國家沒有制定法典的歷史傳統，但以判例法的形式和程序正義的理念開創了法治的另一種模式，深刻地塑造和影響了加拿大、印度、澳大利亞等國的法律制度。盡管兩大法系在具體形態和思維方法方面存在較大差異，但蘊含的法治價值和理念是共通的。

第二，現代法治對公民基本權利的平等保障為法治的普遍接受性奠定了最廣泛的社會基礎。“法治不僅意味著它是一個法律規則的體系或書本上的法，而且更重要的在于這些規則應該在社會上實現，應該平等地實施。”〔7〕朱景文：《法治的可比性及其評估》，載《法制與社會發展》2014 年第5 期，第72 頁。法治必須是一個統一的規則體系，它意味著，“由上位法派生制定出更加具體的下位法，而下位法規范可以上溯到上位法根據。”〔8〕魏治勛：《外國人永久居留：立法考量與立法原則——圍繞〈外國人永久居留管理條例（征求意見稿）〉的探討》，載《理論探索》2021 年第4 期，第114 頁。它為社會主體提供了平等、合理的行為準則和社會秩序，為亙古未休的關于公平和正義的紛爭提供了最終的合理解決方案。

第三，法治意味著一種具有普遍性的不斷進化的治理范式，為人類社會持久向善的秩序追求提供了現實可能，因而是一種值得不斷為之奮斗的“理想圖景”。中國歷史上的法治形態為“半法治”，現代西方國家的法治形態為“全法治”。〔9〕參見劉星：《西窗法雨》，中國政法大學出版社2013 年版，第15 頁。古代的“半法治”雖有不少值得借鑒的地方，但不可能引領中國走向制度文明和現代化，而現代法治對中國實現民族復興和“善治”理想具有構成性意義。不唯中國，法治作為“規則治理的事業”，既為所有國家的內部治理與國際治理提供了可接受的普遍范式，又因這種治理范式的進化論特質，為人類社會規則治理事業的不斷進步預置了成長性基因。

（三）法治狀態的特定完成時

法治評估現實可能性有兩方面原因。一方面，法治發展狀況在某個時間截面上具有可觀察性，即盡管法治總是在發展，但在特定時間點上又非變動不居，而是一種“可獲取性”的存在，可通過一定時間點上的各種法治指標的設置和相關數據的采集，體現這一時間截面的國家治理和社會發展狀態，所以，“從存在可能性的視角，法治是可以被量化評估的，只是量化存在不同的程度。”〔10〕邱成梁、李志強：《邁向實踐立場的法治評估指標體系及其方法論》，載《山東社會科學》2017 年第8 期，第187 頁。這種法治狀態在某一時間截面上的可獲取性就是“法治狀態的特定完成時”，它不是指法治狀態的事實完成性或在特定時點的靜止性，而是指在某一時間點上法治狀態的可描述性和數據的可獲取性，是一種基于可獲取的穩定數據的“假定靜止”，為法治的可評估性提供了客觀性的基礎和前提。另一方面，法治評估成為可能還取決于評估方對表征特定時間點法治狀況的各種治理數據的“獲取能力”。法治狀態的可獲取性解決了法治評估的可能性問題，而對法治狀態的“獲取能力”是法治評估必須具備的基礎性主觀條件。這種主觀條件一般包含三方面意涵：對法治狀況的客觀認識能力、對數據指標的設計能力，以及對獲取與處理數據方法技術的掌握和運用能力。可見，設計、獲取、處理和認識法治評估數據本身就是對評估主體能力的一個重要評價，是針對法治評估卻又本質上內在于法治評估程序的關鍵要素。可見，進行法治評估具有必要性，但“法治評估也是一個成本耗費的過程”。〔11〕汪全勝：《法治指數的中國引入：問題及可能進路》，載《政治與法律》2015 年第5 期，第14 頁。

因此，基于科學一般原理和評估成本的考慮，法治評估的核心和關鍵應當聚焦某個重要時間點上“已經完成”的法治建設情況，一定控制范圍的法治“完成時”截面才是法治評估的恰當樣本。

二、地方法治指數評估的基本原則

法治指數評估應當具備高度的科學性和嚴謹性。縱觀我國當下法治指數評估的具體實踐，法治指數的設計往往具有較多的隨意性和主觀性，嚴重影響了法治指數評估的科學性，其中的根本原因在于沒有認真對待法治指數評估的基本原則。基于此，有必要重申法治指數評估的基本原則。

（一）地方法治指數評估的人民性原則

人民是法治建設最廣泛的參與者、最大的受益者和最終的評判者，他們的獲得感、感知度、滿意度是衡量法治建設水平的根本標準。習近平總書記指出：“人民性是馬克思主義的本質屬性，黨的理論是來自人民、為了人民、造福人民的理論，人民的創造性實踐是理論創新的不竭源泉。一切脫離人民的理論都是蒼白無力的，一切不為人民造福的理論都是沒有生命力的。”〔12〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。為此，必須堅持人民至上，這是我國憲法和法律權利保障的核心，也是我國現實國情的基本反映，更是黨“全心全意為人民服務”的宗旨的體現。因而，人民性原則是地方法治指數評估的首要原則，這一原則提示我們：法治指數評估一方面要反映廣大人民的法治需求和法治愿望，另一方面要重視廣大人民的主觀感受。

中國共產黨始終把人民利益放在首位，把實現好和保障好人民利益作為黨領導的各項事業的根本目標。新中國成立以來，公民的各項基本權利和自由都得到較好的保障，法治設計的初衷即為保障平等主體的權利和義務，法治秩序的形成自然離不開人民的參與。因此，人民性必須成為法治評估的基本原則之一，不論是評估理念的確立，還是評估指標的設計都應當以此原則為指導，使之“在推動我國法治建設等方面具有重大理論和實踐價值”。〔13〕巢陳思：《構建地方法治評估權利指數應遵循的原則》，載《人民論壇·學術前沿》2020 年第1 期，第84 頁。

西方國家和地區的一些法治評估模式不符合我國國情，不能直接運用于我國的法治評估實踐。例如，由世界正義工程（WJP）發布的世界法治指數，盡管專門設置了基本權利、開放政府等一級指標，體現了對民眾權利的尊重和保護，但缺陷較為明顯，出現的問題在于“采用有限的‘普通人口抽查’及個別‘樣本選定’的考核方式”，〔14〕徐漢明：《論法治建設指標體系的特性與功能》，載《法學評論》2016 年第1 期，第119 頁。忽視了對地域和人口的普遍調查和全面測評，“不足以反映一國法治的整體狀況，尤其是像中國這樣一個東西部差異較大的國家。”〔15〕張保生、鄭飛：《世界法治指數對中國法治評估的借鑒意義》，載《法制與社會發展》2013 年第6 期，第7 頁。西方國家和組織的法治評估設計的根本問題就是人民性的不足，在選取樣本和設計指標時僅考慮部分人的利益和情況，對偏遠落后地區的具體情況明顯關注不足。因而其法治評估模式即便對于我國具有一定的借鑒性，但中西方價值立場的差異亦是不容忽視的。概言之，法治指數評估必須保持高度的人民性，評估的覆蓋面和過程都要反映全體人民的法治需求和法治感受。

（二）地方法治指數評估的民主性、科學性原則

作為一種不斷發展演進的技術操作機制，法治指數評估正經歷從“權力運行模型”到“權利保障模型”的整體轉型，這是當今時代法治建設民主性特征不斷強化的必然結果。從法治指數評估的技術屬性來看，不斷追求科學化、規范化是法治指數評估的應有之義。由此，民主性和科學性應當成為法治指數評估行動準則的“雙璧”。

在我國，民主政治是我國國家屬性的真切反映，全過程人民民主則是當下開展中國特色社會主義法治建設發展出的民主政治全新形態。習近平總書記指出：“人民民主是一種全過程的民主”，〔16〕這是2019 年11 月2 日習近平總書記在上海考察時提出的一個重大政治命題。習近平總書記關于全過程人民民主的論述，參見黃壽松、賀冬冬：《習近平關于全過程人民民主的五個重要論斷》，載《黨的文獻》2022 年第1 期，第33 頁。“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。〔17〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。不同于以往的民主政治實踐，全過程人民民主關注重心為民主的實現環節，即在堅持民主政治方向的基礎上，重點破除民主制度在實施過程中出現的問題和障礙。不同于西方形式化的代議制民主，我國的民主更加重視實體和程序相結合、普遍正義和一般正義相融通，重視在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督全過程高質量推進人民民主進程。全過程人民民主因其對民主政治的深刻認識而被法治指數評估吸納，構成了指引地方法治評估的重要指導性原則。在法治評估過程中，舉凡評估方案的設計、評估指標的設置、評估過程的展開，人民的參與、意見、感受都是不可缺少的關鍵因素，人民才是法治評估的真正能動力量和作出評估結論的最重要主體，概因“法治體系的實施在能夠普遍地保障廣大公民的基本權利和利益的同時，也能夠為集體權利的日益增長提供穩定而持續的制度架構”。〔18〕魏治勛：《執政黨領導法治建設合法性分析》，載《法學論壇》2020 年第1 期，第54 頁。

法治指數評估的科學性是評估活動合理性和成效性的根本依賴。就此而言，評估的科學性意味著：首先，法治評估的整體規劃和頂層設計需要科學的思維方法指導，評估方案的目標、原則、指標、程序、數據采集方法、數據處理技術、專家團隊建設等要素安排要符合科學性要求，既要體現法治發展的規律、符合法治體系的結構構成、順應評估的合理程序，又要避免沖突、混亂等不和諧的現象，做到以科學思維與方法規束評估全局秩序。其次，在法治評估的具體內容上科學合理配比評估全局與側重點、關鍵點。法治評估全局要求結構健全、整體和諧，同時突出重點，差異化對待不同的評估指標，在照顧指標全面性的同時兼顧特殊性，設置體現區域或行業特色的指標，按照其重要性排序賦予不同的權重和分值。再次，遵循評估指標體系的一般專業規范，尤其注重代表性和可操作性。目前法治指數評估領域中普遍存在評估指標貪多求全、缺乏可操作性和代表性的問題。法治指數評估體系的設計應該嚴格遵循專業規范，按照“數據可采集、指標可計算、方法可比對、結果可解釋”的要求，在堅持全面性、系統性、互斥性、窮盡性等原則的基礎上注重可操作性與代表性。可操作性指所有指標均可獲取、可量化；代表性指堅持“抓大放小”原則，選取的都是最能夠反映法治現狀的關鍵指標。最后，根據法治發展狀況對評估方案進行合理的動態調整。法治評估方案既非一蹴而就，亦非一成不變，要通過開展調研活動，結合社會人群、社會團體和專家隊伍的體認和建議，不斷促成評估方案的合理化，這一過程可能會一直持續到評估結束，與科學性的評估追求共始終。因之，在指數設計和具體評分時要進行合理的差異化處理，平衡不同地區的經濟發展差距與法治秩序的關系，力求實現法治評估的科學性。

（三）地方法治指數評估的主客觀相結合原則

法治本身是難以用語言精確描述的價值性存在，再加上不同人群的價值立場和理解能力的差異，加大了達成整體協同認知的難度。但有一點是肯定的，即“法治的內在價值并不取決于實施法治所需要的道德基礎或者規范性關系，也不取決于其與某種道德價值存在的必然關聯，而是在于為人們的行動提供有效的指引，從而保障了人們日常生活中的可預期性”。〔19〕田一然：《如何闡釋法治的內在價值——基于一種廣義法治觀念的視角》，載《南大法學》2021 年第5 期，第84 頁。因而法治依然是可認識、可討論的，具有一定的確定性。 但考慮到法治自身的復雜性和多樣性，以及法治評估難免存在的價值立場分立，必須對法治評估的主觀指標和客觀指標及其在評估中的地位和意義予以充分考量和測度。

客觀指標和主觀指標存在明顯差異，兩者從不同側面反映了法治指數評估體系的內容。在開展定性分析和定量分析的法治評估活動中，客觀指標和主觀指標都必須認真對待。盡管在法治評估過程中存在客觀指標和主觀指標的分野，但實質上兩者存在緊密的內在關聯，“法治客觀指標主要揭示法治客觀狀況的綜合結果；法治主觀指標主要揭示人們對法治客觀狀況的感受與評價”。〔20〕蔣立山：《中國法治指數設計的理論問題》，載《法學家》2014 年第1 期，第15-16 頁。兩者都是法治客觀狀況的反映，在相當程度上可以相互檢驗，只不過表現方式和表達渠道有所差異。因而，在開展法治評估活動時要兼顧主觀性評價和客觀性評價，不能過分地追求評估方式的單一化。

不容否認，在法治評估實踐中一直存在對科學認知的偏見，“人們往往片面地認為，客觀性是科學性的基礎，甚至等同于科學性，科學評估即客觀評估。如果包含著主觀因素，那么就是非科學評估，最起碼有損科學評估，所以，評估要去除主觀因素。”〔21〕王利軍：《論法治評估指標設計的基本原則》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2019 年第9 期，第94 頁。必須指出，科學性和客觀性本身都是難以確定的專業概念，出于評估便利的考慮，部分人士簡單地認為科學性基本上可以等同于客觀性，只有看得見、摸得著的量化指標才是最可靠的。這種思維傾向嚴重偏離了法治指數評估的科學性要求，絕對地采用客觀指標勢必會導致評估的機械化和畸形化，混淆和忽視不同學科的差異。很明顯，法學無法將科學性與主觀思維和價值傾向完全割裂，客觀性也可以是社會主體主觀共識意義上的認知一致性。基于此，一些主觀性的價值觀念、信仰、理念、心理、態度恰恰是法治的必要組成部分，不但不應排除在法治構成要件之外，反而是法治的客觀性和科學性必須重點考慮的因素。因此，法治評估的設計應當平衡客觀指標和主觀指標的比重，既不能過于追求客觀指標，也不能片面依賴主觀指標。

（四）地方法治指數評估的過程與結果并重原則

法治指數評估具有自身的內在規律和特殊性。對法治指數評估的基本要求不能局限于對法治建設過程中實施的目標規劃、政策任務、工作部署的落實情況，應該更加注重以良法善治、人民滿意的效果追求為導向，對法治建設的實效和結果予以高度關注。

中國特色社會主義法治建設具有鮮明特色，其中“黨委和政府主導”在推進法治建設實踐中發揮著無可替代的重要作用。在組織架構上，建立健全黨領導法治工作的體制機制，依法治國、依法治省、依法治市、依法治縣四級委員會全面設立，實現集中領導、高效決策、統一部署、統籌推進；在頂層設計上，通過制定“一規劃兩綱要”（《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》）對法治中國建設進行系統謀劃、整體部署；在具體落實上，上級機關按照規劃綱要的總體向下級機關下達指標、分解任務，各級黨委和政府依照“時間表”和“路線圖”逐步推進。

從評估的角度來看，任何政策的設計目標與最終結果必然存在差異，不能簡單地將二者畫等號。當前國內大多數地方法治指數評估存在“重過程輕結果”的傾向，過于注重黨委和政府內部的層級考核，聚焦于對法治建設過程中實施的目標、規劃、政策、任務的落實情況，對法治建設的實效重視程度不足，難以真實、全面地衡量法治水平，存在以形式主義過程遮蔽法治目標和實效追求的不良傾向。基于此，科學合理的地方法治指數評估不僅應當關注法治建設“做了什么”“怎么做”，更要關注“做得怎么樣”，重點評估法治建設的實效和結果，最大程度提高評估結果的全面性、真實性。

三、地方法治指數評估的內容指標設計

法治評估是一項精細化考評活動，不論在基本理念還是在具體內容設計上，均應當保持高度的精確性和科學性。對于站在時代發展最前沿的地方法治指數評估實踐而言，在內容設計上既要充分汲取中外歷史上法治評估實踐的有益經驗，又要結合本國和本地域的特色，這樣的評估設計和評估方案才是“因地制宜”、富有成效的。地方法治指數評估指標內容的設計主要包括如下三個方面。

（一）以法治體系五大要素建設情況為指標設計內容的基本來源

黨的十八屆四中全會提出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的依法治國總目標。中國特色社會主義法治體系由五大要素構成，即法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系及黨內法規體系，既功能分化又結構耦合，是法治體系的具體表現形式，〔22〕有學者提出“中國特色社會主義法治體系是國家法律體系和黨內法規體系之間既功能分化又結構耦合構成的整體”。參見祝捷、宋靜：《黨內法規體系的結構耦合特征及其實踐意義——基于系統論的思考》，載《理論與改革》2020 年第1 期，第179 頁。其中包含的規范性要求是法治指數評估設計應當遵循的重要準則。

首先，根據“完備的法律規范體系”目標設計地方立法體系指標。2011 年，《全國人民代表大會常務委員會工作報告》指出：“以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成”。這意味著，中國國家治理的各個方面實現了有法可依，黨的十五大提出的“到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系”的立法工作目標如期完成。基于此，黨的十八大在法律體系建設方面發生了一個重要轉折，即“加強重點領域立法”，積極主動適應經濟社會發展的現實需要。“中國特色社會主義法律體系已經形成”這一表述更多滿足了數量上的法律供給，黨的十八屆四中全會在此基礎上提出要形成“完備的法律規范體系”，進一步坐實了“有法可依”的要求。黨的十九大開始把立法的重心轉移到“立法質量”方面，提出堅持“推進科學立法、民主立法、依法立法”的基本方針，促成良法的制定和頒布。黨的十九屆四中全會要求“不斷提高立法質量和效率”，在法律體系的全面性、體系性和良善性的基礎上，增加了效率性的要素。黨的二十大進一步強調“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”。“完備的法律規范體系”不僅意味著各個部門的法律法規要健全完備，在重要領域不能有立法的缺失和遺漏，更重要的是立法要講求質量和效率，提升憲法統率的法律體系的整體協調性。〔23〕有學者更為詳細分析了“完備的法律規范體系”的構成性要素，如“堅持黨的領導是根本”“完善立法體制是重點”“科學立法、民主立法是途徑”“發揮立法的引領和推動作用是驅動”“加強重點領域立法是基礎”“加強立法隊伍建設是支撐”。參見李適時：《形成完備的法律規范體系》，載《求是》2015 年第2 期，第6-8 頁。上述要求對地方立法同樣適用，依托這一系列規范性要求，地方立法對省級的地方性法規、規章和設區的市制定的地方性法規、規章，可從完備性、體系性、良善性和效率性等方面設立質量與數量指標，不啻為促進和改善地方立法質量與地方治理水平的有效途徑。

其次，依照“高效的法治實施體系”要求配置地方法治實施體系指標。“高效的法治實施體系”是指暢通法治運行和實施的各項機制和各個環節，保證法律有效和公正實施。〔24〕時任最高人民法院院長周強凝練了高效的法治實施體系的基本要求：“需要全體公民和組織共同努力形成合力”“深化執法司法體制改革”“以公開透明為特色，以信息化為支撐”“嚴格執法公正司法”。參見周強：《形成高效的法治實施體系》，載《求是》2014 年第22 期，第3 頁。黨的十八大報告對“法治實施體系”提出了總體要求，依法行政、嚴格規范公正文明執法、確保司法機關依法獨立公正行使審判職權是其中的核心內容。黨的十八屆三中全會進一步將法治建設的焦點投向司法改革、行政體制改革和健全司法權力運行機制建設等方面，已經非常接近“法治實施體系”建設的內涵；黨的十八屆四中全會正式提出要形成“高效的法治實施體系”，以“法治政府”“司法管理體制和司法權力運行機制”“完備的法律服務體系”為推進方向進行了重點部署；黨的十九大提出要“建設人民滿意的服務型政府”“嚴格規范公正文明執法”“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制”，在嚴格執法和公正司法方面提出了更高的要求。黨的十九屆四中全會提出“健全保證憲法全面實施的體制機制”“健全社會公平正義法治保障制度”“加強對法律實施的監督”，特別是憲法實施和合憲性審查進入全新階段，極大地加強了法治實施體系運作的力度和效果。黨的二十大報告指出“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”，提出“轉變政府職能”“深化行政執法體制改革，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政裁量基準。”對全面推進執法體系的改革和職能轉變提出了目標任務和總體要求。黨的十八大以來歷屆黨的代表大會、全會對法治實施體系的目標設計蘊含了法治實施體系建設的規范性要求：對政府的要求是“服務型政府”，對執法的要求是“嚴格執法”，對司法機關的要求是“公正司法”“全面落實司法責任制”。因而，在對地方法治實施體系的評估指標設計上，可在省、市、縣范圍內就服務型政府建設和嚴格執法情況、公正司法和責任制落實情況設置相關指標，通過考評和分析地方各級政府和人民法院、人民檢察院的法治實施狀況，為地方法治建設提供可參考的標準和依據。

再次，基于“嚴密的法治監督體系”要求構建地方法治監督體系指標。黨的十八大提出“健全權力運行制約和監督體系”，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”，明確要以權力制約權力、以制度限制權力。黨的十八屆三中全會提出要形成“科學有效的權力制約和協調機制”，推動制約機制的優化和升級。黨的十八屆四中全會提出要形成“嚴密的法治監督體系”，“健全憲法實施和監督機制”成為法治監督體系建設的焦點，這一監督體系同時覆蓋法律監督和黨內監督，形成了嚴密的分工協作的監督系統。黨的十九大報告提出要“健全黨和國家監督體系”“加強憲法實施和監督”，大力推進監察監督，“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。黨的十九屆四中全會提出要形成“決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”，發揮制度對權力運行的全過程監督。黨的二十大報告在法治體系的多個領域提出了強化法治監督的要求——“加強憲法實施和監督”，“強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度”，“強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。加強檢察機關法律監督工作”，分別涉及憲法監督、執法監督、司法監督、檢察監督等領域。可見，“嚴密的法治監督體系是加強對權力運行制約和監督的必然要求”，〔25〕曹建明：《形成嚴密的法治監督體系 保證憲法法律有效實施》，載《求是》2014 年第24 期，第12 頁。構建起針對權力運行的制度密網，保證權力在憲法和法律規定的范圍內有序運行已然成為法治體系建設的重點。從地方法治監督指標設計來看，應當從省、市、縣三級法治監督體系的構建入手，設置黨委監督、人大監督、監察監督、司法監督、行政監督、輿論監督、社會監督等方面的具體指標，全方位對地方法治監督體系進行合理測度和評價。

復次，按照“有力的法治保障體系”理念確定地方法治保障體系指標。黨的十八大提出要加強黨的領導，強化中國共產黨在法治建設中的核心領導力量，把制度建設擺在突出位置，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，保障人民享有更多更切實的民主權利。黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度”，“維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度”，推動國家治理能力的內在提升。黨的十八屆四中全會提出要形成“有力的法治保障體系”，“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”，通過完善黨對法治的領導、加快建設法治政府、保證公正司法、增強全民法治觀念、加強法治工作隊伍建設等舉措推進法治保障體系建設。黨的十九大在此基礎上提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”，要求“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制”，通過“加大全民普法力度”“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法”等措施，保障法治體系的良好運行。黨的十九屆四中全會提出要“健全保證憲法全面實施的體制機制”，“健全社會公平正義法治保障制度”，“深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威”，為法治體系提供強大的制度與機制保障，其目標在于建成“有力的法治保障體系”，“要求在法律制定、實施和監督的全過程形成結構完整、機制健全、資源充分、富于成效的保障要素系統。”〔26〕付子堂：《形成有力的法治保障體系》，載《求是》2015 年第8 期，第51 頁。黨的二十大對法治保障體系建設更加重視，提出“完善和加強備案審查制度。堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”，“嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度”，“規范司法權力運行，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職、相互配合、相互制約的體制機制”，“發揮領導干部示范帶頭作用，努力使尊法學法守法用法在全社會蔚然成風”，分別從立法審查與決策程序、執法責任制、司法權配合與制約制度機制及領導干部示范的守法機制等方面全方位闡明了法治保障體系的科學內涵。總體來看，“有力的法治保障體系”包含黨的領導保障、政治組織保障、人才隊伍保障、體制機制保障及思想文化建設保障等方面內容，具體到地方法治指數設計，可針對以上五個方面的保障機制設置具體指標，用以分析和評判地方法治保障體系建設的能力和整體運作水平。

最后，遵循“完善的黨內法規體系”要求增設地方黨內法規制度體系建設法治指數評估指標。黨內法規與國家法律共同構成當代中國法治體系的規范基礎，“作為中國特色社會主義法治體系的有機構成部分，黨內法規肩負著與憲法法律一起共同構造法治中國‘良法’基礎的歷史重任。”〔27〕魏治勛：《對黨內法規體系概念與結構的審思》，載《法學論壇》2022 年第6 期，第127 頁。黨的十八大要求“嚴明黨的紀律，自覺維護黨的集中統一”，“各級黨組織和廣大黨員、干部特別是主要領導干部一定要自覺遵守黨章，自覺按照黨的組織原則和黨內政治生活準則辦事，任何人都不能凌駕于組織之上”，依規治黨、強化黨內法規約束被提上法治建設日程。黨的十八屆四中全會提出，依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，為此必須形成包括“完善的黨內法規體系”在內的法治體系，“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”黨的十九大強調“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”。黨的十九屆四中全會提出“完善全面從嚴治黨制度”，“深化黨的建設制度改革，堅持依規治黨”，強化黨內法規對黨員干部的約束和規范作用。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。完善的黨內法規體系意味著各板塊、各領域、各層級的配套黨內法規已經比較完備，黨內法規體系達到了內容科學、協調統一，為依規治黨、依法治國提供了重要的規范基礎。黨的二十大將黨內法規建設上升到“黨的自我革命制度規范體系”的高度，提出“堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制”，進一步提升了黨內法規體系在法治體系建設中的作用和分量。從目前地方法治評估的情況來看，各地較少將黨內法規制度建設與實施情況納入法治評估的重要內容，但將黨內法規制度建設納入評估必將是一個大的趨勢。因而，至少在省級、副省級和省會城市的法治評估中應盡快將黨內法規體系建設與實施情況列為評估內容，設置某些重要的具體量化指標對黨內法規制度建設、執行情況和黨內規范性文件的備案審查情況進行考察評定。

（二）以“十六字方針”為地方法治指數評估的重要依據

新中國成立以來，法治建設經歷了頗不尋常的發展歷程，黨的十一屆三中全會以后，中國共產黨對法治的認識發生了深刻轉變，并成為中國特色社會主義法治建設事業的主導性和推動性力量。〔28〕參見魏治勛：《“善治”視野中的國家治理能力及其現代化》，載《法學論壇》2014 年第2 期，第39 頁。依法治國“十六字方針”可謂對改革開放以來法治建設的目標與成就的集中概括，“法治建設的歷程就是落實兩個‘十六字方針’的歷程，改革開放以來法治建設的成就就是落實兩個‘十六字方針’的結果。”〔29〕蔣傳光：《從兩個“十六字方針”看我國法治建設的跨越發展——紀念改革開放40 周年》，載《東方法學》2018 年第6 期，第83 頁。1978 年黨的十一屆三中全會上確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的老“十六字方針”。經過改革開放以來三十多年的努力，中國特色社會主義法律體系基本形成，法治建設取得初步成就，但亟須向“全面依法治國”縱深推進，于是黨的十八大提出了指導法治建設的新“十六字方針”——科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，對立法、執法、司法和守法四個領域的法治建設進行規范和指引。相比老“十六字方針”，“新‘十六字方針’有了新的發展和演進，分別對應不同的主體——立法機關、執法機關、司法機關和公民，提出更全面、更有針對性的要求，成為新時代法治建設的衡量標準。”〔30〕車海剛：《為新征程夯實法治之基》，載《中國發展觀察》 2020 年第23 期，第1 頁。新“十六字方針”是在老“十六字方針”基礎上的繼續適用和完善，“展現出價值性更強、品質更優、體系更完整的優勢。”〔31〕宋隨軍、胡馨予：《論中國特色法治建設方針的發展》，載《中州學刊》2021 年第5 期，第56 頁。

兩個“十六字方針”共同對我國的法治建設提出了明確的規范性要求，是我國地方法治指數評估應采用的重要評價標準。其中，“有法可依”重點考評地方立法的數量規模和完備性，是對立法評估的主要考核要求。“有法必依”指向地方法律實施的質量，既與地方立法質量這一前提性要素相關聯，也是對地方司法和行政執法系統運作提出的規范性要求。“執法必嚴”針對地方可能出現的各種徇私枉法、執法不公等現象，通過地方執法中的嚴格程度可以檢驗地方法律實施的效果。“違法必究”涉及法律的權威性和強制性后果，可以測度地方法治的公信力和影響力。從改革開放之初至黨的十八大，法治建設的主線圍繞老“十六字方針”展開；黨十八大以后，新“十六字方針”因應了法治建設的新情況、新變化：“科學立法”聚焦于地方立法的質量方面的要求，追求立法的精準化和良善性；“嚴格執法”對應以前的“執法必嚴”，著重考察法律在實施過程中的嚴肅性與嚴格性，也是分析官員的執法能力和積極性的重要依據；“公正司法”是對司法機關適用法律的態度和效果提出的高度要求，其與法律適用的公開性、廉潔性、公平性都存在密切勾連；“全民守法”是面向全體公民提出的要求，是檢驗民眾法治意識和法律素質的重要基礎性指標。新“十六字方針”的內涵在黨的二十大報告中得到全面體現：“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。”將新、老“十六字方針”針對性地運用于地方法治評估指標設計，可以對地方法治建設的立法質量、執法水平、司法效果、守法意識等多個方面做出量化測評。

（三）以國家重要和地方特色等典型指標為評估的內在構成

法治由不同要素構成，且受到歷史文化和地域特征影響，決定了實踐中的法治是多元的、多類型的，法治評估應當直面不同的實踐，這是倡導法治評估類型化和特色化的重要原因。對于地方法治指數評估而言，國家重要指標和地方特色指標顯然是兩種應予貫徹的重要評估內容。

從法治評估的重要性來看，國家層次的普遍性和地方層次的特殊性都是法治評估應當關注的問題，兩種不同的評估方式代表不同的分析維度和思維方法。從法治評估的內容來看，國家層面的法治評估立足國家法治發展的整體面貌，嘗試對法治發展的一般規律和典型特征進行集中提煉；地方層面的法治評估更加關注對當地法治建設具有重要影響力的某些領域或某些方面的要素與特征。從法治評估的主導者來看，國家層面的評估多由學術機構和科研機構主導，例如，中國人民大學法治評估研究中心、中國政法大學法治政府研究院、司法文明協同創新中心等機構的法治評估模型都屬此列；地方層面的評估多由各地政府主導，例如，山東、北京、江蘇、浙江等都建構起了法治指數評估模型。總體而言，國家法治評估蘊含的普遍性原理和地方法治評估的關注重點都應當是法治指數設計的重要內容，都要在地方法治評估指數設計中得到體現。

在恪守法治評估的一般性和普遍性基本規律的同時，地方的特殊性和典型性不容忽視，尤其是各地不同的風俗習慣、法律傳統、文化信仰等是開展法治評估應當關注的“地方性”內容。從我國法治評估實踐來看，兼顧普遍性和特殊性的法治評估模式，受到了理論界和實務界人士的一致好評。〔32〕國務院關于各地方法治政府指標建設的實踐做法比較好，先進行法治政府指標體系的頂層設計，然后各地方遵循其基本設計，在二級指標、三級指標設計時保留地方特色，考慮地方的實際情況，允許在部分地方設計不同的法治指標，特別是在二級與三級指標設計上的創新。相較于國家層面通用的技術指標，地方法治指數評估指標具有相當程度的復雜性和多變性，如刑事案件的立案率和破案率、司法機關的審結率和調解率、犯罪學意義上的犯罪率等在地方法治實踐中具有一定的靈活性，不同時期、不同地域的表現不盡相同。因此，地方法治評估應在國家層面評估原則基礎上兼顧本地實際，對特定具體指標的變化和調整予以及時充分的關注，對諸如萬人犯罪率、企業違法失信比重、司法審判效率等特色法治評估內容的采擷，將有助于提升評估的可靠性和適應性。

四、法治指數評估對法治發展方向的科學校準

作為法治建設的晴雨表，法治指數評估可以精準反映并矯正法治運行中的各種弊病和問題。在不斷發展變化的法治實踐面前，法治評估應當做好三方面工作：其一，以習近平法治思想為思維導引，助力法治評估工作科學開展；其二，堅定法治評估的基本方向，以民主性和科學性為根本追求；其三，立足當下法治發展的具體境況的同時，應具有思慮未來法治發展的長遠眼光。

（一）以習近平法治思想為指導思想

在中國法治建設進程中，“中國共產黨是無可置疑的領導核心；而中國法治建設‘政府推進型’的模式選擇，也決定了中國共產黨必須更好地發揮好領導核心和先鋒隊的作用，才能夠率領中國人民同時完成民族復興與‘法治中國’建設的偉大事業，這是新時代中國共產黨必須承擔的重要歷史使命”。〔33〕魏治勛：《執政黨領導法治建設合法性分析》，載《法學論壇》2020 年第1 期，第51 頁。源于中國偉大法治實踐的習近平法治思想是當今時代最新的法治理論形態，是新時代法治評估的重要思想引領。“習近平法治思想源于實踐，創造性地將馬克思主義基本原理與中國特色社會主義法治實踐相結合。”〔34〕邱水平：《論習近平法治思想的法理學創新》，載《中國法學》2022 年第3 期，第6 頁。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國法治建設取得舉世矚目的成就：法治建設目標清晰明確、法治體系正在加快形成、法治觀念發生深刻變化、生態法治建設成就斐然、法治政府建設快速推進。習近平法治思想深刻的歷史意義、豐富的價值內涵及翔實的具體內容依托中國共產黨這一領導核心漸次展開，勾勒出新時代法治中國建設的具體路線圖。

黨的領導與國家法治建設具有高度一致性，中國共產黨執政能力和領導力建設是法治建設成功的根本保障和動力源泉。法治作為國家治理的有效手段，法治思想為法治體系注入了精神力量和建設方向，“思考如何全面推進依法治國，是習近平法治思想形成和發展的動因和源泉”。〔35〕江必新、李洋：《習近平法治思想關于法治中國建設相關論述的理論建樹和實踐發展》，載《法學》2021 年第9 期，第5 頁。法治評估和法治建設的關系是相互的、雙向的。一方面，法治評估是衡量法治建設水準的重要方法和尺度，為法治建設提供科學的檢驗標準和調整依據；另一方面，法治評估深嵌法治建設進程，不斷被法治建設實踐塑造和修正。〔36〕波蘭尼提出了“嵌入性”概念用于解釋經濟活動與社會的關系，法治評估同樣如此，法治評估不能忽視法治所依賴的社會、經濟關系的相互作用。參見［英］卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社2007 年版，第49、50 頁。對地方法指數治評估而言，評估標準同時是地方法治建設的一種非常重要的反饋機制，法治實踐的新思想、新思維、新理念不斷充實并形塑法治評估的內容和形態，二者相互影響與塑造，推動了法治建設與法治評估共同進步。

（二）以民主性和科學性為根本追求

在法治評估中貫徹民主性和科學性要求，就是在法治評估領域堅持法治的實質與形式標準的統一性。堅持人民的主體性一直是中國共產黨不變的初心和使命，人民代表大會制度即最好的例證，這一制度充分保障了全國人民的民主權利和自由，是監督國家公權力運行的重要利器。基層群眾自治制度、民族區域自治制度等民主制度模式都是鞏固民主政治成果的重要保證。民主性不僅在國家制度層面有重要表現，而且在法律制定領域有積極體現，“民主作為一種程序，體現為人民在決策、立法及參與上的形式、步驟和方法”。〔37〕胡玉鴻：《全過程人民民主的法理釋讀》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022 年第4 期，第3 頁。立法權是一種重要的國家權力，國家法律的制定和頒行從根本上來看來自全體公民的合意。當下，人民民主正以“全過程人民民主”的全新形態迸發出全新活力，把全過程人民民主的價值與制度實踐納入法治評估范疇，將有助于“激發出更好的民主績效、更高的民主兌現率和獲得感”。〔38〕林彥：《全過程人民民主的法治保障》，載《東方法學》2021 年第5 期，第21 頁。法治和人民利益在根本上是一致的，現代法治與人民民主相互貫通、相互支撐，法治在根本意義上就是黨的二十大報告中講的“全過程人民民主制度化、規范化、程序化”。

從法治發展角度看，法治評估實質上是人民群眾對法治建設的客觀成就和主觀獲得感的評判。但即便是人民基于主觀認知的獲得感，也會在法治評估中獲得客觀性——基于交往共識的客觀性，因此以人民群眾公共交往認知為基礎的法治評估是真實的、有力量的。全過程人民民主本身就具有科學價值，“是從法律、政策、決策的科學性、正當性著眼，強調通過全過程人民民主集中群眾智慧經驗，尊重群眾首創精神，使普遍規范建立在民意、民智、民心之上。”〔39〕胡玉鴻：《全過程人民民主的價值依歸》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2022 年第3 期，第1 頁。盡管現代社會各種新情況、新問題層出不窮，法律與社會發展需求不適應、不匹配的情況依然存在，但以民主性為基本遵循的法治價值指向始終沒有發生根本變化，反而深刻地體現了人民民主性與認知科學性的有機統一。當然，科學性和民主性分屬國家法治評估活動的重要兩端，僅依靠民主性和人民性無法保障法治評估的精準實現，而科學原理和操作技術的引入能夠有效避免法治建設的思維誤區，提升法治評估的整體科學水準。法治評估是洞悉和掌握法治建設情況的基本尺度，科學原理和技術規范的運用要緊密結合法治建設的時代發展現狀，堅持法治評估對法治校準的科學性和系統性。在地方法治指數評估中，通過廣泛開展社會調查，充分尊重和關注民眾的主觀感受，通過多級指標體系，層層遞進合理設計具體指標、準確抓取數據并進行系統的數據分析，從而實現科學開展地方法治評估的目標，是完全可以期待的。

（三）以當下和未來法治發展為整體視野

對法治建設實踐作出科學評價的同時，聚焦法治發展的未來籌劃是法治評估的應有視野。法治評估的對象既包含法治理念、法治思維、法治意識、法治信仰等相對靜態化的存在，也包含審判效率、犯罪率、和解率、結案率、普法率等動態化的存在。靜態化和動態化的評估指標共同構成了我國法治評估的主體內容，直接影響著法治評估的基本策略和方法，科學的、全方位的法治評估在重點關注法治建設情況的同時，對未來法治指標和法治要素的可能變化也要保持高度的敏感性。例如，萬人犯罪率是研判當地刑事案件犯罪情況的重要測度標準，也是各地維護治安狀況和法治秩序的重要參考依據。該指標具有相當程度的變動性和靈活性，在短期內的變化速率明顯高于法治理念和法治意識等指標，這意味著針對同一地域萬人犯罪率的穩定性并不可期，地方社會秩序的變化、民眾法治觀念的轉變等都將影響該指標的具體數據，造成較大波動。

法治評估應當對未來可能發生的變化進行積極回應。以區塊鏈、大數據、人工智能等為代表的先進科技的興起為評估的前瞻性提供了操作上的可能性，現代信息技術的快速傳播和場景化運用打破了空間限制，不同區域的信息互通和資源共享極大方便了地方法治評估的資源獲取和分析能力。立法機關、監察機關、行政機關、司法機關等國家機關每年都會及時、主動公開重要的國家信息和資源數據，公民依申請要求政府信息公開也已經有了明確的法律授權，諸如此類的各種新興科技手段為法治評估的順利開展提供了穩定的保障。地方法治指數評估可以借助各地智慧城市建設的熱潮，逐步推動省、市、縣等各級地方資源有效整合，推動法治政府的信息化建設。

五、結語

如果“形式與實質，構成了通向最佳解釋的法律實踐的一體兩面”，〔40〕魏治勛：《司法裁判的道德維度與法律方法——從江歌案民事一審判決的道德爭議切入》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2022 年第5 期，第91 頁。那么統攝實質性評價與形式性判準的法治評估就是“通向最佳解釋的法律實踐”最生動的切面。因為，在一個相對“靜止”的時間點上，法治評估不僅要對一個國家或地區的法治實踐作出符合制度規范要求的客觀評價，同時也是從“理想法治”的角度對一個國家或地區的法治發展方向提出具有規范性向度的發展要求。當然，這種發展要求會受到法治實踐事實上的修正。但在中國這樣一個“政府推進型”的法治發展中國家，受政府委托或代表政府進行法治評估的學術機構或社會組織得出的評估結論，對于一個地方的法治發展的影響經常是巨大的、全方位的。法治評估是一項大規模的系統工程，“我們要善于通過歷史看現實、透過現象看本質，把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關系，不斷提高戰略思維、歷史思維、辯證思維、系統思維、創新思維、法治思維、底線思維能力”，〔41〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。如此才能為法治評估事業的“前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進”提供科學的思想方法，擔負起對法治建設事業實施社會性考核和方向性引導的時代重任。